Vedlegg 2: Brev fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet fra statsråden til kommunalkomiteen, datert 3. februar 2004
Det vises til brev fra Kommunalkomiteen 18. desember 2003. I brevet bes det om en vurdering av Dokument nr. 8:12 (2003-2004), fremmet av Heikki Holmås og Karin Andersen, vedrørende forslag til tiltak for å fjerne sosial dumping i arbeidslivet.
Innledningsvis vil jeg vise til St.meld. nr. 19 (2003-2004) om et velfungerende arbeidsmarked, der regjeringen drøfter mulige tiltak for å forhindre sosial dumping. Meldingen ble oversendt Stortinget 19. desember 2003. Tiltakene som drøftes er blant annet: å innføre en generell minstelønnsregulering, ordningen med allmenngjøring av tariffavtaler etter allmenngjøringsloven, implementering av ILO-konvensjon 94 om arbeidsklausuler og Arbeidstilsynets rolle, herunder en eventuell hjemmel i arbeidsmiljøloven for at Arbeidstilsynet skal kunne gripe inn mot lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som er gjengs i det norske markedet.
I meldingen vises det til at regjeringen har i gangsatt et samarbeid og en drøfting med partene i arbeidslivet både om behovet for tiltak og hva som eventuelt er egnede virkemidler. Det ble avholdt et første møte i Arbeidslivspolitisk råd 9. desember 2003, der EØS-utvidelsen og virkningene av denne på arbeidsmarkedet var eneste tema for diskusjon. I møtet kom det frem at partene og myndighetene i hovedsak er enige om hvilke tiltak som er de mest aktuelle å drøfte videre, men at alle disse tiltakene reiser tildels vanskelige problemstillinger. Det var derfor enighet om behovet for ytterligere konsultasjoner i denne saken. Det er innkalt til et neste møte vedrørende sosial dumping i Arbeidslivspolitisk råd 2. mars d.å. Av stortingsmeldingen fremgår det dessuten at regjeringen ikke er innstilt på å trekke endelige konklusjoner i disse spørsmålene før de på ovennevnte måte er grundig diskutert med partene.
Jeg understreker for ordens skyld at det bare er tiltak som knytter seg til overgangsordning samt hjemmel for en beskyttelsesmekanisme som i tilfelle bør vedtas før EØS-utvidelsen 1. mai 2004. Generelle tiltak som skal gjelde alle arbeidstakere, også norske, kan vedtas uavhengig av tidspunktet for EØS-utvidelsen. Det er således mulig å avvente erfaringer med og virkninger av EØS-utvidelsen før det tas endelig stilling til behovet for de enkelte tiltakene.
1. Opprette en arbeidsgruppe mellom partene i arbeidslivet og myndighetene
Her vil jeg bare kort vise til den ovennevnte samarbeidsprosessen som er igangsatt mellom regjeringen og arbeidslivets parter i Arbeidslivspolitisk råd.
2. Arbeidstilsynet gis et sterkt og enhetlig tilsynsansvar for å hindre sosial dumping. Ansvar for oppfølging og kontroll av allmenngjøringsvedtak legges til samme organ
Arbeidstilsynet har som oppgave å føre tilsyn med at virksomhetene følger arbeidsmiljølovens krav. Etatens overordnede mål er å medvirke til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle. Hovedstrategien er å bidra til at virksomhetene selv driver et systematisk forebyggende helse-, miljø og sikkerhetsarbeid (HMS-arbeid). For å oppnå best mulig effekter i det forebyggende arbeidet, gjennomfører Arbeidstilsynet risikobasert tilsyn. Dette innebærer at tilsynsaktiviteten skal prioriteres slik at de bransjer og virksomheter hvor risikoen for yrkesrelaterte helseskader og ulykker er størst, skal vies mest oppmerksomhet.
Arbeidsinnvandring anses ikke i seg selv som noe risikoområde i forhold til Arbeidstilsynets prioriteringer og valg av virksomhetsområder/bransjer. Praksis viser imidlertid at bransjer med stort innslag av utenlandsk arbeidskraft i noen grad er sammenfallende med bransjer som velges ut fra Arbeidstilsynets risikovurderinger, f.eks. bygg- og anlegg og hotell- og restaurantbransjen.
Myndighetene har i dag ingen rolle når det gjelder lønn. Lønnsfastsettelse er partenes ansvar, og reguleres gjennom tariffavtaler og/eller individuelle avtaler. Det fremgår imidlertid av St.prp. nr. 3 (2003-2004) at regjeringen skal vurdere om det eventuelt bør gis en hjemmel i arbeidsmiljøloven for at Arbeidstilsynet skal kunne gripe inn mot lønns- og arbeidsvilkår som er vesentlig dårligere enn det som er gjengs i det norske markedet. Dette er et av de tiltakene som nå blir drøftet med partene i Arbeidslivspolitisk råd.
I St.meld. nr. 19 påpekes det at Arbeidstilsynet i tiden etter EØS-utvidelsen må overvåke utviklingen i arbeidslivet og følge med på om det etableres mange nye og useriøse aktører som i liten grad tar hensyn til norsk regelverk. I tillegg må Arbeidstilsynet løpende vurdere om særskilte problemstillinger knyttet til språk, manglende kjennskap til norsk arbeidsliv og regelverk, samt ulik HMS-kultur tilsier økt oppmerksomhet og prioritering av enkelte bransjer, prosjekter mv. med stort innslag av utenlandsk arbeidskraft.
I den grad Arbeidstilsynet får mistanke om svart arbeid eller brudd på andre etaters regelverk kontaktes politiet og/eller de andre etatene som har tilsynsansvaret for det aktuelle området.
Arbeidstilsynet skal dessuten fortsette og ytterligere videreutvikle sine kampanjerettede fellesprosjekter rettet mot spesielt utsatte bransjer og virksomheter, som f.eks. samarbeidsprosjektet med NHO, LO-forbund i byggebransjen, Tolldirektoratet, Skattedirektoratet og Politidirektoratet, der siktemålet er å skape mer ryddige forhold i byggebransjen. Dette prosjektet startet i 2002, og går konkret på å få byggebransjen i fellesskap til å stille strengere krav til sine underentreprenører, blant annet gjennom bedre og strengere pre-kvalifiseringskriterier og gjennom innføring av adgangskontroll på den enkelte byggeplass. Prosjektet arbeider også for bedre samordning av det arbeidet de ulike offentlige tilsynsetatene utfører på dette feltet.
Direktoratet for arbeidstilsynet har, som såkalt samarbeidskontor, ansvar for å informere om hvilke arbeids- og ansettelsesvilkår som kommer til anvendelse for utsendte arbeidstakere, jf. arbeidsmiljøloven kapittel XII B. Utvidelsen av EØS-avtalen vil kreve ytterligere innsats på informasjonsområdet rettet mot de nye medlemslandenes virksomheter og arbeidstakere som kan tenkes å komme til Norge. I tillegg vil det være behov for målrettet informasjon i Norge til norske arbeidsgivere og oppdragsgivere (tjenestemottakere) som benytter seg av utenlandske arbeidstakere eller tjenester.
I Dok. 8-forslaget foreslås det at Arbeidstilsynet også skal få ansvar for oppfølging og kontroll av allmenngjøringsvedtak. Etterlevelsen av allmenngjøringsvedtak skal etter allmenngjøringsloven sikres av partene ved utvidet boikottadgang eller bøtestraff. Dette er i tråd med den rolle partene i Norge er gitt i forhold til lønnsfastsettelse. På den annen side innebærer det at Tariffnemnda kan gripe inn på dette området, en form for oppmykning av prinsippet om at lønnsfastsettelse er partenes ansvar. Som nevnt i stortingsmeldingen, mener imidlertid regjeringen at det først vil være aktuelt å vurdere andre håndhevingsmekanismer, dersom det gjennom praktiske erfaringer med allmenngjøringsvedtak etter hvert viser seg å være behov for det.
Jeg vil i denne sammenheng vise til at Tariffnemnda fikk sin første sak om allmenngjøring til behandling like før jul. LO har begjært nærmere angitte bestemmelser i tre ulike overenskomster (Verkstedsoverenskomsten, Fellesoverenskomsten for byggfag og Landsoverenskomsten for elektrofagene) gjort gjeldende for alle som utfører arbeid innenfor avtalens virkeområde på syv ulike petrokjemiske utyggingsområder. Gjennom behandlingen av denne begjæringen vil en få prøvd ut hvordan ordningen fungerer i praksis.
For øvrig viser jeg til at Arbeidstilsynets rolle er et av temaene som drøftes med partene i Arbeidslivspolitisk råd.
3. Regjeringen fremmer forslag om at hovedentreprenør/oppdragsgiver på egnet måte gjøres ansvarlig for at underentreprenører følger loven
Det er viktig å understreke at det først og fremst er den enkelte virksomhet/aktør som har plikt til å etterleve norske lover og regler. Dette er etter mitt syn et grunnleggende prinsipp som må opprettholdes.
Det eksisterer i dag ikke noe regelverk som på generelt grunnlag pålegger hovedentreprenør/ oppdragsgiver et ansvar for at underentreprenør følger norsk regelverk, herunder betaler skatt og avgift etc. Imidlertid finnes det flere eksempler på varianter av en slik type lovregulering rettet mot enkelte bransjer/virksomhetsområder hvor særskilte hensyn gjør seg gjeldende, f.eks. hensynet til vern av arbeidstaker i spesielt risikoutsatte bransjer.
Eksempelvis regulerer arbeidsmiljøloven § 15 arbeidsgivers ansvar hvor flere arbeidsgivere samtidig driver virksomhet på samme arbeidsplass, f.eks. på byggeplasser. I følge bestemmelsen skal hver enkelt arbeidsgiver sørge for at egen virksomhet er innrettet og egne arbeidstakeres arbeid er ordnet og blir utført på en slik måte at også andre arbeidstakere er vernet i samsvar med reglene i arbeidsmiljøloven (§ 15 nr. 1 bokstav a). Bestemmelsen utvider det tradisjonelle arbeidsgiveransvaret i den forstand at arbeidsgiver(ne) innenfor bestemmelsens virkeområde har et ansvar ikke bare for egne arbeidstakere, men også for at andre arbeidsgiveres arbeidstakere har et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Ansvaret omfatter også innleide arbeidstakere. Bestemmelsen innebærer ingen innskrenkning i "hovedarbeidsgivers" ansvar.
Videre har byggherrer et særskilt ansvar for å sikre og bedre arbeidstakerenes sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på midlertidige og mobile byggeplasser, jf. byggherreforskriften (Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser av 21. april 1995), som har sin bakgrunn i EU`s rådsdirektiv 92/57/EØF. Begrunnelsen for reglene er at midlertidig og mobile byggeplasser utgjør en virksomhetssektor der arbeidstakerne utsettes for et særlig høyt risikonivå.
Innenfor petroleumssektoren er rettighetshaver og operatør pålagt et såkalt påse-ansvar, jf. rammeforskriften (Forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten av 31. august 2001). I følge forskriften skal operatøren påse at alle som utfører arbeid for seg, herunder entreprenører eller underentreprenører, etterlever krav som er gitt i helse-, miljø og sikkerhetslovgivningen. Dette innebærer at operatøren før og under kontraktsinngåelse, samt ved utøvelse av virksomheten, har et særskilt ansvar for å føre kontroll med at kontraktspartnerne er kompetente og kvalifiserte. Operatøren skal videre føre kontroll med at innretninger og utstyr som tas i bruk og arbeid som utføres, holder en forsvarlig standard. Ifølge forskriften har rettighetshaver i tillegg et ansvar for å påse at operatøren oppfyller sine særskilte operatørplikter, herunder legge forholdene til rette for operatørens arbeid blant annet ved gjennomføring av revisjoner, budsjetter og beslutninger mv.
Lov om offentlige anskaffelser gjelder ved anskaffelser av varer, tjenester, bygge- og anleggsarbeider som foretas av statlige, kommunale og fylkeskommunale oppdragsgivere. Utfyllende bestemmelser finnes i forskrift om offentlige anskaffelser (Forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001). Her pålegges alle leverandører å fremlegge en HMS-egenerklæring om at leverandøren oppfyller eller vil oppfylle lovbestemte norske krav til helse, miljø og sikkerhet. Ved bygge- og anleggskontrakter har hovedentreprenøren et ansvar for å kreve slik HMS-egenerklæring i alle underliggende entrepriseforhold over en viss verdi. I erklæringen skal det også gis bekreftelse på at de ansattes faglige og sosial rettigheter blir ivaretatt i overensstem-melse med gjeldende skatte- og arbeidsmiljølovgivning. Videre skal oppdragsgiver gis rett til å gjennomgå og verifisere virksomhetens system for ivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet.
Når det gjelder spørsmålet om å pålegge hovedentreprenør et generelt ansvar for at underentreprenører følger loven, slik som skissert i Dok. 8-forslaget, er dette etter mitt syn et meget vidtgående og uhensiktsmessig forslag som vil kunne undergrave prinsippet om at den enkelte virksomhet/aktør selv står ansvarlig for å følge norsk regelverk. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil kunne oppstå spesielle situasjoner som kan aktualisere forslag om at hovedentreprenør/oppdragsgiver skal ha et større ansvar enn i dag innefor særskilte sektorer/bransjer der det gjør seg gjeldende særlige hensyn. Dette må i tilfelle bero på en konkret vurdering innefor den enkelte sektor og i forhold til det enkelte regelverk, jf. ovennevnte eksempler på eksisterende krav.
4. Regjeringen fremmer forslag om implementering av ILO- konvensjon 94 om arbeidsklausuler i norsk lov
Som nevnt i St.meld. nr. 19, vil Nærings- og handelsdepartementet, som er ansvarlig for regelverket for offentlige innkjøp, vurdere å implementere ILO konvensjonen i en ny statlig innkjøpsinstruks som forventes ferdig i løpet av sommeren 2004.
5. Regjeringen meddeler Stortinget om hvordan endringene i lovverket 2000 vedrørende inn- og utleie av arbeidskraft (Arbeidsmiljøloven § 55 K og L) har virket inn på arbeidsmarkedet. Regjeringen vurderer en autorisasjonsordning og nærmere regler for inn- og utleie.
Jeg viser til redegjørelsen om inn- og utleiereglenes innvirkning på arbeidsmarkedet i St.prp. nr. 1 (2002-2003) fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, under programområde 19 Arbeidsliv. I forbindelse med behandlingen av budsjettproposisjonen uttalte flertallet i Stortinget at de var fornøyd med den evalueringen som regjeringen har gjennomført om hvordan det nye lovverket har fungert.
Jeg vil for ordens skyld påpeke at eventuelle autorisasjonsordninger som innføres, må gjelde generelt for alle i denne bransjen som driver virksomhet i Norge. Det kan ikke innføres strengere regler/vilkår for virksomheter som leier ut/formidler arbeidskraft fra andre land i EØS-området. En autorisasjonsordning vil derfor måtte gjelde alle virksomheter innen formidlings- og utleiebransjen, noe som vil være ressurskrevende. De aller fleste virksomhetene bruker kun norsk arbeidskraft, og dette skjer i ordnede former.
Med hjemmel i sysselsettingsloven §§ 26 og 27, kan det i forskrift fastsettes nærmere vilkår for melding, rapportering, tilsyn, organisering og drift av formidlings- og utleievirksomheter. Dette vil kunne dekke et vidt spekter av vilkår. Departementet kan ikke se at det er grunn til benytte adgangen til å fastsette forskriftsbestemmelser på dette området før 1. mai 2004. Dersom utviklingen på området etter dette tidspunktet blir slik at det anses nødvendig å sette nye, generelle vilkår, vil dette kunne gjøres i forskrift og i et slikt omfang som situasjonen på området tilsier.