St.meld. nr. 44 (2002 - 2003) om digitalt bakkenett for fjernsyn - komiteens behandling

Vi viser til familie-, kultur- og administrasjonskomiteens brev av 5. januar 2004 med spørsmål knyttet til St. meld. nr. 44 (2002-03) om digitalt bakkenett for fjernsyn.

• 1. I fremtiden når det digitale nettet er etablert og de analoge signalene er slukket frigjøres betydelige frekvensressurser. I meldingen er disse beskrevet som liggende lavt i frekvensspekteret og derved meget robuste i forhold til topografiske og bygningsmessige hindringer. Vil det være hensiktsmessig/regningssvarende/aktuelt å "flytte" det da etablerte digitale bakkenettet "tilbake" til disse frekvensområdene for å oppnå bedre dekning?

Vi forstår spørsmålet slik at det bes om en vurdering av om det vil være lettere å oppnå full landsdekning dersom bakkenettet "flytter ned" til et frekvensbånd som blir ledig når de analoge sendingene avsluttes.

Departementet vil innledningsvis understreke at det er en klar forutsetning at analoge sendinger ikke blir avviklet før tilnærmet alle husstander har tilbud om tilgang til digitale sendinger. Etter departementets syn er det av underordnet betydning om tilgangen skjer via bakkesendere, satellitt eller kabel. Vi har videre lagt til grunn at det neppe er realistisk eller hensiktsmessig at samtlige husholdninger skal dekkes av det digitale bakkenettet alene, dersom man forutsetter at nettet skal være privatfinansiert.

Dagens analoge fjernsynssignaler benytter store deler av kringkastingsbåndene; Bånd I - 47-68 Mhz (NRK1), Bånd III - 174-230 Mhz (NRK1) og Bånd IV/V - 470-862 Mhz (NRK1, NRK2, TV2, lokalfjernsyn). Det er bare NRK1 som har hovedvekten av senderne sine i bånd I og III.

Det digitale bakkenettet for fjernsyn som vil bli bygget etter en eventuell tildeling av konsesjon til NTV vil benytte ledige frekvenser i bånd IV og V. Nettet vil imidlertid i stor grad være skreddersydd de frekvenstillatelser som gis. Dersom målet er å oppnå tilnærmet riksdekning er det antakelig mest regningssvarende å supplere dagens planlagte nett med et stort antall småsendere. Som det er redegjort for i stortingsmeldingen, vil hovedsenderstrukturen NTV planlegger dekke anslagsvis 92 pst. av befolkningen. Det er teknisk mulig å bygge ut et digitalt nett slik at det får tilnærmet full riksdekning, En slik utbygging vil imidlertid innebære en vesentlig økning i investeringsbehovet, samtidig som de marginale senderne i stor grad vil dekke husstander som allerede abonnerer på fjernsyn via satellitt. Det er derfor verken i bedrifts- eller samfunnsøkonomisk forstand fornuftig å pålegge en utbygger å bygge et bakkenett som dekker hele befolkningen.

I og med at senderstrukturen i NTVs nett vil være skreddersydd frekvenser i bånd IV og V vil det neppe være aktuelt å "flytte" til lavere frekvensbånd for å oppnå full landsdekning. Det er imidlertid klart at det digitale bakkenettet vil kunne utvides som følge av at frekvensene som de avviklede analoge sendingene etterlater seg i bånd III og IV blir ledige. Disse frekvensene vil kunne benyttes til bl.a. å utvide tilbudet i det digitale bakkenettet med nye tilbud (eksempelvis flere fjernsynskanaler, mobilt mottak, spesielle sendinger myntet på håndholdte apparater/mobiltelefoner, returkanal for Internett over bakkenettet, DAB osv.)

• 2. På side 22 i meldingen sier departementet at det "legger til grunn at publikum bør ha anledning til å se NRKs tilbud uten vesentlige tilleggskostnader utover kringkastingslisensen". Hva legger man i "uten vesentlige tilleggskostnader" og tenkes det her på andre utgifter enn engangskostnaden i forbindelse med anskaffelse av dekoder? - Og hva legger man i begrepet "et mindre etableringsgebyr" under kap. 7.2 på side 27?

Formuleringen "uten vesentlige tilleggskostnader" sikter til at husholdningene skal kunne ta inn digitale sendinger fra NRK uten å betale særlig mer enn det en dekoder koster. NTV har lagt til grunn for sin justerte forretningsmodell at selskapet vil kreve inn et etableringsgebyr for å "dekke kostnader til krypteringskort og NTVs investeringer i informasjonsarbeid og andre tjenester overfor seerne i forbindelse med overgangsprosessen". Enkelte vil måtte investere i ny antenne. Departementet har i påvente av Stortingets behandling og en eventuell konsesjonstildeling ikke tatt stilling til forutsetningen om et etableringsgebyr. Departementet er imidlertid av den oppfatning at husstandenes totalkostnader neppe bør overstige 1500 kroner, inklusive eventuelle gebyr, mva etc.

• 3. I høringen har det kommet fram at den omtalte dekoderen dreier seg om en forenklet "folkeutgave" og at man må investere i en dyrere boks for å få tilgang til f. eks. deler av NRKs tilbud. Stemmer dette og hvordan vurderer i så fall departementet dette med tanke på den merverdi seerne er forespeilet?

Departementet viser i stortingsmeldingen til at NRK i egenskap av lisensfinansiert allmennkringkaster står i en særstilling. NRKs kanaler er å betrakte som et universelt basistilbud som skal komme hele befolkningen til gode. Departementet vil stille som vilkår for avvikling av analoge sendinger at NRKs tilbud skal være gratis tilgjengelig. Departementet vil derfor ikke akseptere at det lisensfinansierte basistilbudet til NRK (NRK1, NRK2 og NRKs tekst-tv) ikke er fullt ut tilgjengelig for seere som investerer i mottakere som oppfyller NTVs krav.

NTV forutsetter ikke at seerne må investere i en dyrere boks for å få tilgang til deler av NRKs digitale tilbud. NTV gir tvert om uttrykk for at alle mottakere som gjøres tilgjengelige på det norske markedet vil ha en minimumsfunksjonalitet som gjør det mulig å få tilgang til samtlige tjenester NTV-nettet tilbyr ved oppstart. NTV forutsetter at mottakeren vil ha et system for tilgangskontroll for å kunne gi tilgang til betalingsfjernsyn, dersom seeren ønsker det. Videre forutsetter man at mottakeren har et operativsystem som kan håndtere en elektronisk programguide, supertekst-tv, tilleggstjenester fra store kringkastere og uavhengige tjenester fra andre tilbydere. I tillegg forutsetter man at mottakerne har innebygd hukommelse og en prosessorytelse som kan sikre at tjenestene er brukervennlige.

NTV verken vil eller bør gi en garanti for at det på sikt ikke vil utvikles tjenester som krever at husstandene må skaffe seg nye mottakere dersom man ønsker å benytte seg av tjenesten. Dette er et relativt vanlig fenomen innen forbrukerelektronikk, jf. eksempelvis at seerne må skaffe seg fjernsynsapparat med 16:9 format for å kunne se filmer i kinoformat, mens de som ønsker å beholde apparat med 4:3 format fremdeles vil ha tilnærmet fullt utbytte av dette. Tilsvarende må mobiltelefonbrukere som ønsker å motta MMS-meldinger anskaffe telefoner som støtter denne tjenesten. Et eventuelt pålegg om at alle tjenester NTV tilbyr til enhver tid skal være tilgjengelig for alle seere, ville antakelig gjøre det svært vanskelig for selskapet å utvikle nye, fremtidsrettede tjenester i nettet.

NTV vil spesifisere minimumskrav til funksjonalitet. Det er sannsynlig at det i fremtiden vil bli gjort tilgjengelig mottakere som inneholder funksjonalitet utover det som er beskrevet over og som er dyrere enn 1500 kroner. Dette kan for eksempel være mottakere med lagringsmuligheter, eller med to tunere slik at den kan betjene flere fjernsynsapparater samtidig.

• 4. Vil det når de analoge sendingene er slått av være lagt innen buffer i form av et tidsrom hvor det kan være mulig å reversere avstengningen eller vil de være ugjenkallelig borte?

Departementet vil her bemerke at hensikten med å etablere kriterier for avvikling av analoge signaler er å sikre en mest mulig smertefri overgang til digital distribusjon. Dersom departementets kriterier for avvikling er oppfylt, bør en reversering av avstengningen ikke bli noe aktuelt tema.

NTV har i sin søknad ikke lagt opp til noen "buffer" ut over at analoge og digitale sendinger vil bli sendt parallelt i minimum seks måneder i samtlige regioner. I denne perioden må NTV ha godgjort at samtlige vilkår for avstengning av analoge sendinger er oppfylt. Det vil etter at avstengning har funnet sted rent teknisk være mulig å reversere beslutningen om å stenge analoge signaler. I praksis vil en slik beslutning imidlertid bli svært kostbar. NTVs eiere har uttalt at de vil stille krav om at staten gir selskapene en rett til å avvikle de analoge signalene såfremt vilkårene for avstengning av analoge sendinger er oppfylt. Dersom staten aksepterer dette kravet og etter en tid skulle ønske å reversere beslutningen om analog avstengning, vil det høyst sannsynlig bli stilt krav om at oppstart og drift av det analoge nettet må finansieres av staten. Man må også gå ut fra at både virksomhetene og utstyrparken raskt vil tilpasse seg digitale sendinger slik at de økonomiske og organisatoriske kostnadene forbundet med en reversering trolig vil vokse i takt med avstanden i tid fra den opprinnelige beslutningen om å stenge de analoge signalene. Det er også et spørsmål om private kringkastere som f. eks. TV 2, vil ønske å levere analoge signaler til et analogt nett etter at et digitalt nett er bygget.

• 5. I høringen (NORTIB) ble det framholdt at minimumsbrukere kunne få en billig boks (konverter) som omformer allmennkanalene i signalpakke 1 til parallelle analoge TV-kanaler slik at disse kan mates rett inn på antennekontakten. Så kan også biapparater kobles til samme antenneledning. Anslått pris for en sånn boks var 500 kroner. NORTIB hevdet også at de nevnte boksene burde være gratis og dekkes gjennom innsparingen digitalisering vil medføre. Hvordan vurderer departementet et slikt innspill?

Det er korrekt at det rent teknisk er mulig å benytte mottakere ("konvertere") som ikke har annen funksjonalitet enn at de omdanner digitale signaler slik at de analoge fjernsynsapparatene kan "lese" dem, slik NORTIB har hevdet.

I det britiske bakkenettet ("Freeview") kan seerne benytte slike konvertere. I Storbritannia er dette mulig fordi man på grunn av et betydelig større marked har et relativt stort antall gratis tilgjengelige reklame- eller lisensfinansierte kanaler. I Norge er situasjonen slik at det begrensede markedet neppe gjør det mulig å realisere en markedsdrevet utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn. NTV har i sin forretningsmodell planlagt å supplere gratis tilgjengelige kanaler med betalingskanaler. For å kunne tilby et betalingstilbud må sendingene være krypterte og mottakere inneholde et tilgangskontrollsystem.

Et nett som åpner for bruk av rene konvertere vil ikke utnytte fordelene ved digitalisering og gi begrenset merverdi, siden nettet kun vil være interessant for kanaler som formidles gratis. Konvertere vil heller ikke kunne håndtere betalingskanaler, interaktivitet, superteletekst, døvetolking etc.

NTV gir uttrykk for at selskapet ønsker å stille visse minimumskrav til mottakere for å sikre potensialet for merverdi som det digitale bakkenettet representerer. Et eventuelt pålegg om å tilby konvertere vil kunne få vidtrekkende konsekvenser for NTVs forretningsplan. Billige konvertere vil etter vår vurdering kunne innebære at NTV ikke vil finne det regningssvarende å tilby betalingsfjernsyn og interaktive tjenester. Dette vil i så fall fjerne grunnlaget for utbygging av den andre (og tredje) signalpakken. Dermed vil store deler av merverdien ved en omlegging til digitalt fjernsyn forsvinne. Én signalpakke vil bare gi plass til allmennkringkasterne og én kanal til, noe som vil gjøre det vanskelig å legitimere en styrt og hurtig avvikling av analoge signaler.

Det fremgår av det som er sagt over at departementet ikke er innstilt å kreve at NTV åpner for bruk av konvertere. Et slikt pålegg ville dels underminere det forretningsmessige grunnlaget for utbyggingen, dels redusere sannsynligheten for at nettet gir seerne en"digital merverdi" i form av nye, attraktive tjenester.

Del 2 av spørsmålet referer til NORTIBs forslag om at boksene bør være gratis. Det er neppe økonomi i en forretningsmodell som forutsetter at konsesjonæren skal dekke seernes utgifter til mottakere. Det ville være vanskelig å finne rettferdige og praktikable kriterier for å begrense hvilke husstander som skulle ha rett til gratis mottakere. Trolig ville så godt som alle som hadde fått tilbud om gratis mottaker takke ja. Totalkostnadene ved å pålegge konsesjonæren å dele ut mottakere gratis ville bli så høye at det digitale bakkenettet ikke vil være økonomisk interessant. Vi vil i den forbindelse minne om at NTV i sin opprinnelige forretningsplan la opp til å dele ut gratis bokser mot at seerne tegnet et NTV-abonnement. Denne modellen ble forkastet bl.a. fordi NTV innså at den økonomiske risikoen kunne bli uhåndterlig.

Vi vil for øvrig også vise til at det i andre deler av IKT-markedet, eksempelvis mobiltelefoni, er forbrukeren selv som finansierer eget mottakerutstyr. Tilsvarende har historisk sett også alltid vært tilfelle i fjernsynssektoren.

• 6. Det ble også hevdet at slike bokser som over nevnt ikke finnes tilgjengelig i det norske markedet. Er det aktuelt for myndighetene å bidra til å presse på for at slike "Set Top Box"- er blir satt i produksjon?

Departementet viser til svar på spørsmål 5 over, der vi viser til at det er sannsynlig at et pålegg rettet mot NTV om å tillate konvertere vil underminere sentrale forutsetninger i NTVs forretningsmodell. Det er følgelig heller ikke aktuelt for myndighetene å presse på for å fremme en slik utvikling.

Det er etter hvert utviklet et internasjonalt marked for mottakere, og tilgjengeligheten av konvertere vil først og fremst bero på hvordan markedet for mottakere reguleres. Dersom NTV ikke gis anledning til å kreve en minimumsfunksjonalitet i mottakerne, vil tilgjengeligheten av mottakere primært styres av etterspørselen i markedet. I en slik situasjon vil det neppe være nødvendig for myndighetene å foreta seg noe for å sørge for tilgjengeligheten av konvertere.