Spørsmål vedrørende dokument 3:7 (2002-2003) - riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i planlegging og styring av felles forvaltningssystemer i forsvaret

1. Innledning

Jeg viser til brev av 14. januar 2004 hvor komiteen ønsker skriftlig svar på seks spørsmål. I det etterfølgende er hvert enkelt spørsmål besvart.

2. Svar på spørsmål

• 1) Komiteen ber statsråden gi en kortfattet redegjørelse for prosessen rundt planlegging og gjennomføring av de ulike stadier i prosjektene som ledet frem til program Golf. Komiteen ber spesielt om en vurdering av hvorvidt endrede premisser og innspill fra ulike hold har påvirket arbeidet.

De direkte forløperne til dagens program Golf strekker seg tilbake til Økonomi-prosjektet (ØP) og Lønnsprosjektet (LP) som ble etablert i 1996. Hensikten med ØP var å innføre ett felles regnskapssystem for Forsvaret, mens tilsvarende for LP var å innføre ett felles lønnssystem. For å koordinere prosjektene gikk utlysningene i markedet for henholdsvis ØP og LP ut parallelt. I ØP oppsto det intern uenighet i Forsvaret om hvordan man skulle gjennomføre prosjektet. Som en følge av dette ble prosjektet stanset og etter hvert terminert. LP ble planlagt gjennomført med mest mulig standard system. Dette for å minimere gjennomføringsrisikoen i prosjektet. Med bakgrunn i en bedre forståelse av sammenhengen mellom ØP og LP, ble så LP terminert i 1999 og ØP og LP ble slått sammen til Lønns- og økonomiprosjektet (LØP) i august 1999.

LØPs oppdrag var å anskaffe og innføre ett felles lønns- og regnskapssystem for Forsvaret. Tidlig i planleggingsprosessen ble det klart at det knyttet seg stor usikkerhet til hvordan man skulle koble et nytt lønns- og regnskapssystem til Forsvarets eksisterende systemer innenfor områdene anskaffelse, materielladministrasjon og vedlikehold. Det ble derfor iverksatt en vurdering for å se nærmere på hvilke systemer som fortsatt ville være i bruk når et nytt lønns- og regnskapssystem var på plass.

Behovet for å se nye økonomi- og materiellsystemer i sammenheng førte til at LØP ble terminert tidlig i 2000 og prosjekt Golf etablert.

Riksrevisjonens grundige arbeid har trukket fram tre sentrale årsaker til at forløperne ikke nådde sine målsettinger:

• a. Manglende forankring i organisasjonen og ledelsen

• b. Uklare ansvarsforhold og uklar organisering

• c. Manglende koordinering av IT-aktiviteter

Departementet har i sin tilbakemelding til Riksrevisjonen sluttet seg til denne fremstillingen.

I ettertid er det ikke vanskelig å peke på at det var de samme forhold som Riksrevisjonen har påpekt, som ble vektlagt da daværende statsråd, Bjørn Tore Godal, høsten 2001 besluttet ikke å kunne behandle, godkjenne eller oversende prosjekt Golf som et kategori 1-prosjekt (prosjekter over 500 mill kr) til Stortinget. Som en konsekvens av dette ble program Golf etablert for å ivareta det helhetlige perspektivet og samtidig sikre en gradvis og kontrollerbar innføring av et felles integrert forvaltningssystem (FIF) i Forsvaret. Denne strategien innebærer således at det legges inn flere beslutningspunkter i innføringen av FIF. Dette gir en bedre styring og kostnadskontroll underveis enn det som ville vært tilfellet med å samle innføringen inn under ett stort prosjekt som det opprinnelig var gjort for prosjekt Golf.

• 2) Komiteen ber om statsrådens vurderinger av om målsettingen om ferdigstillelse av program Golf innen utgangen av 2005 er realistisk.

En avveining av fremdriften i Program Golf vil være todelt. På den ene siden har Forsvaret et betydelig behov for å få på plass et felles integrert forvaltningssystem (FIF) så snart som mulig. Dette taler for en hurtig oppstart av flere leveranseprosjekter. På den andre siden er en omfattende og hurtig implementering av FIF svært krevende og risikabelt. I tillegg stiller dette store krav til Forsvarets evne til å gjennomføre og ta inn over seg ny funksjonalitet som følger med et FIF. Dette skal gjøres samtidig med at store deler av Forsvaret omstilles. Som Riksrevisjonen riktig påpeker, knytter det seg derfor usikkerhet til videre fremdrift og ferdigstillelse av program Golf.

Departementet styrer utviklingen i programmet gjennom behandling og godkjenning av det enkelte leveranseprosjekt. Inntil departementet har tatt stilling til den endelige innretningen av program Golf, vil det derfor fortsatt være usikkerhet knyttet til tidspunktet for ferdigstillelse.

Slik omfanget av program Golf ser ut i dag, vil trolig ikke et fullstendig FIF være ferdig rullet ut før 2007. Dette vil ikke være å betrakte som en forsinkelse i forhold til tidligere anslag om ferdigstillelse. Endelig ferdigstillelse vil avhenge av hvilket ambisjonsnivå som legges for nye leveranseprosjekter, gjennomføringen av leveranseprosjektene og tidsfasingen mellom leveranseprosjektene. Det anses som viktigere å minimere risiko og dermed sikre mot uventede økonomiske overskridelser og komplikasjoner i gjennomføringen av hvert prosjekt i programmet, enn på nåværende tidspunkt å forskuttere en dato for ferdigstillelse.

• 3) Komiteen ber om statsrådens kommentar til Riksrevisjonens påvisning av motstanden i Forsvarets organisasjon mot innføringen av et felles integrert forvaltningssystem gjennom Golf. I den sammenheng bes statsråden redegjøre for hvilke tiltak som er gjennomført for å skape forståelse og positive holdninger til prosjektet.

Departementet har vært oppmerksom på den motstand som har vært i enkelte deler av Forsvarets militære organisasjon (FMO) i forbindelse med beslutning om innføring av FIF. Program Golf har derfor hatt fokus på å gjennomføre aktiviteter som skal redusere og fjerne denne motstanden samt sikre nødvendig forankring, vilje og evne til å ta ny løsning i bruk i hele FMO. Kort oppsummert har aktivitetene i hovedsak vært knyttet til:

• – Koordinert og målrettet kommunikasjons- og forankringsarbeid både av program Golf generelt og de ulike prosjektene under program Golf spesielt.

• – Involvering av FMO i forbindelse med design, testing og utprøving av løsningene med spesielt fokus på de miljøer som har vært de viktigste interessentene i forhold til de ulike deler av FIF-løsningen.

• – Involvering og ansvarliggjøring av FMO og lokale sjefer i forbindelse med omstillingen og innføringen relatert til de ulike deler av FIF-løsningen.

• – Kompetanseheving/informasjon om ny løsning gjennom strukturert opplæringsløsning for de som blir involvert.

• – Involvering og ansvarliggjøring av alle nivåer i FMO i forbindelse med gevinstrealisering.

• – Involvering av arbeidstakerorganisasjonene og Forsvarets Hovedvernombud gjennom regelmessige møter på sentralt og lokalt nivå.

• – Forankring av program Golfs hovedmålsettinger i Forsvaret øverste ledelse gjennom sjefsmøte og programstyret.

• – Tett koordinering av omstillingen i Forsvaret mellom program Argus og program Golf.

Aktivitetene beskrevet over har bidratt til en betydelig redusert motstand i FMO og skapt en bedre forståelse for, og positive holdninger til program Golf.

• 4) Ifølge Riksrevisjonen vil et nytt lønns- og regnskapssystem for Forsvaret kunne være i bruk fra 2004, men uten at kravene til systemet på vesentlige områder vil være innfridd. FO har anslått at systemet først vil være fullt utbygd i 2006 noe som innebærer at en full innfrielse av økonomiregelverkets krav tidligst vil kunne skje ved utgangen av 2006, det vil si tre til fire år senere enn forutsatt da Forsvaret ble innvilget forlenget overgangsordning. Komiteen ber om statsrådens vurdering av når full implementering kan forventes.

Formålet med det første leveranseprosjektet i program Golf (LP 1) er å levere et regnskapssystem som setter Forsvaret i stand til å avlegge regnskap i henhold til økonomireglementet (ØR).

Gjennomføringen av LP l har derfor hatt fokus på å erstatte de regnskapssystemene som isolert sett ikke tilfredsstilte kravene i ØR, samt system for å konsolidere Forsvarets totalregnskap til statsregnskapet i henhold til ØR. Forsvaret vil også etter LP l ha en rekke hjelpe- og forsystemer i sin portefølje som etter definisjonen i ØR inngår i regnskapssystemet. Det stilles i prinsippet de samme kravene til hjelpe- og forsystemene som til regnskapssystemet. Program Golf og Riksrevisjonen har i samarbeid kommet frem til en omforent tolkning og at så lenge regnskapssystemene som sådan tilfredsstiller kravene, kan det aksepteres at man har forsystemer som har varierende grad av dokumentasjon, sporbarhet og sikkerhet Dette er for øvrig en utfordring man deler med flere statsetater. ØR er revidert med virkning fra 1. januar 2004. Revisjonen endrer ikke konklusjonen om at Forsvaret tilfredsstiller ØR.

Forsvaret avleverer regnskap til statsregnskapet i henhold til ØR fra og med budsjettåret 2004.

• 5) Komiteen ber statsråden kort redegjøre for status på det første prosjektet i program Golf.

LP l er det første gjennomgående omstillingsprosjektet i Forsvaret som etablerer nye, effektive og integrerte prosesser for understøttelse av Forsvarets forvaltning, gjennom utvikling og innføring av nye prosesser, organisering og teknologisk understøttelse av regnskaps- og lønnsfunksjonene i Forsvaret. Løsningen omfatter også utvikling og innføring av en prøveordning for egenregistrering av arbeidstid og tjenestereiser i utvalgte avdelinger.

Etter en vellykket utvikling ble løsningen satt i produksjon 20. oktober 2003. LP l er pr. 15. januar 97% ferdigstilt, iht. tidsplan, like under budsjett og med avtalt kvalitet.

Innføringen av LP l legger til rette for at Forsvaret oppfyller de funksjonelle krav i Statens økonomiregelverk og avleverer regnskap til statsregnskapet i henhold til ØR fra og med budsjettåret 2004.

I tillegg til å oppfylle disse kravene tilfredsstiller LP l forsvarssjefens overordnede målformulering for program Golf, om å bidra med betydelige innsparinger og effektivisering. Innenfor definert omfang av LP l settes Forsvaret i stand til å redusere bemanningen med ca. 90 årsverk. Da LP l vil bli ferdigstilt under tildelt budsjett, vil dette trolig frigi midler til et eget utrullingsprosjekt i Golf for egenregistrering våren 2004. En ytterligere gevinst på ca. 120 årsverk vil bli tatt ut som en følge av dette. Arbeidet med utrulling av egenregistrering vil ligge utenfor omfanget av LP 1.

LP l bidrar også med betydelige kvalitative gevinster gjennom bedre datakvalitet og sanntids oppdatert styringsinformasjon.

Etter min vurdering er det første leveranseprosjektet i program Golf en suksess som i vesentlig grad bidrar til omstillingen i Forsvaret.

• 6) Nylig ble forsvarssjefens militærfaglige utredningen lagt frem. I den sammenheng bes statsråden redegjøre for hvilken betydning program Golf vil ha for omstillingen av Forsvaret.

Jeg anser gjennomføringen av program Golf som et vesentlig virkemiddel for omstillingen og for at målsettingene beskrevet i den militærfaglige utredningen (MFU) skal oppnås. I utredningen pekes det blant annet på behovet for å raskt sette sammen styrker for et spesifikt formål, for så forflytte disse til operasjonsområdet. For å kunne nå dette målet er det behov for en fullstendig oversikt over ressursene (personell, materiell og økonomi) som er tilgjengelig.

Gjennom FIF vil vi få en slik fullstendig oversikt.

I arbeidet med å sette samme en slik styrke vil FIF gi muligheten til å finne ut hvilke ressurser som er tilgjengelig, hvor de er og om det er samsvar mellom ønsket struktur og den struktur som er mulig å realisere med tilgjengelige ressurser. I en forflytningsfase vil FIF ha funksjonalitet for å kunne holde oversikt over og styre materiell og personell som er på vei til innsatsområdet. Når operasjonen er i gang vil FIF benyttes for å styre logistikken i operasjonsområdet.

Muligheten til å samvirke med våre alliansepartnere er også vektlagt i forsvarssjefens MFU. Skal et slikt samvirke være effektivt, forutsetter det at vi har mulighet til å kommunisere og utveksle informasjon med de vi skal samvirke med. Første steg for effektiv informasjonsutveksling, er at vi kan kommunisere innad i Forsvaret. Dagens fragmenterte systemportefølje innenfor logistikk- og støttevirksomhet gjør dette vanskelig.

Flere store NATO-land har, som Forsvaret, valgt SAP som systemplattform. At flere NATO-land har samme systemplattform, åpner for en mer effektiv utveksling av informasjon. Innføringen av FIF medfører at mange forskjellige systemer og applikasjoner erstattes av ett system. Dette muliggjør en rasjonell drift og videreutvikling av systemet Det åpner også for en eventuell bortsetting av driften av systemet på et senere tidspunkt eller deler av Forsvarets virksomhet for øvrig. FIF vil ha den nødvendige fleksibilitet som er påkrevd for at en eventuell utskillelse av deler av Forsvarets virksomhet kan gjennomføres mest mulig effektivt.

FIF gir også et vesentlig bidrag for å oppnå en mer effektiv styring og en bedre mål- og resultatoppnåelse i Forsvaret. FIF er i denne sammenheng et verktøy for å fange og formidle informasjon. Program Golf støtter utvikling av integrerte prosesser med løsninger i SAP og legger til rette for at Forsvaret får et mer effektivt og relevant styringsgrunnlag.

Jeg vil understreke at program Golf er en meget viktig faktor for den videre omstillingen av Forsvaret. Program Golf understøtter i dag pågående omstilling og FIF vil inneha nødvendig fleksibilitet for ytterligere understøttelse av Forsvarets fremtidige virksomhet, slik det fremgår av forsvarssjefens MFU.

3. Konklusjon

Departementet støtter lagt på vei den kritikk Riksrevisjonen har kommet med til det arbeidet som ble gjort i forløperne til program Golf. Riksrevisjonens grundige arbeid har pekt på områder hvor Forsvaret ikke har gjort en fullt ut tilfredsstillende jobb i forhold til planlegging og styring av felles forvaltningssystemer i organisasjonen.

Etter at daværende statsråd, Bjørn Tore Godal, gjennomførte strategiendringen som førte til dannelsen av program Golf, har departementet oppfattet situasjonen som tilfredsstillende. Suksessen Forsvaret har hatt med gjennomføringen av det første leveranseprosjektet i Program Golf, kan tilskrives bl.a. en meget god forståelse av hva man har begitt seg inn på med programmet. I tillegg er det nå etablert et meget godt samarbeid mellom departementet, Forsvaret og våre eksterne rådgivere/bidragsytere.