Innledning

Bakgrunnen for meldingen er at den gjeldende hurtigruteavtalen utløper 31. desember 2004.

For å opprettholde dagens transportstandard foreslår Samferdselsdepartementet at det fortsatt kjøpes transporttjenester på strekningen mellom Bergen og Kirkenes. Departementet foreslår at staten fortsatt skal kjøpe en sammenhengende rute Bergen-Kirkenes basert på dagens rutestruktur med daglige og helårlige seilinger innenfor dagens tilskuddsnivå. Det foreslås videre at denne ruten konkurranseutsettes basert på en anbudsprosess.

For å sikre at den statlige betalingen ikke blir unødvendig høy foreslås det at det samtidig også utlyses et sekundært alternativ med en rute Bergen-Tromsø og en rute Tromsø-Kirkenes, hver med 4 avganger pr. uke hele året basert på forskjellige krav til kapasitet tilpasset distansereisende på disse to strekningene. I dette alternativet kan det være aktuelt å styrke tilbudet nord for Tromsø med hurtigbåt og flyrute.

Distansepassasjerer defineres som passasjerer som ikke er rundreisepassasjerer, og kan grovt sett deles i tre grupper; stedsbestemte reiser, opplevelsesreiser og konferansereiser.

Sammenhengende rute Bergen-Kirkenes med helårlige og daglige seilinger velges dersom tilskuddsbehovet er innenfor dagens nivå på tilskuddet.

I begge alternativene kreves det godskapasitet for å dekke behovet mellom Tromsø og Kirkenes.

Nærmere om bakgrunn og grunnlag for eventuelt tjenestekjøp etter 2004

ESAs (Efta Surveillance Authority) godkjente i brev av 19. desember 2001 gjeldende hurtigruteavtale fra 1. januar 2002. Denne godkjenningen forutsatte at et eventuelt framtidig kjøp av transporttjenester må baseres på en prosess som er åpen, etterprøvbar og ikke diskriminerende. Samtidig må en ta utgangspunkt i en gjennomgang av behovet for offentlige kjøp.

Departementet legger til grunn at det er opp til EFTA-statene selv å fastsette transportstandarden så lenge selve tjenestekjøpet skjer etter en prosess som er forenlig med EØS-avtalen.

Hurtigruteavtalen 1991-2001

Behandlingen i Stortinget av St.meld. nr. 39 (1989-90) Om transportstandarden langs kysten fra Bergen til Kirkenes, jf. Innst. S. nr. 207 (1989-1990) og Innst. S. nr. 264 (1989-1990), resulterte i en beslutning om omstilling av Hurtigruten.

Stortingsvedtaket satte som mål for omstillingen at det ikke skulle bevilges ytterligere tilskudd til Hurtigruten etter år 2001. Vedtaket hadde imidlertid en åpning for fortsatt tilskudd.

St.prp. nr. 21 (1991-1992) omtaler arbeidet med omstillingsplan og ny avtale for perioden 1991-2001. I avtalen blir tilskuddsrammen på 1 875 mill. (1990-kroner) fordelt med en gradvis nedtrapping fra 208 mill. kroner i tilskudd i 1990 til 123 mill. kroner i 2001. Ifølge denne avtalen skulle det gjennomføres en flåtefornyelse innenfor en ramme på 1300 mill. kroner. Prisomregningen av tilskuddsbeløpet for 2001 gav et tilskudd på 196 mill. kroner.

Avtale 2002-2004

I St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan 2002-2011 ble det blant annet vist til at:

• – Regjeringen har fått fullmakt fra Stortinget til å inngå en avtale innenfor en ramme på 170 mill. kroner pr. år til og med 2006, jf. St.prp. nr. 1, Tillegg nr. 7 (1999-2000) og Budsjett-innst. S. nr. 13 (1999-2000)

• – det på dette grunnlaget er forhandlet fram en ny hurtigruteavtale for perioden 2002-2006 og

• – avtalen må notifiseres til og godkjennes av ESA før ikrafttredelse.

ESAs vilkår for at avtalen ble godkjent var blant annet at avtaleperioden måtte avgrenses til 3 år, men med mulighet for forlengelse inntil 1 år dersom valg av en ny operatør skulle gjøre dette nødvendig.

Gjeldende hurtigruteavtale mellom Samferdselsdepartementet og Ofotens og Vesteraalens Dampskibsselskab ASA (OVDS)/Troms Fylkes Dampskibsselskap ASA (TFDS) om kjøp av tjenester på ruten Bergen - Kirkenes med mellomsteder for perioden 1. januar 2002 t.o.m. 31. desember 2004 ble inngått i desember 2001.

Hurtigruten skal opprettholde daglige og helårlige seilinger i henhold til ruteplanen. Partene er enige om at det er kommersielt grunnlag for hurtigrutedrift i perioden mai til og med september. Underskuddet som opparbeides i vintersesongen er vesentlig større enn det statlige tjenestekjøp. Deler av overskuddet fra den kommersielle driften skal derfor fortsatt gå med til å dekke den ikke-kommersielle driften innenfor gjeldende hurtigruteavtale.

Grunnlag for eventuelt offentlig tjenestekjøp etter 2004

ESA har akseptert at rutetilbudet gjelder perifere områder og at dette rutetilbudet er nødvendig for områdenes økonomiske utvikling. Det ble også akseptert at et markedsbasert tilbud ville gi et for svakt transporttilbud.

Transportøkonomisk institutt (TØI) har utredet spørsmål knyttet til transportstandard for Samferdselsdepartementet. Rapport 609/2002 Utredning av transportstandarden for kysten Bergen-Kirkenes ble avgitt i februar 2003 og ble deretter sendt på høring.

Rapporten kartlegger transporttilbud, etterspørsel etter Hurtigrutens tjenester og andre transportmidler, for til slutt å vurdere Hurtigrutens rolle. I tillegg beskrives godstransporter på kysten Tromsø-Kirkenes samt kommersiell hurtigrute og nødvendige transportkjøp. I kapittel 2.4 i meldingen gis et sammendrag av rapporten om Hurtigrutens transportfunksjon.

Også Landsdelutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag (LU), som er en sammenslutning av fylkeskommunene i nord og Nord-Trøndelag, har fått vurdert Hurtigrutens betydning fra en konsulent og identifisert og vurdert relevante scenarier for drift etter 2001, jf. kapittel 2.4 i meldingen.

Høringsuttalelser

Høringsrunden er omtalt i kapittel 2.5 i meldingen, og av de berørte fylkeskommunene hadde Nordland, Troms, Finnmark og Møre og Romsdal merknader til utredningen. De tre førstnevnte mener generelt det er en svakhet at mandatet kun er begrenset til transportstandard og ikke omfatter øvrige samfunnshensyn som bosetning, næringsliv og reiseliv langs kysten.

Finnmark fylkeskommune mener bl.a. at rapporten viser at Hurtigruten er viktigst for Finnmark og Nord-Troms fordi det omtrent ikke fins alternative tilbud til Hurtigruten på denne kyststrekningen.

Troms fylkeskommune mener at utredningen undervurderer Hurtigrutens betydning som alternativ til jernbane nord for Bodø, samtidig som den vurderingen som er gjort om godstransporten også blir snever etter- som det kun er konsekvensene for godstransporten i Finnmark som blir vurdert. Rapporten burde også definere en minste transportstandard som tilbudet kan sammenlignes med.

Nordland fylkeskommune mener bl.a. at Hurtigruten ellers spiller en viktig rolle for sivil og militær beredskap, som kan bli vanskelig å erstatte uten dagens hurtigrutetilbud. Hurtigrutens transporttjenester har særlig stor betydning som alternativ til jernbane nord for Bodø, men også som en "ytre kystbane" sør for Bodø.

Møre og Romsdal fylkeskommune slutter seg til at Hurtigruten betyr mer for de tre nordligste fylkene enn for fylkene lenger sør. Fylkeskommunen mener bl.a. at det er nødvendig at antall anløp i fylket opprettholdes omtrent på dagens nivå for at denne utviklingen skal fortsette.

Nærings- og handelsdepartementet mente i sine merknader at det hadde vært ønskelig med ytterligere belysning av hurtigrutetilbudets betydning for næringslivet.

Fiskeridepartementet mener rapporten mangler en vurdering av betydningen av statlige kjøp av transporttjenester som retter seg mot godstrafikken for å opprettholde transportstandarden i de nordlige områder.

De øvrige merknadene som foreligger kommer fra Norsk Havneforbund, Norsk Sjømannsforbund og Det norske maskinistforbund, jf. kapittel 2.5 i meldingen.

Nærmere om TØIs rapport

Kapittel 3 i meldingen gjennomgår nærmere kartleggingen av transportstandarden på kyststrekningen Bergen-Kirkenes. Analysen er gjennomført av Transport­økonomisk institutt (TØI). Kartleggingen i rapporten danner basis for Samferdselsdepartementets vurderinger.

Antall reisende med Hurtigruten er om lag doblet siden 1990. I omtalen av Hurtigrutens transportfunksjoner og etterspørsel beskrives ulike reiselengder, trafikkfordeling mellom havner på ulike delstrekninger, varierende belegg og kartlegging av reisemotiv. På bakgrunn av en egen spørreundersøkelse anslår TØI antall årlige stedsbestemte reiser til om lag 315 000 eller 60 pst. av alle reiser. I perioden oktober 2001-september 2002 ble det foretatt 436 549 distansereiser og 90 414 rundturer, til sammen 529 963 reiser. Skipene anløper 34 havner, pluss Geiranger på nordgående om sommeren.

Tilbudet med andre transportmidler er gjennomgående godt. Det er ikke påvist grunnleggende endringer i transporttilbudet i forhold til St.meld. nr. 39 (1989-1990) og det forventes heller ikke større endringer framover. Hurtigruten utgjør et selvstendig transporttilbud fra Tromsø og nordover og over Vestfjorden. Dersom Hurtigrutens tilbud skulle falle bort på disse strekningene, vil dette ramme reisende på grunn av svake alternativer. I tillegg er Hurtigruten viktig for godstransporter nord for Tromsø, særlig på de minste anløpsstedene. I tillegg er Hurtigruten viktig på enkelte delstrekninger der ruteplanene passer og/eller opplevelsesaspektet er viktig.

TØI viser i sin oppsummering til at det knytter seg usikkerhet til hva hurtigruteselskapene vil gjøre dersom de skulle miste sitt statstilskudd. Belegget er lavest om vinteren og nord for Tromsø. Hurtigruten kan da for eksempel trafikkere strekningen fra Bergen til Tromsø og/eller redusere kapasiteten om vinteren.

TØI lyktes ikke i å få informasjon fra hurtigruteselskapene om ren kommersiell drift, men har skissert fire tenkbare alternativer for slik drift. I de ulike alternativene er det gjort beregninger av tilskuddsbehov for hurtigbåtdrift for å opprettholde en akseptabel transportstandard dersom Hurtigruten faller bort.

For å få et bedre grunnlag for å vurdere en eventuell kommersiell tilpasning, har departementet engasjert en konsulent.

Samferdselsdepartementets vurderinger

Hurtigruten utgjør en viktig del av transportstandarden på kyststrekningen Bergen-Kirkenes, men har også stor betydning for den øvrige samfunns- og næringsutviklingen på denne kyststrekningen.

Norske myndigheter kan fastlegge en "minste transportstandard" på kysten. I den grad den ikke blir ivaretatt i et fritt konkurransemarked kan norske myndigheter kjøpe disse bedriftsøkonomisk ulønnsomme, men samfunnsøkonomisk ønskelige tjenestene. Arbeidet med å få notifisert inneværende hurtigruteavtale synliggjør at regelverket som følger av EØS-avtalen setter klare begrensninger for hvordan eventuelle kjøp kan foregå. Kjøpet må baseres på konkurranse som innebærer åpenhet, etterprøvbarhet og likebehandling.

I kapittel 4 i meldingen drøftes hovedalternativer for kjøp av transporttjenester med utgangspunkt i at en tilfredsstillende transportstandard er en transportstandard omtrent som i dag.

Dagens tilbud med Hurtigruten bidrar til å opprettholde en høy transportstandard på strekningen Bergen-Kirkenes med en statlig betaling på 170 mill. 1999-kroner pr. år.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at turisttrafikken fortsatt ikke skal subsidieres gjennom offentlige tjenestekjøp, fordi dette vil kunne virke konkurransevridende i forhold til andre virksomheter innenfor turistnæringen.

I tillegg til at turisttrafikk generelt faller utenfor tilskuddsformålet, legges det til grunn at også godstransport faller utenfor tilskuddsformålet. Departementet mener likevel at det kan være nødvendig å gjøre et unntak for kjøp av tjenester for godsframføring nord for Tromsø, spesielt for deler av Finnmarkskysten. Det legges til grunn at kjøp av godstjenester også er forenlig med EØS-avtalen, dersom det kan påvises et behov for dette.

Regjeringen foreslår derfor prinsipalt å videreføre dagens transporttilbud med daglige avganger hele året. Det legges opp til en prosess med konkurranseutsetting basert på uendret transportstandard med seilinger Bergen-Kirkenes tilsvarende dagens hurtigruteproduksjon.

Krav til kapasitet i anbudsspesifikasjonen bør tilpasses behovet for antall distansereisende.

Tilbydere som ønsker å dimensjonere kapasiteten med tanke på rundreisepassasjerer, får mulighet til å gjøre dette slik også dagens avtale gir mulighet for. Dette muliggjør også alternativ bruk av skip med ulik størrelse som utnytter sesongmessige og/eller strekningsvise variasjoner i etterspørselen. Det samme gjelder for godstransport. Det stilles likevel krav om godstilbud med kapasitet som dekker behovet på strekningen Tromsø - Kirkenes.

Transportstandard kan ikke vurderes uavhengig av kostnad. Regjeringen mener at det samlet sett ikke bør være aktuelt å betale mer enn i dag. Konkurranse innebærer at en ikke kjenner prisen på en sammenhengende rute og øvrige alternativer før konkurranse er avholdt.

Anbud basert på en videreføring av dagens transporttilbud til distansereisende vil kunne gi et begrenset antall tilbydere, ikke minst fordi det er høye investeringskostnader knyttet til flåteoppbygging. Derfor er det nødvendig at det samtidig utlyses et alternativt transporttilbud. I meldingen foreslås et tilbud basert på en løsning med fire ukentlige seilinger sør for Tromsø og fire ukentlige seilinger nord for Tromsø, med ulike kapasitetskrav sør og nord for Tromsø. Nord for Tromsø vil det stilles krav om godsframføring. I dette alternativet er ruten sør og nord for Tromsø atskilte ruter hvor anbud kan gis hver for seg.

Dersom prinsipalløsningen overstiger dagens ressursbruk, velges det alternative tilbud. Ved valg av dette alternativ kan det bli aktuelt å avsette deler av en eventuell innsparing sammenlignet med dagens ressursbruk, til å styrke fly- og hurtigbåttilbudet nord for Tromsø.

I medhold av yrkestransportloven har de nåværende hurtigruteselskapene (OVDS og TFDS) løyve for rutetransport med fartøy på strekningen Bergen-Kirkenes v.v. Dette løyvet utløper 31. desember 2008. Dette løyvet, sammen med den inngåtte avtale om kjøp av tjenester, fastlegger selskapenes plikter til å betjene ruten frem til utløpet av avtalen om tjenestekjøpet ved utgangen av 2004.

I meldingen legges det opp til at det ved utløp av den nåværende avtaleperioden med offentlige tjenestekjøp, skal framtidig offentlig kjøp av hurtigrutetjenester med fartøy på strekningen Bergen - Kirkenes konkurranseutsettes gjennom anbud. Etter yrkestransportlovens § 8, kan ruteløyve tildeles etter anbud. I samband med at vedkommende rute eller ruteområde settes ut på anbud kan tidligere tildelt løyve for tilsvarende rutetjeneste likevel trekkes tilbake før utløpsdato, jf. yrkestransportlovens § 27. For å sikre mest mulig forutsigbare rammebetingelser for dem som skal gi tilbud i samband med anbud, er det nødvendig å gjøre bruk av bestemmelsen slik at løyvet som er tildelt de nåværende hurtigruteselskapene, trekkes tilbake.

Samferdselsdepartementet foreslår etter dette at det inngås en avtale med åtte års varighet med de operatørene som blir valgt til å betjene rutestrekningen Bergen-Kirkenes etter 2004.