Vurdering av behovet for endring av ombudsmannsloven § 7 - ombudsmannnens rett til innsyn i forvaltningens interne saksdokumenter

I Innst S. nr. 229 (2001-2002) bad kontroll- og konstitusjonskomiteen ombudsmannen komme med en vurdering av om en lovendring kan løse spørsmålet om ombudsmannens rett til innsyn i forvaltningens interne saksdokumenter, og i tilfelle komme med et konkret forslag til en slik endring.

Sakens bakgrunn

Bakgrunnen for at spørsmålet er reist, framgår av Innst. S. nr. 229 (2001-2002) s. 3-4 og av vedleggene, samt av ombudsmannens årsmeldinger for 2000 s. 20-22 og 2001 s. I8-19. Det konkrete saksforholdet er også referert i årsmeldingen for 2001 s. 123-129 (ombudsmannssakene 2000-1512 og 2001-2023) og 2002 s. 119-130 (ombudsmannssak 2000-382).

Spørsmålet om ombudsmannens rett til innsyn i forvaltningens interne dokumenter har tidligere vært gjenstand for diskusjon. I sin alminnelighet synes det nå å være akseptert at ombudsmannen har rett til innsyn i slike dokumenter, jf. gjennomgangen nedenfor av gjeldende rett. Det oppstår imidlertid av og til spørsmål om hvorvidt dette kan gjelde ubetinget. Ett slikt spørsmål gjelder ombudsmannens rett til innsyn i forvaltningens interne dokumenter som angår forholdet til ombudsmannen.

Justisdepartementet har i forbindelse med det ovennevnte sakskomplekset gitt uttrykk for det syn at ombudsmannen ikke har rett til innsyn i slike dokumenter. Jeg har vært av en annen oppfatning. I Innst. S. nr. 229 (2001-2002) uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen at Justisdepartementets tolkning "vanskelig korresponderer med ombudsmannens mandat".

Sakens rettslige side

Ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 7 lyder:

"Ombudsmannen kan hos offentlige tjenestemenn og hos alle andre som virker i forvaltningens tjeneste, kreve de opplysninger han trenger for å kunne utføre sitt verv. I samme utstrekning kan han kreve fremlagt protokoller og andre dokumenter.

Reglene i rettergangslovens §§ 204-209 får tilsvarende anvendelse for Ombudsmannens rett til å kreve opplysninger.

Ombudsmannen kan kreve bevisopptak ved domstolene etter reglene i domstolslovens § 43 annet ledd. Rettsmøtene er ikke offentlige."

Den relevante bestemmelsen her er at ombudsmannen kan kreve "de opplysninger han trenger for å kunne utføre sitt verv". Bestemmelsens ordlyd er generelt utformet, og kan ikke i seg selv begrunne en innskrenkende tolkning i retning av at ombudsmannen ikke skal ha rett til innsyn i forvaltningens interne dokumenter når disse angår forvaltningens forhold til ombudsmannen.

En slik innskrenkende tolkning må derfor søkes forankret i øvrige kilder. Verken i lovens forarbeider, praksis eller tilgjengelig litteratur finner jeg holdepunkter for en slik forståelse av § 7.1 Forvaltningskomiteens innstilling fra 1958 heter det i kap. 16 på s. 20:

"Skal ombudsmannen kunne utføre sitt verv på en tilfredsstillende måte, må han ha en vidstrakt rett til å kreve opplysninger, og til å foreta de undersøkelser som han finner nødvendig."

Og videre:

"Det foreliggende utkast gjør ikke noe unntak for departementenes eller andre forvaltningsorgans egne arbeidsdokumenter. Det innsees heller ikke at det er grunn til å nekte ombudsmannen, å se forvaltningsorganenes interne saksdokumenter medmindre plikt til hemmelighold i det enkelte tilfelle er til hinder."

Rettstilstanden kunne imidlertid en periode ansees noe uklar, da forvaltningskomiteens innstilling ikke ble fulgt opp av Justisdepartementet i den videre forberedelse av loven. I Ot.prp. nr. 30 (1959-60) gjennomgås de betenkeligheter som finnes ved å gi ombudsmannen en slik innsynsrett, og det konkluderes slik:

"På bakgrunn av dette understreker man at uttrykket "dokumenter" i første ledd ikke omfatter de interne arbeidsdokumenter, men bare de "offisielle" dokumentene; det vil først og fremst si de brever, uttalelser og erklæringer m.v. som sendes inn til forvaltningsorganet eller innhentes av dette fra andre, og de brever som i sakens anledning går ut fra vedkommende forvaltningsorgan."

I Ot.prp. nr. 18 (1961-62) s. 4-5 konkluderes det på samme måte. Utenriks- og konstitusjonskomiteen tok på sin side ikke uttrykkelig standpunkt til hvilken løsning som skulle foretrekkes. I Innst. O. XV - 1961-62 heter det på s. 7:

"Hvis ombudsmannen ikke får de opplysninger han mener er nødvendige, vil han ikke ha grunnlag for en saklig avgjørelse. Hvis man på den annen side pålegger forvaltningen å utlevere sine interne arbeidsdokumenter, vil dette kunne medføre at skriftlige P.M. blir erstattet av muntlig rådføring og rent private notater.

Det riktige siktepunkt må være at ombudsmannen har rett til alle opplysninger som har betydning for den sak han har til behandling.

Hverken dansk eller svensk forvaltning har, så vidt en kan se av lovene, noen plikt til å utlevere interne dokumenter til ombudsmannen."

Komiteen gikk imidlertid ut fra at spørsmålet ikke ville skape vansker i praksis.

Ved lovrevisjonen i 1980 ble spørsmålet vurdert på nytt. I Dokument nr. 9 for 1977-78 uttalte Utredningsutvalget for ombudsmannsordningen på s. 30-32 "at spørsmålet neppe er så viktig at det er tilstrekkelig grunn til nå å sette det på spissen igjen", og at spørsmålet ikke hadde reist særlige problemer i praksis. Det ble derfor ikke foreslått endringer i bestemmelsens ordlyd.

En ny oppfatning kom til uttrykk ved justiskomiteens behandling av lovrevisjonen. I Innst. O. nr. 15 (1979-80) heter det på s. 11:

"Komiteen viser til at situasjonen har endret seg siden ombudsmannsloven ble vedtatt i 1962.1 mellomtiden har man fått forvaltningslov og offentlighetslov som i stor grad har bidratt til å skape større åpenhet om forvaltningens virksomhet. Komiteen mener dette klart trekker i retning av at ombudsmannen nå bør få rett til fullt innsyn i forvaltningens saksforberedelse og arbeidsmåte. Komiteen er derfor av den oppfatning at ombudsmannen skal kunne kreve å få utlånt de interne arbeidsdokumenter."

Komiteen så likevel ikke grunn til å foreslå en lovendring, idet den fant at en slik rett kunne forankres i den eksisterende ordlyden.

Komiteens standpunkt synes deretter å ha blitt akseptert som gjeldende rett. I ombudsmannens praksis har spørsmålet ikke tidligere kommet på spissen. Også i juridisk litteratur synes det å være oppfatningen at ombudsmannen kan kreve å få utlånt interne saksdokumenter. Daværende professor ved Universitetet i Oslo (nåværende ekspedisjonssjef i Justisdepartementets lovavdeling) Inge Lorange Backer, uttalte i Lov og Rett 1993 s. 3-29 (på s. 20-21):

"Opprinnelig gjaldt ikke Sivilombudsmannens innsynsrett interne saksdokumenter i et forvaltningsorgan. Men denne begrensningen er ikke kommet frem i ombml. § 7, og da loven ble revidert i 1980, ga Justiskomitéen uttrykk for at Ombudsmannen nå skulle kunne kreve å få utlånt interne arbeidsdokumenter. Dette bør nå legges til grunn som gjeldende rett, men forvaltningen behøver ikke oversende dem uten at Ombudsmannen uttrykkelig har bedt om det."

Dette er også lagt til grunn av blant annet Ola Dahl i Norsk Lovkommentar, kommentarer til ombuds­mannsloven, note 45, og Arvid Frihagen: Forvaltningsrett, bind III: Omgjøring, kontroll og ugyldighet (1992) s. 111, og synes også å være standpunktet til Torstein Eckhoff / Eivind Smith: Forvaltningsrett, 7. utg. (1997).

I Danmark lyder lov 12. juni 1996 nr. 473 om Folketingets Ombudsmand § 19 første ledd:

"Myndigheder, der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, er forpligtet til at meddele ombudsmanden de oplysninger samt udlevere de dokumenter m.v., som forlanges af ombudsmanden."

Jeg har fått dette presisert slik fra Folketingets Ombudsmand (i e-brev til mitt kontor 10. september 2003):

"Ombudsmanden har krav på at få alle oplysninger og dokumenter i original (uanset deres form) hvis de må antages at have betydning for ombudsmandens undersøgelse af en sag. Dette betyder at ombudsmanden også vil have krav på interne dokumenter om hvordan en sag skal behandles i forhold til ombudsmanden."

Etter dette antar jeg at loven slik den lyder i dag, er dekkende og vil sikre ombudsmannen rett til innsyn i forvaltningens interne dokumenter, også når disse angår forvaltningens forhold til ombudsmannen. Bestemmelsen er generelt utformet, og unntakene er uttømmende angitt i ombudsmannsloven § 7 annet ledd. Verken lovens ordlyd eller reelle hensyn gir rom for noen ytterligere begrensninger i ombudsmannens rett til innsyn.

Justisdepartementet har i brev 22. april 2002 til Stortinget begrunnet sitt standpunkt særlig med at den instans som skal kontrolleres av ombudsmannen, må ha rett til interne overveielser uten at ombudsmannen skal kunne gjøre seg kjent med disse. Jeg kan ikke se at dette hensynet kan tillegges en slik betydning at det kan begrunne en innskrenkende tolkning av § 7. Dersom ombudsmannen i en konkret sak skulle komme til at innsyn vil være nødvendig for at han skal kunne få utført sin oppgave, kan forvaltningen ikke motsette seg innsyn. Skal ombudsmannen kunne utføre sitt verv på en tilfredsstillende måte, må han ha rett til å foreta de undersøkelser som han finner nødvendig. Hensynet til borgernes tillit til forvaltningen må i denne forbindelse være avgjørende.

Jeg antar at det vil være unødvendig med noen endring av ombudsmannsloven § 7, dersom det fra Stortingets side gis uttrykk for at denne bestemmelsen også må gjelde for de interne dokumenter som Justisdepartementet har ment er unntatt fra ombudsmannens innsyn.