9. Toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere
Fra 2000 ble det besluttet å gi kompensasjon innenfor Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsmidler til kommuner med særlig ressurskrevende brukere av helse-, sosial- og pleie- og omsorgstjenester, uansett diagnose eller årsak til det store ressursbehovet.
Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2000 og kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 fattet Stortinget særskilte vedtak hvor regjeringen ble bedt om å forbedre ordningen over skjønnsmidlene. Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2002 ba Stortinget Regjeringen utrede og fremme forslag om en ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Vedtaket om etablering av en ny ordning begrunnes med at hensynet til brukerne er lite forenlig med utøvelsen av skjønn.
For å utrede alternative modeller og vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av en ny finansieringsordning, ble det i november 2001 nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe. Arbeidsgruppens rapport ble sendt på offentlig høring blant annet til kommunene høsten 2002.
Regjeringen foreslår at det fra 1. januar 2004 innføres en toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Kommuner med de største økonomiske utgiftene relativt til folketallet ivaretas på en god måte med denne toppfinansieringsordningen. Regjeringen går inn for at toppfinansieringsordningen etableres som en egen post på kap. 571 Rammetilskudd til kommunene. 650 mill. kroner vil bli trukket ut av skjønnstilskuddet, kap. 571 post 64, og overført til denne posten. I tillegg til dette, vil Regjeringen i statsbudsjettet for 2004 foreslå bevilget ytterligere 300 mill. kroner til den nye toppfinansieringsordningen.
Departementet mener at en toppfinansieringsordning skal ivareta hensynet til de mest ressurskrevende brukerne. Det betyr at innslagspunktet må settes forholdsvis høyt. Innslagspunktet definerer hvilke brukere som skal omfattes av ordningen. Departementets vurdering er at innslagspunktet bør settes høyere enn hva en sykehjemsplass koster. Ifølge KOSTRA-tall for 2002 koster en kommunal institusjonsplass i gjennomsnitt 582 000 kroner per år. I 2004 må en institusjonsplass forventes å medføre utgifter på over 600 000 kroner.
Den nye ordningen innebærer at staten dekker deler av kommunens utgifter som overstiger et bestemt utgiftsnivå pr. innbygger. Basert på tallmaterialet fra kommunene for 2002 og bevilgningsnivået til ressurskrevende brukere i 2003, vil kommunene få dekket 70 pst. av utgiftene utover en egenandel på 567 kroner pr. innbygger.
Departementet går inn for at bare tjenestemottakere som har behov for tjenester som tilsammen koster mer enn netto 800 000 kroner pr. år, skal kunne regnes med. Regjeringens forslag om å legge inn ytterligere 300 mill. kroner til toppfinansieringsordningen, kan muliggjøre at innslagspunktet settes noe lavere enn netto 800 000 kroner.
Komiteen er svært opptatt av å få på plass en forutsigbar og stabil finansieringsordning for ressurskrevende brukere som kan danne grunnlag for likeverdige tilbud uavhengig av hvor i landet man bor. For at kommunene skal kunne ivareta denne velferdsoppgaven, er det viktig at det blir gitt en statlig kompensasjon som står i forhold til de reelle utgiftene disse brukerne representerer. Komiteen viser for øvrig til sine merknader ved behandlingen av kommuneproposisjonen 2003 og budsjett 2003, jf. Innst. S. nr. 253 (2001-2002) og Budsjett-innst. S. nr. 5 (2002-2003).
Komiteen er orientert om at Kommunal- og regionaldepartementet har utredet ulike finansieringsmodeller som har vært ute på høring høsten 2002. Komiteen har merket seg at Regjeringen foreslår å innføre en toppfinansieringsordning fra 1. januar 2004 som dekker deler av kommunenes utgifter når tilbudet overskrider et bestemt utgiftsnivå per innbygger.
Komiteen vil presisere at toppfinansieringsordningen skal omfatte funksjonshemmede og at sterkt hjelpetrengende eldre over 67 år skal finansieres gjennom ordinære midler til eldreomsorgen i kommunene.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen innføre en finansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere med et innslagspunkt som settes til 700 000 kroner der det kompenseres for 80 pst. av de totale utgiftene på landsbasis til særlig ressurskrevende brukere utover det nevnte beløpet, beskrevet som modell 2 i St.prp. nr. 66 (2002-2003). Ordningen finansieres som overslagsbevilgning."
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener den finansieringsmodell for særlig ressurskrevende brukere som Regjeringen har foreslått ikke er god nok. Disse medlemmer er av den oppfatning at Regjeringen med denne modellen legger for mye av ansvaret for oppfølging av personer med et stort pleiebehov, til kommunene, uten at det følges opp med nok penger. Disse medlemmer frykter at brukerne av disse tjenestene vil bli tapere med det forslag til finansieringsmodell som Regjeringen har foreslått. Disse medlemmer mener derfor at det bør legges opp til en annen finansieringsmodell enn det Regjeringen har foreslått. Disse medlemmer mener en skal bruke en modell med et innslagspunkt som settes til 700 000 kroner og at kommunene bør kompenseres for 80 pst. av kommunenes utgifter utover det nevnte beløpet. Disse medlemmer mener at ordningen skal finansieres som overslagbevilgning. Dette for å sikre kommunene en forutsigbar finansiering av ordningen.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen innføre en finansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere med et innslagspunkt som settes til 700 000 kroner der kommunene kompenseres for 80 pst. av kommunenes utgifter utover det nevnte beløpet. Ordningen finansieres som overslagsbevilgning."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti konstaterer at medlemmene fra Arbeiderpartiet ønsker en modell for finansiering av ressurskrevende brukere som er basert på prinsippene i modell 1 i St.prp. nr. 66 (2002-2003). De prinsipielle forskjellene mellom modellene kan illustreres ved å sammenligne to kommuner med ulikt innbyggertall som begge har nøyaktig de samme utgifter knyttet til ressurskrevende brukere. Begge kommuner må i begge modeller bidra med en egenfinansieringsandel. I modell 2 vil denne egenandelen være den samme for begge kommuner pr. innbygger - modell 2 er da nøytral i forhold til kommunestørrelse. I modell 1 må imidlertid den minste kommunen betale en høyere egenandel pr. innbygger enn den store kommunen. Med andre ord må den minste kommunen i større grad enn den store belaste øvrige kommunale tjenester, som for eksempel skole og eldreomsorg, for å kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til ressurskrevende brukere.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at verken dagens ordning eller den nye finansieringen Regjeringen nå foreslår, fyller behovet for kommunene eller de funksjonshemmede. Med en kommunal egenandel på 800 000 kroner og 70 pst. dekking av utgifter over et bestemt utgiftsnivå pr. innbygger, blir det mange kommuner som ikke får tilskudd, og mange får altfor lite og får en svært høy egenandel.
Disse medlemmer viser til egne forslag gjennom mange år om en statlig toppfinansiering for alle kommunale utgifter utover 600 000 kroner.
Disse medlemmer vil påpeke viktigheten av denne ordningen både for funksjonshemmede med stort bistandsbehov og for alle andre som trenger et litt mindre intensivt omsorgstilbud. De fleste kommuner skjermer de sterkest funksjonshemmede og tar kuttene på omsorgen til gamle og andre funksjonshemmede, som for eksempel trenger brukerstyrt personlig assistent.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen nå foreslår en rammestyrt ordning der størrelsen på kompensasjonsgraden avgjøres av antall brukere og bevilgningens størrelse. Dette vil føre til at den dagen det kommer en ny bruker inn i ordningen, blir bevilgningen til hver enkelt mindre. Disse medlemmer vil gå imot dette og foreslå en overslagsbevilgning.
Disse medlemmer viser til at ifølge KOSTRA koster en kommunal institusjonsplass 582 000 kroner i snitt (tall for 2002). Det er viktig at det ikke er stor ulikhet i kommunenes utgifter til en institusjonsplass og utgifter til ressurskrevende brukere, fordi det kan føre til at kommunene tvinges til å velge institusjonsplass framfor selvstendig bolig fordi dette blir billigere. Forskrift om individuelle planer trådte i kraft 1. juli 2002. Dersom den enkelte brukers behov skal stå i sentrum, er det naturlig at disse planene danner utgangspunkt for kostnadsberegninger til en statlig toppfinansiering.
Disse medlemmene vil fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen i 2004 innføre en statlig toppfinansiering for særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester der 100 pst. av utgifter over 600 000 kroner pr. bruker dekkes av staten. Bevilgningen skal være en overslagsbevilgning."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til finansieringsmodellen for brukere med stort behov for hjelp, også betegnet som ressurskrevende brukere. Disse medlemmer ønsker å endre betegnelsen til "Brukere med særlige behov", heretter omtalt som BMSB.
Disse medlemmer er tilfreds med at Regjeringen endelig foreslår en ny ordning for finansiering av BMSB. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet i flere sammenhenger har foreslått og etterlyst en ny finansiering av BMSB.
Disse medlemmer registrerer at Regjeringens forslag innebærer et innslagspunkt på kr 700 000 for når staten skal overta 70 pst. av kommunens utgifter, og at forslaget vil koste om lag 300 mill. kroner som er lagt inn i den generelle inntektsveksten for kommunesektoren for 2004. Dette kommer i tillegg til de 650 mill. kronene som eksisterer i skjønnspotten i dag, altså totalt 950 mill. kroner.
Disse medlemmer viser til at innslagspunktet i 2003 er kr 700 000. Disse medlemmer registrerer i tillegg at Regjeringen foreslår at alder ikke skal ha betydning og at flere brukere (demente osv.), faller inn under ordningen BMSB.
Disse medlemmer mener Regjeringens forslag har klare svakheter. For det første innebærer det en lav dekning av kommunens reelle utgifter til brukere med stort behov for hjelp, samtidig som det nærmest vil stimulere kommuner til å ta i bruk sykehjemsplasser for behandling av BMSB. Dette fordi en sykehjemsplass de aller fleste steder i landet koster mindre enn kr 700 000 (ifølge St.prp. nr. 66 (2002-2003) ca. kr 575 000).
Disse medlemmer mener derfor at Regjeringens forslag bryter med Stortingets ønske om at kommuner skal få ressurser slik at BMSB som trenger hjelp ikke skal henvises til sykehjem eller andre institusjoner.
Samtidlig vil disse medlemmer vise til at Regjeringens forslag ikke ivaretar små kommuner med flere slike brukere.
Regjeringens forslag blir etter disse medlemmers syn i for liten grad fokusert på brukerne. I denne sammenhengen vil disse medlemmer vise til Fremskrittspartiets finansieringsmodell hvor ressursene følger brukerne, uavhengig av hvilken kommune vedkommende bor i. Med Fremskrittspartiets modell ville debatten om ulike finansieringsmodeller vært overflødig, da den i det fulle ville ivaretatt brukernes reelle behov.
Disse medlemmer viser til at enkelte BMSB har så store behov at det for den enkelte kommune dreier seg om årlige bevilgninger på 2-3 mill. kroner. Disse medlemmer mener i tillegg at Regjeringens forslag om å inkludere flere grupper og fjerne aldersbestemmelsene, kun er en strategi for å flytte utgiftene fra eldreomsorg, sykeomsorg og helse til ordningen for BMSB, og vil fraråde dette.
Disse medlemmer mener den ideelle modellen er at staten sikrer 100 pst. finansiering av behovet til BMSB, ved at ressursene følger brukeren. Disse medlemmer peker på at i en slik modell kan det utvikles et fleksibelt system som ivaretar behovet brukeren og eventuelt foresatte måtte ha.
Disse medlemmer erkjenner imidlertid at dette ikke har støtte i regjering og storting og fremmer alternativt forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om at innslagspunktet i finansieringsordningen for brukere med særlige behov settes til 400 000 kroner pr. bruker, med 70 pst. kompensasjonsgrense opp til 600 000 kroner. Over dette settes kompensasjonsgrensen til 90 pst. Bevilgningen skal være en overslagsbevilgning."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil vise til at Regjeringen antar at det er 65 personer på landsbasis som bor på alders- og sjukehjem og som ønsker egen bolig. I tillegg bor mange unge i omsorgsboliger som i hovedsak er beregnet for eldre personer. Det er grunn til å anta at mange av disse ønsker egen bolig. Flertallet viser til at Regjeringen ikke har oversikt over hvor mange som vil få egen bolig i 2003, men at det er fastsatt utflyttingsdato for 12 personer i 2003/2004. Det ble bosatt 36 unge på alders- og sjukehjem i 200H002. Flertallet viser til at Stortinget før har vedtatt at ingen unge skal bo på alders- og sjukehjem dersom de sjøl ønsker selvstendig bolig, men at Regjeringen ignorerer dette pålegget og verken har lagt fram planer eller finansiering som kunne realisert dette målet.
Tvert imot har Regjeringen og Fremskrittspartiet fjernet det øremerkede tilskuddet som, på tross av at det var for lite, ga kommuner en mulig medfinansiering. Flertallet viser til merknader om saken i kommuneøkonomien for 2003.
Flertallet fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen i budsjett for 2004 legge fram finansieringsordninger som sikrer at ingen unge uføre bor i alders- og sjukehjem mot sin vilje."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Stortingets intensjoner om at unge brukere med særlige behov skal ut av institusjon, og at Regjeringens forslag sannsynligvis vil forsinke og kanskje stoppe denne prosessen.
Disse medlemmer mener oppgaven med å etablere alternative tilbud for unge mennesker i institusjon fortsatt skal ha høy prioritet, og foreslår:
"Stortinget ber Regjeringen intensivere planene for å få unge brukere med særlige behov ut av institusjon."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at mange eldre døve får avslag på sine søknader om plass på institusjoner fordi bostedskommunene ikke ser seg i stand til å finansiere ekstrakostnadene ved slike opphold. Flertalletvil peke på at tilskuddsordning for ressurskrevende brukere bare i liten utstrekning vil imøtekomme de behovene kommunene har, og vil i liten utstrekning kunne være til hjelp for flertallet av eldre døve. Flertallet mener det er grunn til å få en gjennomgang av de tilbudene som gis eldre døve og en plan for hvordan en skal kunne utvikle en tilfredsstillende eldre omsorg for denne gruppen.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av de tilbudene som gis eldre døve og utarbeide en plan for utvikling av en tifredsstillende eldreomsorg for denne gruppen."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er opptatt av at kvaliteten i eldreomsorgen er tilfredsstillende for alle, uavhengig av årsakene til hjelpebehovet. Disse medlemmer vil understreke at Regjeringens forslag til styrking av lokaldemokratiet blant annet er for å sikre lokale og individuelle behov. Disse medlemmerviser til Regjeringens arbeid med kvalitetsreformen i eldreomsorgen som også vil ivareta tilbudet til de eldre døve.