Vedrørende henvendelse fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen - BaneTele AS

Det vises til brev av 18. februar d.å. fra Stortinget ved Kontroll- og konstitusjonskomiteen, vedlagt brev av 23. januar d.å. fra Trygve Tamburstuen, tidl. Administrerende direktør i BaneTele AS.

Nedenfor er det gitt en framstilling av Samferdselsdepartementets saksbehandling av statslånet til BaneTele AS med relevante grenseflater mot GSM-R-prosjektet, supplert med kopier av aktuelle dokumenter og vedtak som vedlegg. Jeg vil påpeke at behandlingen av denne saken har vært meget omfattende.

1. Ad. statslånet til BaneTele AS

Utgangspunktet for Samferdselsdepartementets håndtering av BaneTele AS ble lagt ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 80/Innst. S. nr. 274 (2000-2001) om omdanning av BaneTele til aksjeselskap. Stortinget besluttet at forvaltningen av eierskapet i selskapet, dvs. funksjonen som generalforsamling, ble lagt til Jernbaneverket ved Jernbanedirektøren. Bakgrunnen for dette var at det var nær sammenheng mellom Jernbaneverkets ansvar for jernbanenettet og BaneTeles virksomhet, men ikke av en slik art at det krevde løpende politisk oppfølging. For best mulig å ivareta en sikker og effektiv drift av jernbanen, ble det derfor sett som hensiktsmessig at Jernbanedirektøren utgjorde generalforsamlingen i selskapet. Samferdselsdepartementet har derfor ikke vært direkte involvert i selve eierstyringen av selskapet, utenom framlegg og orienteringer som ble gitt til Stortinget.

I forbindelse med omdanningen av BaneTele til aksjeselskap ble det gitt et statslån til selskapet på 209 mill. kr. Lånet ble bevilget av Stortinget med ett års løpetid, med forfall 1. juli 2002. Statslånet var forutsatt gitt på markedsmessige vilkår og skulle refinansieres i det private kapitalmarkedet senest 1. juli 2002. Det ble videre lagt til grunn at selskapet skulle etableres med en kapitalstruktur basert på forelig­gende forretningsplaner og med en likviditetsbeholdning som stod i forhold til virksomhetens forpliktelser, jf. St.prp. nr 80/Innst. S. nr. 274 (2000-2001). Samferdselsdepartementet har derfor ivaretatt statens interesser som långiver av selskapets statslån.

Samferdselsdepartementet har lagt vekt på å håndtere statslånet på en "markedsmessig måte"i samsvar med Stortingets forutsetninger. I forhold til GSM-R-prosjektet har det derfor vært viktig for Samferdselsdepartementet å behandle dette prosjektet atskilt fra stats­lånet til BaneTele AS. Samferdselsdepartementet har behandlet GSM-R som et "ordinært"jernbaneprosjekt med formål å øke sikkerheten langs jernbanenettet, og ikke ut i fra om prosjektet ville gi økonomiske gevinster for statlige eller private aksjeselskap. Samferdselsdepartementet har derfor i størst mulig grad søkt å behandle GSM-R-prosjektet på ordinær måte i forhold til Jernbaneverket. Fra Samferdselsdepartementets side har behandlingen av GSM-R ikke vært en sak mellom departementet og BaneTele AS.

Etter omdanningen av BaneTele til aksjeselskap 1. juli 2001 var det uenighet mellom BaneTele AS og Samferdselsdepartementet om fastsettelse av rentenivået for statslånet. Denne uenigheten førte til at BaneTele AS først signerte låneavtalen 16. april 2002, etter gjentatte skriftlige purringer fra Samferdselsdepartementets side, jf. vedlagte kopi av brev av 12. april 2002 fra Samferdselsdepartementet til BaneTele AS. Samferdselsdepartementet tilbød statslånet med et rentenivå på NIBOR + 1,5 pst.poeng, etter en vurdering av den totale rentebelastningen som tilsvarende virksomheter hadde. BaneTele AS på sin side hevdet at dette var for høyt, og at selskapet kunne få bedre rentebetingelser fra andre långivere. BaneTele AS henviste i denne sammenheng til en låneavtale som selskapet inngikk med Den norske Bank ASA (DnB) høsten 2001 som ga rentebetingelser på NIBOR + 0,5 pst.poeng. Samferdselsdepartementet vurderte saken slik at BaneTele AS’ påstand om fastsettelse av rentenivå ikke var godt nok begrunnet og dokumentert for å endre på de rentevilkår som var tilbudt av Samferdselsdepartementet. Til slutt aksepterte selskapet de rentevilkår som ble fastsatt av Samferdselsdepartementet basert på de markedsvilkår som gjaldt for konkurrentene i telemarkedet, jf. at BaneTele AS signerte opprinnelig låneavtale 16. april 2002.

BaneTele AS søkte i brev av 12. mars 2002 (vedlagt kopi) om at statslånet ble omgjort til egenkapital, drøyt 2 mnd. etter selskapets siste henvendelse om justering av rentenivået på statslånet. Søknaden var i hovedsak knyttet til et nytt lånetilbud fra DnB som betinget slik konvertering av statslånet til egenkapital, men også til framtidig finansiering av GSM-R. Det nye lånetilbudet fra DnB ga for øvrig rentebetingelser som lå på nivå med de rentebetingelsene som Samferdselsdepartementet satte på statslånet til BaneTele AS. På dette tidspunktet forelå det ingen avklaring om utbygging, finansiering eller organisering av GSM-R. Samferdsels-departementet kunne derfor ikke gå inn for en kobling mellom statslånet til BaneTele AS og GSM-R-prosjektet, slik BaneTele AS la opp til. En slik kobling måtte også vurderes i forhold til lov om offentlige anskaffelser om bruk av anbud ved større offentlige bygg- og anleggsoppdrag.

Søknaden fra BaneTele AS ble besvart av Samferdselsdepartementet i brev av 12. april 2002 (vedlagt kopi), hvor departementet gjorde det klart at en slik konvertering av statslånet ville kreve et stortingsvedtak og at et slikt vedtak ikke kunne påregnes i løpet av vårsesjonen 2002, dvs. før statslånet forfalt. Videre ba departementet om at "I den grad konvertering av statslånet til egenkapital anses som en del av finansieringsopplegget for GSM-R, ser SD i utgangspunktet at det vil være hensiktsmessig at saken vurderes i sammenheng med det øvrige saksframlegget for forsert utbygging av GSM-R, slik at SD og evt. i neste omgang Stortinget kan få seg forelagt en total pakke for forsert utbygging av GSM-R, slik at dette kan vurderes samlet." Med bakgrunn i at departementet i den videre behandlingen av GSM-R valgte å behandle saken som et vanlig investeringsprosjekt for jernbaneutbygging, ba departementet BaneTele AS om at den videre sakshåndteringen av GSM-R skjedde gjennom Jernbaneverket. Videre heter det i svarbrevet: "I den grad en konvertering av statslånet til egenkapital er ønsket ut fra kommersielle hensyn, vil Samferdselsdepartementet bemerke at det mottatte bakgrunnsmaterialet ikke gir grunnlag for å vurdere eller etterprøve økonomien i forslaget. Samferdselsdepartementet har derfor ikke noe grunnlag for å vurdere lønnsomheten av forslaget, eller å vurdere forslaget opp mot konkurranseregelverket eller statsstøtteregelverket. Forslaget inneholder heller ingen vurderinger av hvilke andre alternativer som kan være aktuelle og konsekvensene av disse, dvs. status quo eller innhenting av egenkapital fra det kommersielle kapitalmarkedet m.m.". I svarbrevet fra Samferdselsdepartementet ble det dessuten presisert at premissene for statslånet var "at selskapet skal finansiere sin framtidige virksomhet på vanlige vilkår i kapitalmarkedet";samt at "lånet forutsettes nedbetalt eller refinansiert til gjeld i det private kapitalmarkedet senest ett år etter stiftelsen av selskapet". Premissene for statslånet ble for øvrig presisert på nytt senere i saksbehandlingen, senest i Samferdselsdepartementets brev av 16. september 2002 (vedlagt kopi).

Samferdselsdepartementet mottok en ny søknad om forlengelse/rullering av statslånet fra Banetele AS 23. april 2002 (vedlagt kopi). Etter et møte 29. april 2002 mellom Samferdselsdepartementet og styreformannen i BaneTele AS ble det enighet om at selskapet skulle sende en ny søknad til departementet med en bedre og mer poengtert begrunnelse for hvorfor selskapet ønsket å forlenge statslånet, herunder dokumentasjon av mulige økonomiske gevinster for staten. Stortinget ble gitt en kortfattet orientering om at selskapet hadde søkt om forlengelse av statslånet i St.prp. nr. 60 (2001-2002) (oversendt Stortinget 7. mai 2002): "… BaneTele AS har bedt om ei forlenging av det mellombelse statslånet. Samferdselsdepartementet vil vurdere ei slik forlenging». Samferdselskomiteen hadde i Innst. S. nr. 227 (2001-2002) ingen merknader til dette.

Samferdselsdepartementet mottok i brev av 22. mai 2002 fra BaneTele AS en fornyet søknad om forlengelsen av løpetiden for statslånet (vedlagt kopi). I søknaden heter det bl.a.: "… Styret har derfor akseptert et tilbud fra DnB om en låneramme på totalt 500 mill. kr., inkl. driftskreditt, hvorav inntil 350 mill. kr kan trekkes opp uten at statslånet konverteres eller innfris." Det nye forhold som ble trukket fram i denne søknaden var BaneTele AS’ kjøp av nettverksvirksomheten fra konkursboet til Enitel ASA i september 2001. I forbindelse med behandling av den nye søknaden fra BaneTele AS, ble det fra selskapets styre hevdet at selskapet ikke kunne innfri statslånet innen 1. juli 2002, uten å måtte realisere aktiva i selskapet. Styrets vurdering var at en slik realisering ville medføre en vesentlig forverring av selskapets økonomiske grunnlag. Det var imidlertid fortsatt ikke framkommet opplysninger som sannsynliggjorde at omgjøring av statslånet til egenkapital ville være gunstig for staten.

Samferdselsdepartementet ønsket på dette tidspunkt (juni 2002) ikke å framtvinge en negativ likviditetssituasjon for selskapet, og prosessen med søknadene om forlengelse av statslånet tydet på at det var nødvendig med en gjennomgang av kapitalsituasjonen i selskapet for å få klarhet i selskapets kapitalbehov og mulighetene for å finansiere selskapet. Statslånet ble i Kronprinsregentens resolusjon av 5. juli 2002 (vedlagt kopi) gitt en midlertidig forlengelse fram til 30. september 2002, i påvente av en gjennomgang av kapitalsituasjonen i selskapet sammen med en vurdering av mulige alternativer for å bringe inn nye eiere i selskapet. Kronprinsregentens resolusjon inneholder ikke referanser til GSM-R.

Oppdraget med å gå igjennom kapitalsituasjonen i selskapet ble gitt til Jernbaneverket, som forvalter av statens eierskap i BaneTele AS, i Samferdselsdepartementets brev av 12. juli 2002 (vedlagt kopi). I brevet ber Samferdselsdepartementet bl.a. om etatens vurdering av behovet for økt grad av kontroll over GSM-R-konsesjonen (dvs. frekvenstillatelse for bruk av frekvensressursene til GSM-R) i lys av en mulig framtidig (del-) privatisering av BaneTele AS. På dette tidspunktet var BaneTele AS innehaver av disse frekvenstillatelsene til GSM-R, og Samferdselsdepartementet var i tvil om Jernbaneverket ville ha tilstrekkelig kontroll over disse ressursene i en situasjon hvor Jernbaneverket ikke var eier av BaneTele AS. På dette tidspunkt forelå det ikke noe vedtak om utbygging, organisering og finansiering av GSM-R. Stortinget ble orientert om dette i Samferdselsdepartementets St.prp. nr. 1 (2002-2003). Jernbaneverkets svarbrev av 30. august 2002 følger vedlagt. I brevet anfører Jernbaneverket bl.a.: "I lys av gjeldsgraden i BaneTele AS etter overtagelsen av Enitel, er en refinansiering av statslånet i det ordinære finansmarkedet trolig urealistisk", og "Jernbaneverket anbefaler derfor at statslånet konverteres til egenkapital".

På bakgrunn av at en ytterligere forlengelse av statslånet utover 31. desember 2002, herunder konvertering av statslånet til egenkapital, ville kreve eksplisitte fullmakter fra Stortinget, ble statslånet i Kongelig resolusjon av 27. september 2002 (vedlagt kopi) gitt en ny midlertidig forlengelse til 31. desember 2002. Det ble samtidig lagt opp til å overføre eierskapet i BaneTele AS til Nærings- og handelsdepartementet, samt å legge til rette for en framtidig (del-)privatisering av virksomheten. På denne bakgrunn sendte Samferdselsdepartementet brev til Jernbaneverket 28. oktober 2002 (vedlagt kopi), hvor departementet ba Generalforsamlingen i BaneTele AS (Jernbanedirektøren) om å sørge for at frekvenstillatelsene til GSM-R ble levert tilbake til Post- og teletilsynet, og hvor departementet samtidig anmodet Jernbaneverket om selv å søke om å få tildelt de samme frekvenstillatelsene. Stortinget ble gitt en ny orientering om saken med forslag til å fatte nød­vendige vedtak i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002-2003), jf. Budsjett-innst. S. nr. 13 Tillegg nr 4 (2002-2003). Stortinget gjorde samtidig vedtak om at Kongen fikk fullmakt til å avgjøre hvem som skal være generalforsamling i selskapet. Med bakgrunn i Stortingets vedtak ble ansvaret for forvaltningen av eierskapet i BaneTele AS, og ansvaret for forvaltningen av statslånet til BaneTele AS flyttet over til Nærings- og handelsdepartementet i Kongelige resolusjoner av 20. desember d.å. (vedlagt kopi).

2. Ad. GSM-R

Som nevnt ovenfor har Samferdselsdepartementet ved behandling av GSM-R-prosjektet forholdt seg til Jernbaneverket, som tiltakshaver og fagetat for jernbaneinfrastruktur. Samferdselsdepartementet har ikke på noe tidspunkt definert noen særskilt rolle for BaneTele AS i denne sammenheng. Mulighetene for å benytte BaneTele AS som et instrument i utbygging og drift av GSM-R ble første gang omtalt i St.prp. nr. 80 (2001-2002), uten at det ble foretatt noen konkret vurdering av dette, det ble heller ikke gitt noen anbefalinger om slik utbygging i regi av BaneTele AS.

Samferdselsdepartementet mottok 28. mars 2001 en søknad fra Jernbaneverket om dispensasjon fra kravforskriftens bestemmelser om kommunikasjon mellom tog og togledelse. Søknaden ble besvart i brev fra Samferdselsdepartementet 2. april 2001, hvor departementet henviste til at Statens jernbanetilsyn var rett adressat for dispensasjonssøknaden. Statens jernbanetilsyns første dispensasjonsvedtak ble fattet 27. februar 2002 (vedlagt kopi). Dispensasjonsvedtaket fra tilsynet aktualiserte en forsering av planene for utbygging av GSM-R. Jernbaneverket sendte i brev av 23. mars 2002 et nytt forslag om forsert utbygging av GSM-R til Samferdselsdepartementet. Stortinget ble orientert om dispensasjonsvedtaket og Jernbaneverkets revidert forslag om forsert utbygging av GSM-R i St.prp. nr. 66 (2001-2002) (oversendt Stortinget 31. mai 2002), jf. Innst. S. nr. 274 (2001-2002). I den forbindelse ble jeg innkalt til høring i Stortingets samferdselskomité 17. juni 2002. Samferdselsdepartementet ba Jernbaneverket i brev av 28. juni 2002 (vedlagt kopi) om en del konkrete innspill i forhold til GSM-R-prosjektet og synergier i forhold til TETRA og juridiske betraktninger i forhold til organiseringen av GSM-R-prosjektet. Jernbaneverket svarte på henvendelsen i brev av 5. september 2002. Det ble for øvrig nedsatt en arbeidsgruppe 8. august 2002 mellom TETRA-prosjektet i Justisdepartementet og Jernbaneverket for å se nærmere på premissene og muligheten for å hente ut synergigevinster mellom de planlagte utbyggingene av GSM-R og TETRA.

Samferdselsdepartementet har presisert at GSM-R-prosjektet må gjennomgå uavhengig ekstern kvalitetssikring, i samsvar med Stortingets retningslinjer for kvalitetssikring av store statlige investeringsprosjekter over 500 mill. kr, før prosjektet kan fremmes for Stortinget til bevilgning, jf. brev av 28. juni 2002 fra Samferdselsdepartementet til Jernbaneverket. Arbeidet med uavhengig ekstern kvalitetssikring ble startet opp 22. oktober 2002. Jernbaneverkets arbeid med å ferdigstille plandokumentene som grunnlag for kvalitetssikringen ble ferdigstilt i februar 2003; disse plandokumentene skal normalt foreligge før kvalitetssikringen starter opp. Kvalitetssikringen ventes ferdigstilt i april d.å.

Stortinget ble sist gitt en orientering om status for GSM-R-saken i Samferdselsdepartementets St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002-2003). Også i denne forbindelse ble jeg innkalt til høring i Stortingets samferdselskomité 28. november 2002. Ved behandling av Budsjett-innst. S. nr. 13 Tillegg nr. 4 (2002-2003) vedtok Stortinget bl.a. konkrete frister for ferdigstillelse av et GSM-R system langs de jernbanestrekningene som i dag ikke har analog togradio. På bakgrunn av stortingsvedtaket har Samferdselsdepartementet bedt Jernbaneverket om å sette i gang anbudsprosessen for GSM-R. For å kunne overholde de vedtatte frister for GSM-R-prosjektet er det bl.a. nødvendig å kjøre parallelle prosesser, med (1) anbudsutlysing av GSM-R før prosjektet tas opp til bevilgning, og (2) ekstern kvalitetssikring av plandokumentene og kostnadsoverslagene til GSM-R. Tilbudene fra anbudsprosessen ventes å foreligge omtrent samtidig med at GSM-R-prosjektet er ferdig kvalitetssikret i april 2003. Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge fram forslag om utbygging og finansiering av GSM-R for Stortinget i vårsesjonen 2003.