St.meld. nr. 17 (2002- 2003) Om statlige tilsyn

Jeg viser til komiteens brev av 3.4.03 hvor jeg blir bedt om å kommentere fire påstander som er fremkommet i debatten om stortingsmeldingen.

1.

"En sterk vektlegging av overordna tilsyn/internkontroll vil føre til en svekkelse av kompetansen i tilsynene. I denne sammenhengen vises til Veritas’ rapport laget på bestilling fra Sjøfartstilsynet."

Kommentar:

Internkontrollbasert tilsyn innebærer at det er bedriftene som har ansvaret for å planlegge og gjennomføre aktiviteter på en forsvarlig måte, i samsvar med det regelverket som gjelder. Til en viss grad skal disse tiltakene være dokumentert. Bedriftene har også ansvaret for å etterkontrollere at virksomheten gjennomføres som forutsatt.

Myndighetenes oppfølging tar utgangspunkt i bedriftens egen beskrivelse av hvordan virksomheten planlegger for og kontrollerer etterlevelse av regelverket (internkontrollsystemet). Tilsynsmyndigheten følger opp bedriftenes egen beskrivelse av hvordan virksomheten styres, men foretar samtidig stikkprøvekontroller for å sjekke ut at det er samsvar mellom den dokumenterte og faktiske tilstand. En slik tilnærming krever større, og i noen grad annen, kompetanse hos tilsynsmyndighetene enn den som er nødvendig for et mer tradisjonelt og detaljert kontrollarbeid. Tilsynsmyndighetene må ha god systemforståelse og kunne se sammenhengen mellom den metodiske tilnærmingen og det fagområdet det føres tilsyn med. Tilsynsmyndighetene må derfor oppdatere sin fagkunnskap kontinuerlig for å kunne gjennomføre de nødvendige faglige stikkprøvekontrollene.

På flere områder er det i tråd med internkontrollmetoden utarbeidet såkalte funksjonelle forskrifter, der myndighetene tar utgangspunkt i hvilke mål som skal oppnås. Det blir så i stor grad opp til virksomhetene selv å velge de løsninger som best oppnår disse. Dette fordrer at tilsynsmyndighetene holder seg kontinuerlig faglig oppdatert for å kunne følge med på den tekniske og organisatoriske utviklingen. I de tradisjonelle tilsyns- og regelverksmiljøene ble lite overlatt til virksomhetene selv, og det var således lite behov for skjønnsutøvelse fra de enkelte tilsynsinspektører. Internkontroll som tilsynsmetode fordrer derfor større kompetanse med hensyn til at tilsynsinspektørene både skal vurdere virksomhetens system for styring av bedriften og oppfølgingen av funksjonelle krav på tekniske områder, der det kreves stor fagkompetanse for å kunne gjøre skjønnsmessige vurderinger av bedriftens valg av løsning.

På sikkerhets- og arbeidsmiljøområdet har myndighetene arbeidet med internkontrollbasert tilsyn i lengre tid. Dette ble først innført i petroleumsvirksomheten på 80-tallet, og erfaringene fra dette var så gode at man bestemte seg for å innføre det samme for landbasert næringsliv på 1990-tallet. Det er utarbeidet en egen forskrift om internkontroll på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet der Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og elsikkerhet, Statens forurensingstilsyn og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon har tilsynsansvar. I tillegg er Statens næringsmiddeltilsyn (Mattilsynet) og Statens helsetilsyn inne i forskriften og benytter denne som grunnlag for sitt tilsynsarbeid. På det maritime området er det også egne regler om redernes plikt til internkontroll som følges opp av Sjøfartsdirektoratet.

2.

"Forslaget til lokalisering av tilsynene sementerer på viktige områder og i mange år framover en fragmentert tilsynsstruktur som hindrer en samordning av ulike tilsyn innenfor enkeltområder som for eksempel transportsektoren og HMS området."

Kommentar:

Av hensyn til tilsynsobjektene er det helt nødvendig med dialog og samarbeid mellom beslektede tilsynsmyndigheter. Det er allerede opprettet gode samarbeidsformer mellom flere av tilsynsetatene, særlig på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Dette kan imidlertid forbedres, og gjennom etableringen av tre sentrale tilsynskoordineringsmiljøer på HMS-området, slik regjeringen foreslår i stortingsmeldingen, tas det nettopp sikte på å etablere en forbedret samordning av tilsyn.

Dagens teknologi tilsier også at det kan etableres gode samarbeidsløsninger uavhengig av geografisk plassering. Eksempelvis har Oljedirektoratet ivaretatt en koordinerende rolle overfor petroleumsindustrien helt fra 1985, uavhengig av de øvrige tilsynenes geografiske plassering. På landsiden blir det faktiske tilsynet på HMS-området i stor grad utført av regionale/lokale enheter slik at hovedkontorenes plassering i og for seg ikke har så stor betyding for koordineringen av det praktiske tilsynsarbeidet.

Hva angår samordning innen transportsektoren er spørsmålet forelagt Samferdselsdepartementet som har gitt følgende svar:

"En arbeidsgruppe nedsatt av Samferdselsdepartementet konkluderte i 2001 med at tilsynsarbeidet innen for jernbane og luftfart best kunne ivaretas innenfor separate tilsynsorganer. Dette hadde blant annet sin bakgrunn i at regelverkutviklingen og selve tilsynsarbeidet er svært sektorspesifikt og at man derfor så få synergier i en formalisert samordning. Utviklingen bl.a. i EU-regelverk på sikkerhetsområdet er også i stor grad sektorspesifikt.

Vi regner med at disse forholdene også vil gjelde for tilsyn innenfor øvrige deler av transportsektoren. I utredningen ble det imidlertid lagt vekt på at det ville være nyttig for tilsynsarbeidet innenfor ulike sektorer med et utvidet samarbeid og informasjonsutveksling. En lokalisering av de ulike transporttilsynene på geografisk atskilte steder er derfor i utgangspunktet uproblematisk, men vil kunne gjøre det noe mer ressurskrevende å få til et utvidet samarbeid."

3.

"Regjeringen undervurderer konsekvensene av de internasjonale rammevilkår og føringer på tilsynsområdet."

Kommentar:

I stortingsmeldingen er det fremhevet at internasjonale rammebetingelser og utviklingstrekk har innvirkning på organiseringen av tilsyn i Norge. For å belyse dette nærmere, er det et eget kapittel 2 i meldingen om relevante internasjonale utviklingstrekk. For Norge er det særlig utviklingen i EU/EØS området som er relevant. Det er regjeringens vurdering at utviklingen her nettopp understreker behovet for organisatoriske reformer av den norske tilsynsorganiseringen med hensyn til klarere roller og formål for tilsynene, samt økt faglig uavhengighet i forhold til departementene. I meldingen er det her særlig vist til EUs hvitbok om europeisk forvaltning (European Governance) fra juli 2001 og Kommisjonens tiltaksplan for bedre reguleringer fra juni 2002 (The Better Regulation Action Plan)

Innenfor enkelte sektorer stilles krav om nasjonale reguleringsorganer, såkalte National Regulation Authorities (NRA) som skal være rettslig og organisatorisk uavhengige av forvaltningen av tjenestproduksjon og eierinteresser.

Den nevnte hvitboken om styringsformer i EU slår fast at nasjonale tilsyn spiller en stadig viktigere rolle i iverksettelsen og håndhevingen av EUs regelverk. Etableringen av tilsyns- og overvåkingsorganer på EU-nivå har foreløpig skjedd i begrenset omfang, men hvitboken signaliseres en økt bruk av slike organer, blant annet på områdene flysikkerhet, sjøsikkerhet og matsikkerhet.

Kommisjonen ønsker å etablere tilsyn med myndighet til å fatte beslutninger i enkeltsaker ut fra EU-regler. Tilsynet skal utøves med en viss grad av uavhengighet og innenfor klart lovavgrensede rammer. Kommisjonen stiller i hvitboken opp et sett av betingelser for opprettelsen av slike organer. For det første skal de kun behandle enkeltsaker, ikke vedta generelle forskrifter. Videre er det først og fremst på områder der en enkelt almen interesse er fremherskende og hvor oppgavene krever særskilt teknisk ekspertise at opprettelsen av slike organer er aktuell. Det slås videre fast at organer ikke kan få beslutningskompetanse på områder der de må avveie mellom motstridende samfunnsinteresser, fatte politiske valg eller utføre kompliserte økonomiske vurderinger. For å understreke at slike organer skal være uavhengige, er det for eksempel i forordningen om opprettelse av luftfartssikkerhetsbyrået sagt at direktoratet ikke må motta instrukser fra noen av EUs organer eller medlemsstaters regjeringer.

En økt interesse for organiseringen av organer på fellesskapsnivå utenfor Kommisjonen kan også forstås ut fra et erklært ønske om å tydeliggjøre skillet mellom fagkyndighet og politisk autoritet. Kommisjonen er opptatt av at det i visse tilfelle kan være uklart om det er politiske myndigheter som tar beslutningen eller fagekspertisen, og opplever at en bedre opplyst befolkning i stigende grad setter spørsmålstegn ved innholdet og uavhengigheten i ekspertrådgivning. Behovet for en slik tydeliggjøring har da også i økende grad blitt aktuell, blant annet som følge av matvaresikkerhetssakene i EU.

Målsetningen fra Kommisjonen om å styrke tilsynsfunksjonene på nasjonalt nivå og felleskapsnivå og ønsket om å skille tilsyn fra de politiske myndigheter vil kunne ha implikasjoner for hvordan Norge utformer tilsynsfunksjonen. Organiseringen bør være mest mulig robust i forhold til mulige fremtidige krav som følge av EØS-avtalen. Dette har regjeringen lagt vekt på, både i utformingen av de generelle idealer for tilsynsorganisering og i de konkrete organisatoriske endringer som er foreslått innen visse sektorer.

4.

"Plassering av Konkurransetilsynet på avstand fra Oslo virker hemmende på tilsynets arbeid, for eksempel i forbindelse med etterforskning av kartellvirksomhet og samtidig også fordyrende fordi langt de fleste virksomheter har sine sentralavdelinger i Oslo."

Kommentar:

Lokalisering av Konkurransetilsynet i Bergen vil innebære økte reisekostnader fordi de fleste virksomheter har sine sentralavdelinger på Østlandsområdet. De næringsdrivende vil få noe økte reiseutgifter i forbindelse med eventuelle møter med Konkurransetilsynet i etterforskningssaker og i andre saker. Jeg mener likevel at dette ikke vil bli noe vesentlig problem, bl.a. fordi fysiske møter i noen grad kan erstattes av annen form for kommunikasjon (e-post, telefonmøter, videokonferanser).

Videre vil Konkurransetilsynet få noe økte reiseutgifter bl.a. i forbindelse med enkelte faser i etterforsk­ningen av kartellvirksomhet. Departementet har i sine beregninger av flyttekostnadene for Konkurransetilsynet lagt til grunn Konkurransetilsynets egne forutsetninger om omfanget av stedlig bevissikring, og ut fra det beregnet merkostnadene som følger av en lokalisering i Bergen, jf. boks 9.1. i St. melding nr. 17 (2002-2003). Departementet har også tatt hensyn til økte reiseutgifter i tilknytning til øvrig møtevirksomhet i sin beregning av flyttekostnader. Departementets beregninger viser likevel en positiv nåverdi for flytting av Konkurransetilsynet til Bergen. Beregningene viser at besparelsene ved lokalisering i Bergen mer enn oppveier merutgifter til økt reisevirksomhet m.m.

I Konkurransetilsynets resultatrapport for 2002 beskrives arbeidet med etterforskning av kartellvirksomhet. Det fremgår av tilsynets rapport at til sammen 99 saker vedrørende overtredelse av forbudsbestemmelsene ble behandlet i 2002. I kun 4 av disse sakene gjennomførte tilsynet stedlig bevissikring med hjemmel i konkurranseloven § 6-2 etter kjennelse fra forhørsretten. Tilsynet skriver at "til sammen ble det gitt 10 beslutninger om bevissikring i enkeltbedrifter og fem beslutninger om bevissikring på bopel". Konkurransetilsynet benyttet 9 av beslutningene for enkeltbedrifter. Kun 2 av beslutningene ble anvendt mot privatbolig.

Store bransjeomfattende kontrollsaker er meget ressurskrevende, og selve kontrollaksjonen kan involvere opp til 30-35 av tilsynets medarbeidere. Etterforskningen av kartellvirksomhet er likevel organisert slik at selve bevissikringen ved besøk i enkeltbedrifter eller privatboliger, i de få sakene der dette er påkrevet, utgjør en mindre del av tilsynets ressursbruk i disse sakene. Både forberedelser til stedlige besøk og gjennomgangen av innhentet materiale når bevissikringen er gjennomført, vil skje i tilsynets lokaler. Det samme gjelder den økonomiske analyse og juridiske gjennomgang som er nødvendig for å vurdere om et etterforsket forhold skal anmeldes til Økokrim. Denne vurderingen involverer alltid tilsynets markedsavdelinger og tilsynets ledelse.

På bakgrunn av ovennevnte er jeg ikke bekymret for at lokalisering i Bergen vil virke hemmende for tilsynets arbeid. I de få sakene der stedlig bevissikring er nødvendig, vil lokalisering i Bergen riktignok medføre økt tidsbruk i denne fasen av arbeidet. Stedlig bevissikring utgjør imidlertid en mindre del av tilsynets totale ressursbruk i saker der brudd på konkurranselovens forbudsbestemmelser etterforskes. Konkurransetilsynet må dessuten også i dag koordinere utreisen til enkeltbedrifter og privatboliger der bevissikring skal foregå. Det er således kun reisen fra Bergen til Østlandet, når det er her de etterforskede bedrifter holder til, som vil måtte planlegges ekstra i forhold til i dag. Slik departementet ser det, vil ikke dette i vesentlig grad virke hemmende for tilsynets arbeid med etterforsk­ning av brudd på konkurranselovens bestemmelser.