7.1 Riksretten

Riksrettsansvaret er et særskilt strafferettslig ansvar som gjelder for statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere. Det gjelder egne prosedyrer, som er sterkt politiserte. Etter Grunnloven § 86 er Odelstinget påtalemyndighet, mens domstolen - riksretten - etter Grunnloven § 87 skal bestå av 10 representanter fra Lagtinget og 5 høyesterettsdommere. Det tunge parlamentariske innslaget i påtalemyndighet og domstol, gjør det naturlig å vurdere riksretten som en del av Stortingets sanksjonsapparat, selv om det formelt må skilles mellom Stortinget som institusjon og riksretten.

Lov om straff for handlinger som påtales ved riksrett (ansvarlighetsloven) av 5. februar 1932 nr. 1 (jf også Grunnloven § 30 tredje ledd) gir særlige straffebestemmelser for de konstitusjonelt ansvarlige, hvor bestemmelsene om statsrådenes ansvar i §§ 8 - 11 er de mest sentrale.

Prosedyren ved beslutning om det skal reises riksrettssak må karakteriseres som tungrodd og omstendelig. Det første som skjer, er at saken kommer opp i Stortinget. I praksis vil konstitusjonelt ansvar særlig kunne være aktuelt i saker som allerede er under behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dersom spørsmålet om riksrettstiltale skal vurderes videre, må saken oversendes Odelstinget, som oppnevner en protokollkomité etter Stortingets forretningsorden § 14 a. Protokollkomiteen avgir innstilling. Odelstinget står fritt ved vurderingen av om tiltale skal tas ut. Det er først dersom Odelstinget vedtar å ta ut tiltale at det egentlige riksrettsapparatet settes i gang. Dette er en omfattende og utførlig prosess, som legger et betydelig beslag på Stortingets og Høyesteretts ressurser.

Selv om riksrettsansvaret gjelder både statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere, er det likevel statsrådenes ansvar som har tiltrukket seg størst oppmerksomhet i debatten til nå, og som prinsipielt er mest sentralt i forhold til Stortingets kontrollvirksomhet. Utvalget har derfor i sine vurderinger av riksrettsinstitusjonen primært konsentrert seg om dette.

Utvalget redegjør under punkt 7.2.2 i Dokument nr. 14 (2002-2003) nærmere for de materielle og prosessuelle reglene om ministeransvar i en del andre land med parlamentarisk styresett. Dette omfatter de andre nordiske land, samt England, Tyskland, Frankrike, Belgia, Nederland, Spania og Italia.

Bortsett fra Norge, er det Danmark og Finland som har den mest politiserte rettergangsordning av de landene utvalget har sett nærmere på. Den dansk/finske modell går ut på at parlamentet avgjør tiltalespørsmålet, mens domstolen - riksretten - settes sammen av et likt antall politiske og juridiske medlemmer. De politiske medlemmene er imidlertid ikke hentet fra parlamentet, slik ordningen er i Norge. Begrunnelsen er at personer som har tatt stilling til tiltale-spørsmålet, ikke senere skal være dommere. De politiske medlemmene utnevnes av parlamentet ut fra partipolitisk tilhørighet, og med utgangspunkt i partienes forholdsmessige representasjon i parlamentet.

En annen ordning er parlamentarisk påtale av embetsforbrytelsene, med pådømmelse til topps i det vanlige domstolssystemet. Denne modellen finnes i Sverige, hvor det er Riksdagens Konstitutionsutskott som avgjør om det skal reises tiltale mot en minister. Saken går direkte til Högsta domstolen, som er øverste instans i straffesaker. En tilsvarende modell finnes i Belgia og Nederland, med den forskjell at det der er parlamentet i plenum, og ikke en komité, som voterer over tiltalespørsmålet.

Komparativt er også ordinær rettergang et utbredt alternativ. Dette innebærer at ministrene hefter i henhold til den alminnelige straffelovgivningen og overfor de ordinære rettshåndhevende myndigheter. Noen immunitet er det ikke tale om, selv om man ikke har en egen riksrettsordning til å håndheve ministrenes strafferettslige ansvar. En slik modell basert på alminnelig rettergang finnes blant annet i England. Videre finnes den i Tyskland og Italia, som ikke har noen konstitusjonelle særregler om ministrenes straffansvar.

Ved vurderingen av om det er behov for reform av riksrettsordningen, er det etter utvalgets syn ikke nok bare å se på institusjoner og prosedyrer. Utvalget påpeker at den politiserte rettergangsordningen også må sees i sammenheng med statsrådenes vide og politiserte straffeansvar etter de særlige bestemmelsene i ansvarlighetsloven. Prosessuell reform kan vanskelig drøftes løsrevet fra spørsmålet om reform av ansvarsgrunnlaget. På denne bakgrunn har utvalget tatt stilling til om det er grunn til å videreføre dagens ordning med en egen ansvarlighetslov, som etablerer et særskilt vidt straffeansvar.

Flertallet foreslår å oppheve de særlige bestemmelsene om straffansvar i ansvarlighetsloven. Dette innebærer i seg selv ikke noen endring i de plikter som regjeringen og statsrådene har overfor Stortinget etter andre regler, basert på grunnlov, lov, instruks og sedvanerett. Straffebestemmelsene i ansvarlighetsloven oppstiller ikke i seg selv slike plikter, men refererer kun til dem, som hjemmel for straffeansvar. Det at straffeansvaret innskrenkes betyr ikke at slike plikter bortfaller, og innebærer derfor ikke noen vesentlig endring i det konstitusjonelle forholdet mellom storting og regjering. Derimot kan pliktene i noen grad sies å endre karakter, i den forstand at de ikke lenger i samme utstrekning er sanksjonert med straff. Som hovedregel vil grovere brudd imidlertid fanges opp enten av straffeloven § 325 eller av andre straffebud.

Etter ansvarlighetsloven § 3 kan riksretten i stedet for eller som tillegg til annen straff også idømme "tap av offentlig tjeneste". For statsråder innebærer det at de må gå av som statsråder, og tre ut av regjeringen. Dersom den strafferettslige forfølgelsen overlates til de ordinære domstolene, vil det etter flertallets mening være betenkelig ut fra maktfordelingshensyn å gi domstolene kompetanse til å avsette statsråder. Det er derfor ikke foreslått noen regel om at domstolene kan idømme statsråder embetstap. Etter flertallets vurdering er det heller ikke noe behov for dette. En statsråd som tiltales eller dømmes for et strafferettslig forhold må antas å trekke seg frivillig, og dersom det ikke skjer, vil Stortinget kunne felle vedkommende ved mistillit.

Dersom ansvarlighetsloven oppheves, forutsetter dette også en endring av Grunnloven § 30 tredje ledd, som forutsetter et riksrettsansvar for statsrådene for beslutninger truffet av Kongen i statsråd. Flertallet har kommet til at det er nødvendig med visse mindre endringer her.

Utvalgets mindretall, medlemmet Inge Lønning, ønsker ikke å foreta endringer i dagens regler om et særskilt strafferettslig ansvar som gjelder for statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere. Dette medlem ser derfor ikke noe behov for å fjerne - eller foreta endringer i - ansvarlighetsloven av 1932.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, har kommet til at de hensyn som tradisjonelt har vært anført for ordningen med en politisert riksrettsprosess i dag har begrenset vekt, mens det på den annen side er tungtveiende hensyn som taler imot en slik ordning.

Den vanligste begrunnelsen for riksrettsordningen i dag er å vise til at pådømmelse ved riksrett fordrer særlige kunnskaper om statslivet på øverste nivå, som man ikke kan påregne at ordinære embets- eller legdommere har. Flertallet anser ikke denne argumentasjonen for å være overbevisende. Også i forhold til den ordinære strafferetten vil det på en rekke områder kunne være behov for særskilt kunnskap og innsikt, uten at man av den grunn har funnet det nødvendig å opprette særskilte påtaleorganer eller domstoler. I den grad det er behov for særlig innsikt, kan dette ivaretas gjennom å oppnevne sakkyndige til å forklare seg eller avgi erklæring for retten. Flertallet viser til at med de foreslåtte endringer i ansvarsgrunnlaget, vil behovet for særlig politisk sakkyndighet bli betraktelig begrenset.

Når flertallet går inn for å avskaffe den nåværende riksrettsordning, er det først og fremst fordi den ikke vil kunne ha den tillit og troverdighet som en rettergangsordning i straffesaker bør ha. Viktigst i den forbindelse er at riksrettsinstitusjonen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar behovet for en uavhengig og upartisk rettergang. Dels skyldes dette at stortingsrepresentantene tidligere vil kunne ha hatt befatning med den aktuelle saken som skal til pådømmelse, dels at de i egenskap av politikere nødvendigvis vil kunne ha en partipolitisk interesse i sakens utfall. Konsekvensen er at det lett kan sås tvil om hvorvidt tiltalespørsmålet og/eller domsavgjørelsen er fattet på et nøytralt og saklig grunnlag. Denne mistilliten kan slå begge veier, som en mistanke om urettmessig beskyttelse eller om urettmessig forfølgning. Flertallet understreker at antakelsen om at stortingsrepresentantene ikke vil opptre tilstrekkelig uhildet, ikke er basert på en generell mistro til politikere og det politiske systemet. Poenget er snarere at rollene som politiker og dommer er vanskelig å forene. Herunder legger det etablerte partisystem i realiteten sterke føringer på representantens handlefrihet. Dersom en partigruppe i forbindelse med påtalevurderingen i Odelstinget reelt har tatt stilling til saken, vil det være vanskelig for gruppens medlemmer i Lagtinget å se bort fra dette under utøvelsen av sitt dommerverv.

Flertallet viser videre til at den nåværende norske riksrettsordningen reiser alvorlige spørsmål i forhold til kravet om avhengig og upartisk rettergang eter artikkel 6 i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, som nå også gjelder som norsk lov. Flertallet har ikke tatt stilling til om ordningen er i direkte motstrid til Norges traktatforpliktelser på dette området, og anser dette som uklart. Flertallet viser i denne forbindelse til at det innenfor nåværende ordning ikke er anledning til å overprøve en riksrettsdom. En slik overprøvingsadgang er en sentral rettssikkerhetsgaranti, og riksrettsprosessen avviker her fra det som ellers gjelder i strafferettspleien.

Videre viser flertallet til at en riksrettssak er en tung og omstendelig prosess, som vil legge begrensninger på Stortingets øvrige arbeid, og som det har vært hevdet kan påvirke selve beslutningen om å reise tiltale.

Flertallet påpeker dessuten at det internasjonalt har vært en klar utvikling bort fra bruken av politiserte prosedyrer for riksrett.

Samlet sett fremstår dagens riksrettsordning etter dette som en statsrettslig anakronisme, som det etter flertallets oppfatning prinsipielt sett er vanskelig å forsvare, og som det praktisk sett er vanskelig å anvende.

Selv om flertallet finner at de beste grunner taler for å reformere dagens riksrettsordning, ser flertallet likevel et behov for å nyansere vurderingen, og påpeke de argumenter som ut fra et mer pragmatisk og grunnlovskonservativt syn kan tale for å bevare dagens ordning. Flertallet påpeker i den forbindelse at dagens riksrettsordning ikke nødvendigvis er så uhensiktsmessig som det enkelte ganger gis inntrykk av. Den viktigste grunnen til at riksretten ikke har vært anvendt siden 1926-27 er ikke at den er ubrukelig, men snarere at det i parlamentarisk kontrollpraksis knapt har vært avdekket et eneste tilfelle av at statsråder som ledd i sin embetsførsel har gjort seg skyldige i klart straffbare forhold. Flertallet viser også til at den snevre tolkning av Grunnloven § 86 innebærer at praktisk talt alle de ordinære straffbare forhold en statsråd måtte gjøre seg skyldig i, vil være en sak for vanlig påtale og dom. Det kan derfor vanskelig hevdes at riksretten fungerer som en særskilt immunitetsordning. Flertallet påpeker videre at selv om dagens riksrettsordning fremstår som en klar statsrettslig anakronisme, er det en kjent sak at grunnloven inneholder flere slike og at de tradisjonelt blir stående, så lenge de ikke gjør noen klar skade.

Etter å ha vurdert motargumentene har utvalgets flertall likevel kommet til at de hensyn som tilsier reform, må veie tyngre.

I likhet med statsrådene, står stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere konstitusjonelt ansvarlige for alminnelige straffbare forhold begått i embets medfør. I tillegg har ansvarlighetsloven enkelte særlige bestemmelser om deres ansvar.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, antar at det ikke er behov for et særskilt straffeansvar for stortingsrepresentanter og høyesterettsdom-mere. Det blir understreket at dette ikke innebærer noen endring av betydning i forhold til stortingsrepresentantenes nåværende ansvar og plikter. I den grad de skulle gjøre seg skyldige i ordinært straffbare handlinger, vil de fortsatt stå ansvarlige for dette på vanlig måte. I forhold til høyesterettsdommeres straffeansvar, viser flertallet til at de er underlagt de vanlige regler som gjelder forbrytelser og forseelser i offentlig tjeneste etter straffeloven.

Flertallet foreslår på denne bakgrunn at særreglene om stortingsrepresentantenes og høyesterettsdommernes straffeansvar bortfaller, som ledd i en opphevelse av ansvarlighetsloven. Etter flertallets vurdering er det ikke behov for en særskilt rettergangsordning – det vil si riksrett – for disse to kategoriene.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, har konkludert med at det under et moderne parlamentarisk styresett ikke er behov for en egen riksrettsordning, og at det heller ikke er behov for et så omfattende straffansvar som det ansvarlighetsloven i dag oppstiller. Flertallet går derfor inn for en avpolitisert modell, der de nåværende konstitusjonelt ansvarlige personer for fremtiden skal hefte etter den alminnelige straffelovgivningen overfor de ordinære retts-håndhevende myndigheter.

Flertallet understreker at en slik avskaffelse av dagens riksrettsordning ikke innebærer noen form for strafferettslig immunitet for dem det gjelder. For straffbare handlinger begått i embeds medfør vil statsrådene, stortingsrepresentantene og høyesterettsdommerne fortsatt stå til ansvar, men på vanlig måte, på linje med alle andre private rettssubjekter.

På denne bakgrunn foreslår flertallet for det første at bestemmelsene i Grunnloven §§ 86 og 87 oppheves i sin helhet.

For det andre foreslår flertallet at bestemmelsen i Grunnloven § 30 tredje ledd endres. Det antas å være tilstrekkelig å fjerne siste del av annen setning, som henviser til statsrådenes riksrettsansvar. Første setning, og første del av annen setning kan fortsatt bestå. Bestemmelsen i § 30 tredje ledd blir etter dette kun en regel om medvirkning, ikke en hjemmel for straff.

Flertallet foreslår for det tredje at ansvarlighetsloven av 5. februar 1932 nr. 1 og riksrettergangsloven av 5. februar 1932 nr. 2 oppheves i sin helhet.

Etter flertallets vurdering vil det innenfor den ordning som foreslås ikke være behov for egne straffeprosessuelle regler for saker som gjelder statsråder, stortingsrepresentanter eller høyesterettsdommere. Det antas at de alminnelige reglene i straffeprosessloven av 22. mai 1981 nr. 25 kan anvendes på vanlig måte, og vises til at dette allerede i dag gjelder for straffbare handlinger som slike personer måtte begå utenom embetsgjerningen. Dette innebærer også at eventuelle straffesaker vil begynne på vanlig måte i første instans (tingretten), og følge normal ankebehandling. Flertallet har vurdert alternativene, som er å la sakene enten gå rett til Høyesterett, eller la Høyesterett være første ankeinstans, men har kommet til at dette ikke er nødvendig, og at det vil kreve relativt omfattende og kompliserende særregler.

Et mindretall, medlemmene Harald Hove og Jorunn Ringstad, mener at det fortsatt er behov for visse særordninger for behandlingen av straffesaker med tiltale etter straffeloven § 126. Det aktuelle straffebud retter seg mot medlemmer av regjeringen, og gjelder handlinger utført overfor Stortinget. Dette forhold kan lett medføre vurderinger som vanskelig helt ut kan løsrives fra politiske forhold, og det knyttet så vel til de objektive som subjektive straffbarhetsvilkårene. Mindretallet mener derfor at det er riktig å sammensette retten slik at den vil ha en politisk kompetanse. Det er imidlertid ikke fornuftig å la dette komme til uttrykk ved at aktive medlemmer av Stortinget skal være medlemmer i domstolen. Mindretallet vil foreslå en ordning som har fellestrekk med ordningen i Danmark. Forslaget går derfor ut på at Stortinget ved inngangen til hver periode velger et lekdommerutvalg til å gjøre tjeneste ved behandlingen av saker etter strl. § 126. Det vil selvfølgelig stå Stortinget fritt til å velge hvem man vil, men det må være nærliggende å velge personer som har vært stortingsrepresentanter, eller andre med kyndighet i stortingsforhold.

Mindretallet er enig i at sakene kan starte i tingretten, men med lekdommere fra det særlige utvalg. Dernest bør anke føre til at saken går direkte til Høyesterett, som da skal kunne prøve alle sider av saken.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, vil anta at det fremdeles i noen grad kan være behov for enkelte særregler om statsrådenes materielle straffeansvar, tilpasset deres særskilte plikter og stilling. Slike regler kan da naturlig nedfelles i den alminnelige straffeloven, i kapitlene 11 og 33 og forbrytelser og forseelser i offentlig tjeneste. Flertallet påpeker at en statsråd formelt sett allerede i dag må antas å være omfattet av uttrykket "offentlig Tjenestemand" i straffeloven, samt de alternative formuleringene i §§ 121 og 325. Dette kan likevel med fordel presiseres i loven.

De strafferegler som følger av straffeloven kapittel 11 (§§ 110-125) om forbrytelser i offentlig tjeneste er relativt spesifiserte, og dekker blant annet ulike former for økonomisk utroskap (korrupsjon m.m.), samt brudd på taushetsplikt (§ 121). De to bestemmelsene i kapittel 33 om forseelser er mer generelt utformet. Det gjelder særlig § 325 som blant annet setter bøtestraff for den "Embeds- eller Bestillingsmand" som "viser Grov Uforstand i Tjenesten", eller som "foretager nogen handling, der paa grund af hans Stilling er ham forbudt". Det må antas at denne generalklausulen i § 325 i prinsippet vil kunne fange opp alle grovere brudd på de særskilte plikter som statsrådene er pålagt etter grunnlov, lov, instruks og konstitusjonell sedvanerett. På den annen side er § 325 lite egnet som den eneste straffehjemmelen for brudd på konstitusjonelle plikter, både fordi den er så vag og generell, og derfor i praksis har vist seg vanskelig å anvende, og fordi brudd kun anses som en forseelse.

For grove brudd på enkelte særskilt sentrale konstitusjonelle plikter, vil flertallet derfor foreslå en egen straffebestemmelse i lovens kapittel 11 om forbrytelser i offentlig tjeneste, nedfelt i en ny § 126 (som i dag står ledig).

For det første må det gjelde plikten for en statsråd til å gå av dersom vedkommende, eller regjeringen som helhet, får et mistillitsvedtak mot seg i Stortinget.

Et mindretall, medlemmene Harald Hove og Hanne Marthe Narud, uttaler at i og med at utvalget har som hovedoppgave å vurdere ulike kontrollspørsmål er det naturlig at det har behandlet mistillitsvedtak, og ikke spørsmålet om det kan foreligge andre situasjoner der det også foreligger plikt for en regjering til å søke avskjed. Disse medlemmer vil påpeke at de aller fleste regjeringsavganger som er knyttet til vedtak truffet av Stortinget, har sin bakgrunn i at regjeringen har tapt en votering etter å ha stilt kabinettspørsmål. Det vises videre til at det i en rekke sammenhenger er gitt uttrykk for at også tapte kabinettsspørsmål utløser plikt til å innlevere sin avskjedssøknad. Det vil etter disse medlemmers oppfatning være naturlig at spørsmålet om en regjerings plikt til å søke avskjed i forbindelse med kabinettspørsmål, vurderes i den videre behandling av utvalgets innstilling.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, påpeker for det andre at det bør være et særskilt straffansvar for brudd på plikter som statsrådene etter grunnlov eller konstitusjonell sedvanerett har overfor Stortinget, og som skal sikre Stortingets beslutningsfunksjon.

Flertallet har utformet forslag til en ny § 126 i straffeloven, i samsvar med dette. Forslaget dekker bare grovere brudd på statsrådenes konstitusjonelle plikter overfor Stortinget. Flertallet har ikke funnet grunn til å utforme noen mer vage og generelle krav til statsrådenes embetsførsel, og antar at grovere brudd på de plikter og rammer som statsrådene er bundet av, i tilstrekkelig grad er dekket gjennom de alminnelige reglene i straffeloven kapitlene 11 og 33, og viser særlig til de generelt utformete bestemmelsene i §§ 324 og 325.

Flertallet foreslår at påtale i enkelte tilfeller skal gjøres avhengig av begjæring fra Stortinget. Dette tilsvarer det krav om påtalebegjæring fra fornærmede som man finner i deler av den ordinære straffelovgivningen. På denne måten sikrer man at saker som gjelder statsrådenes konstitusjonelle plikter overfor Stortinget i første omgang fremdeles vil være underlagt parlamentarisk kontroll, og at denne kontrollen vil kunne foregå uforstyrret av parallell etterforskning, med parlamentarisk ansvar som alternativ til straffeansvar. Dette vil kunne skje i kontroll- og konstitusjonskomiteen, som så eventuelt innstiller på at Stortinget oversender saken til påtalemyndigheten, med begjæring om at det tas ut tiltale. Normalt vil det være hensiktsmessig at begjæring først fremsettes etter at saken har vært gransket og behandlet i kontrollkomiteen, men flertallet finner ikke grunn til å oppstille dette som noe formelt krav. Slike saker vil også kunne behandles på annet vis, innenfor de rammer Stortingets forretningsorden setter.

Et annet flertall, leder Ranveig Frøiland, Odd Holten, Harald Hove, Jorunn Ringstad, og Bjørg Selås, mener at begjæring av påtale må vedtas med vanlig flertall, i tråd med hovedregelen om hvordan vedtak fattes i Stortinget. Spørsmålet om tiltale etter den foreslåtte strl. § 126 er av en så alvorlig karakter at det bør være et flertall i Stortinget som stiller seg bak en begjæring av påtalen. Slike saker gjelder statsrådens mulige brudd på konstitusjonelle plikter overfor Stortinget, ikke overfor et mindretall i Stortinget.

Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted, påpeker at i den grad påtale gjøres avhengig av begjæring fra Stortinget, vil det alltid kunne være en fare for at partipolitiske overveininger kan overskygge for vurderingen av statsrådens straffansvar, slik at dette i praksis vil fungere som en form for immunitet for statsrådene. Dette vil særlig kunne være tilfellet dersom regjeringen har støtte fra et flertall på Stortinget. Dette mindretallet vil derfor fremholde at kompetansen til å begjære påtale må kunne utøves av et kvalifisert mindretall av Stortingets medlemmer. Etter en nærmere vurdering har dette mindretall valgt å sette terskelen til 1/3 av representantene. Dette tilsvarer det krav til kvalifisert mindretall som utvalgets flertall har foreslått også på andre områder av Stortingets kontrollvirksomhet. Forskjellen er at de andre forslagene er knyttet til 1/3 av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen, mens det her er tale om 1/3 av Stortingets medlemmer i plenum. Det følger imidlertid av de andre forslagene at 1/3 av medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen vil kunne initiere en sak om straffeansvar, med innstilling til plenum om dette. Det presiseres at mindretallsrettigheten kun gjelder spørsmålet om det skal avgis begjæring om påtale. Hvorvidt påtale faktisk tas ut, vil avhenge av påtalemyndighetens videre vurdering.

Flertallets forslag vil innebære at den alminnelige påtalemyndigheten får en utvidet rolle ved etterforskning og påtalevurdering av statsrådenes embetsførsel. Flertallet ser at det kan reises prinsipielle innvendinger mot en slik ordning, siden regjeringen etter straffeprosessloven § 56 er øverste leder av påtalemyndigheten, og formelt kan instruere Riksadvokaten. På den annen side kan instruksjonsmyndigheten kun utøves av Kongen i statsråd, ved kgl.res., som er underlagt parlamentarisk kontroll gjennom protokollene. Videre setter uskrevne prinsipper om påtalemyndighetens uavhengighet i realiteten en meget høy terskel for politisk inngripen. På denne bakgrunn antar flertallet at faren for urettmessige instrukser er liten, og finner derfor ikke grunn til å foreslå noen særskilte regler om dette.

Flertallet forslår videre å avskjære regjeringens instruksjonsadgang i alle saker etter strl. § 126. Det foreslås at dette reguleres i en ny straffeprosessloven § 56 andre avsnitt, tredje punktum.

Brudd på lov- eller instruksfestet taushetsplikt er straffbart etter straffeloven § 121, der dette følger av "tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ". Flertallet legger til grunn at bestemmelsen etter dagens ordlyd også rammer statsråder. Det er derfor ikke nødvendig å presisere dette. Videre er det her ikke hensiktsmessig med noe krav om påtalebegjæring fra Stortinget.

Derimot er det tvilsomt om § 121 i dag rammer stortingsrepresentanter, dersom disse bryter sin taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden § 60. Dersom ansvl. § 14 oppheves, er det derfor etter flertallets vurdering nødvendig med en tilføyelse i § 121, som viderefører regelen om representantens straffansvar.

Flertallet har vurdert om de nye reglene om påtalebegjæring som foreslås også bør komme til uttrykk i Stortingets forretningsorden. Ettersom reglene er foreslått gitt direkte forankring i lov, antas det ikke å være behov for det. Dette må kunne revurderes dersom det skulle oppstå uklarhet om hvordan ordningen skal praktiseres internt på Stortinget.

Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, Harald Hove, Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted, står bak flertallets forslag, men påpeker samtidig at dersom det likevel ikke skulle være tilstrekkelig (kvalifisert) flertall på Stortinget for en så vidt omfattende reform, bør man likevel ikke uten videre slå seg til ro med å videreføre dagens ordning uendret. De klareste svakhetene ved den nåværende modellen for realiseringen av konstitusjonelt ansvar kan avhjelpes ved relativt enkle justeringer. Det vises her til en modell som innebærer en endring av riksrettens sammensetning etter Grunnloven §§ 86 og 87, slik at halvparten av dommerne skal være fra Høyesterett, og den andre halvparten utpekes av Stortinget, men ikke blant de sittende representanter. For det andre innebærer den at Stortingets forretningsorden § 14 a om en særskilt protokollkomité oppheves, slik at spørsmål om riksrettstiltale behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, med innstilling til Stortinget i plenum. Dette vil både kunne innebære en betydelig rasjonalisering av prosedyren, redusere de rettssikkerhetsmessige betenkelighetene ved dagens ordning, og gjøre det enklere å få en åpen og reell vurdering av statsrådenes konstitusjonelle ansvar. Ettersom dette mindretall prinsipalt støtter flertallets forslag, vil det ikke fremlegge noen forslag til endringer i grunnlov, lov og forretningsorden etter denne alternative modellen. Det kan imidlertid påpekes at slike endringer rettsteknisk sett vil være relativt enkle å utforme.

Et annet mindretall, medlemmet Inge Lønning, vil ikke støtte forslag til endringer i dagens ordning.

7.1.1 Utvalgets forslag til endringer i Grunnlov, lov og forretningsorden

Grunnloven § 30 tredje ledd

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår følgende endring:

"Finder noget Medlem af Statsraadet, at Kongens Beslutning er stridende mod Statsformen eller Rigets Love, eller øiensynligen er skadelig for Riget, er det Pligt at gjøre kraftige Forestillinger derimod samt at tilføie sin Mening i Protokollen. Den der ikke saaledes har protesteret, ansees at have været enig med Kongen, og er ansvarlig derfor."

Tatt ut: …saaledes som siden bestemmes, og kan af Odelsthinget sættes under Tiltale for Rigsretten.

Grunnloven § 86

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår at bestemmelsen oppheves.

Grunnloven § 87

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår at bestemmelsen oppheves.

Lov av 3. august 1897 nr. 2 om særlige Straffebestemmelser m.v. for Personer, som i Henhold til Grundlovens § 75 h indkaldes til at møde for Storthinget

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Odd Holten og Inge Lønning, foreslår følgende redaksjonelle endring:

Lov av 3. august 1897 nr. 2 om særlige Straffebestemmelser m.v. for Personer, som i Henhold til Grundlovens § 82 indkaldes til at møde for Storthinget.

§ 1. Den, som efter i Henhold til Grundlovens § 82 at være indkaldt til at møde for Storthinget, enten undlader at møde eller vægrer sig for, overensstemmende med Storthingets Forretningsorden, at afgive den Forklaring, hvortil han efter nævnte Grundlovsbestemmelse er pligtig, eller at bekræfte Forklaringen med en høitidelig Forsikring etter reglene i domstolloven § 141 bliver, forsaavidt strengere Straffebestemmelser i anden gjældende Lov ikke maatte komme til Anvendelse, at straffe med en Bod.

Straffeloven av 22. mai 1902 nr. 10

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår ny straffelov § 121 fjerde ledd.

"Forslag til ny § 121 fjerde ledd:

Denne bestemmelse rammer også brudd på stortingsrepresentantenes lov- eller instruksfestede taushetsplikt. "

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår en ny strl. § 126. Herunder fremmer et annet flertall, lederen Ranveig Frøiland, Odd Holten, Harald Hove, Bjørg Selås og Jorunn Ringstad, følgende forslag:

"Forslag til ny § 126

Som offentlige tjenestemenn etter bestemmelsene i dette kapitel regnes også Statsrådets medlemmer og statssekretærene.

Den statsråd som ikke fratrer sin stilling etter at Stortinget i vedtaks form klart har uttalt sin mistillit til ham, eller til regjeringen som helhet, straffes med fengsel i inntil 10 år.

Den statsråd som forsettlig eller grovt uaktsomt misligholder sin opplysningsplikt overfor Stortinget straffes med bøter eller med fengsel i inntil 5 år.

På samme måte straffes den statsråd som forsettlig eller grovt uaktsomt bevirker eller medvirker til at noe som krever beslutning fra Stortinget blir foretatt uten Stortingets samtykke, at Stortingets beslutninger ikke blir gjennomført, eller at noe blir foretatt i strid med en klar stortingsbeslutning.

Påtale etter denne bestemmelses tredje og fjerde ledd finner kun sted etter begjæring fra Stortinget."

Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam, og Fredrik Sejersted foreslår at flertallets forslag til § 126 femte ledd går ut, og erstattes med:

"Påtale etter denne bestemmelses tredje og fjerde ledd finner kun sted etter begjæring fra en tredjedel av Stortingets medlemmer."

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår ny strl. § 325 a. Herunder fremmer et annet flertall, medlemmene Ranveig Frøiland, Odd Holten, Harald Hove, Bjørg Selås og Jorunn Ringstad, følgende forslag:

"Forslag til ny § 325 a:

Bestemmelsene i dette kapittel gjelder også for Statsrådets medlemmer og statssekretærene, dog slik at statsråder ikke kan idømmes embetstap. Dersom det gjelder brudd på plikter som statsrådene har overfor Stortinget eller dets organer, kan påtale kun finne sted etter begjæring fra Stortinget. "

Et mindretall, medlemmene Carl I. Hagen, Hanne Marthe Narud, Rolf Reikvam og Fredrik Sejersted, foreslår at flertallets forslag til § 325a andre punktum går ut og erstattes med:

"Dersom det gjelder brudd på plikter som statsrådene har overfor Stortinget eller dets organer, kan påtale kun finne sted etter begjæring fra en tredjedel av Stortingets medlemmer."

Ansvarlighetsloven av 5. februar 1932 nr. 1

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår at loven oppheves.

Riksrettergangsloven av 5. februar 1932 nr. 2

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår at loven oppheves.

Straffeprosessloven av 22. mai 1981 nr. 25

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår ny straffeprosessloven § 56, andre ledd, tredje punktum:

"Forslag til ny straffeprosessloven § 56, andre ledd, tredje punktum:

Kongen i statsråd kan likevel ikke gi pålegg om saker etter straffeloven § 126."

Utkast til lov om behandlingen av straffesaker etter straffeloven § 126

Et mindretall, medlemmene Harald Hove og Jorunn Ringstad, vil i forbindelse med flertallets forslag til endringer i det nåværende riksrettsansvaret, fremme følgende lovforslag:

"§ 1 Ved behandlingen av straffesaker etter straffeloven § 126 gjelder domstolloven og straffeprosessloven så langt disse passer med de unntak som følger av loven her.

§ 2 Ved behandlingen av saker for tingrettene trekkes meddommere fra det utvalg som velges etter loven her § 5.

§ 3 Dom fra tingretten ankes direkte inn for Høyesterett som ved ankeforhandlingen settes med rettens formann og de fire eldste dommere, samt ti meddommere trukket fra det utvalg som velges etter loven her § 5.

Trekking fra meddommerutvalget, innkalling av meddommere og utskyting følger reglene for lagretten.

Høyesterett skal i saker etter loven her prøve alle sider av saken.

§ 4 Behandlingen av saker for Høyesterett følger reglene for lagmannsrettens behandling av ankesaker uten lagrette.

§ 5 Stortinget velger innen utløpet av første kalenderår i hver ny stortingsperiode 15 kvinner og 15 menn til et særskilt meddommerutvalg for tingrettenes og Høyesteretts behandling av saker etter loven her. Medlemmer av Stortinget kan ikke velges. For øvrig gjelder de alminnelige valgbarhetsbetingelser for lekdommere.

§ 6 Loven trer i kraft samtidig med ikrafttreden for ny bestemmelse i straffeloven § 126."

Forretningsordenen § 14 a om den særskilte protokollkomiteen

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmet Inge Lønning, foreslår at bestemmelsen oppheves.

7.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til de drøftinger utvalget har foretatt, og sier seg enig med utvalgets flertall i at riksretten slik den i dag er utformet, bør avvikles, og erstattes av en annen domstol.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har ikke på det nåværende tidspunkt sett behovet for å konkludere med om riksretten etter dagens ordning bør avvikles eller endres.

Komiteen viser til at riksrett historisk sett må kunne betraktes både som en forfatnings- og politisk konfliktdomstol.

Med innføring av parlamentarismen og slik denne i praksis har utviklet seg, har Stortinget fått andre virkemidler for å håndtere saker der Stortinget ønsker å politisk ansvarliggjøre en statsråd.

Avdekkes det imidlertid at en tidligere statsråd grovt har misskjøttet sitt embete, vil Stortinget på mange måter være avskåret fra reaksjon, dersom det ikke foreligger grunnlag for straffeforfølging i lovverket.

Et eksempel her er forsettlig å ha unnlatt å gi Stortinget korrekte opplysninger. Andre handlemåter som eksempelvis grov uforstand i tjenesten må kunne antas å være dekket av andre bestemmelser (tjenestemannsloven). Tilsvarende vil man mangle reaksjonsmåter overfor stortingsrepresentanter eller høyesterettsdommere.

Komiteen har vurdert utvalgets forslag til behandling av saker som etter dagens ordning hører inn under riksretten. Komiteen deler langt på vei utvalgets synspunkter. Saker der det for eksempel er spørsmål om opplysningsplikten har vært overholdt, egner seg imidlertid dårlig, etter komiteens mening, for behandling i det ordinære rettsapparat.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet finner det uriktig at den ordinære påtalemyndighet skal gis ansvaret for etterforskning og påtale. Disse medlemmer viser her til utvalgets drøfting rundt spørsmålet og det faktum at regjeringen i statsråd kan instruere påtalemyndigheten. Disse medlemmer kan vanskelig se rimeligheten i en slik ordning. Selv om en i lovs form tar bort instruksjonsmyndigheten i slike saker, vil det være heftet med politisk følsomhet på grunn av tilknytningen til regjeringen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti synes at utvalgets flertall har kommet frem til en interessant modell når det gjelder hvem som skal gis ansvaret for etterforskning og påtale i riksrettssaker. Disse medlemmer er enig i utvalgets flertall i at dagens modell for dette på mange måter er uheldig og ikke fungerer tilfredsstillende. Disse medlemmerfinner det videre utenkelig at regjeringen vil instruere påtalemyndigheten i en slik sak. Denne problemstillingen vil uansett kunne løses ved å fjerne instruksjonsretten i slike saker ved lov.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, er på denne bakgrunn kommet til at alternativer til riksretten bør utredes videre og anmoder Presidentskapet om å nedsette et utvalg med slikt mandat. Utredningen bør også omfatte en vurdering av behovet for å kunne ansvarliggjøre stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, forutsetter at en slik utredning bør foreligge i god tid før fristen for innlevering av grunnlovsforslag i inneværende valgperiode går ut, slik at stortingsrepresentantene får anledning til å fremme sine grunnlovsforslag på bakgrunn av utredningen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter utvalgets flertall i at riksretten må avskaffes, og at det bør innføres en påtaleordning for denne typen saker hvor den ordinære påtalemyndighet foretar etterforskning og påtale. Disse medlemmer mener at utvalget har utredet dette spørsmålet godt nok og ser ikke behov for at det igangsettes et nytt arbeid hvor dette vurderes. Disse medlemmer slutter seg for øvrig til de synspunkter som utvalgets flertall har fremmet.

7.3 Mistillitsvedtak

Stortingsflertallets rett til å avsette regjeringen ved mistillitsvedtak er grunnlaget for den parlamentariske statsskikk. Prinsippet slo politisk gjennom etter 1884 og har lenge vært anerkjent som en rettsregel, hjemlet i konstitusjonell sedvanerett.

Mistillitsinstituttet har en dobbelt funksjon. For det første kan det brukes til å avsette regjeringer som på politisk grunnlag ikke har Stortingets tillit. For det andre kan mistillitsvedtak brukes som en parlamentarisk reaksjon (ansvarliggjøring) mot en regjering eller statsråd som etter flertallets vurdering på grunn av feil eller forsømmelser har vist seg uskikket. Det er mistillitsinstituttets karakter av sanksjonsmiddel som gjør at det faller inn under utvalgets mandat, og må tas med i en bredere vurdering av Stortingets kontrollfunksjon. Samtidig reiser bruk av mistillitsvedtak en rekke spørsmål som faller utenfor utvalgets mandat, og som bare kan vurderes som ledd i en bredere gjennomgang av parlamentarismen som styreform.

Mistillit mot en enkelt statsråd har aldri blitt vedtatt. Forslag om mistillit har derimot i perioder forekommet relativt hyppig, og i etterkrigstiden ved et par anledninger også vært nær ved å få flertall. Slike forslag har i praksis fungert som en form for protest og ansvarliggjøring i seg selv, og vil etter forholdene kunne utgjøre en betydelig politisk belastning for de statsråder som rammes.

Selv om mistillitsinstituttet ikke er nedfelt i Grunnlovens tekst, er de rettslige hovedtrekkene klare. Mistillit må vedtas av et flertall i Stortinget eller Odelstinget. Vedtaket kan rettes enten mot regjeringen som kollegium eller mot en enkelt statsråd, og det utløser en rettslig plikt til å gå av. Det er ingen formelle krav til begrunnelse, eller til at statsråden må ha gjort noe "galt". I praksis vil mistillitsforslag imidlertid alltid bli forsøkt begrunnet på en måte som kan vinne aksept i offentligheten, eller i de partigrupper forslagsstilleren håper å få støtte fra. Selv om mistillitsvedtak i kontrollsaker i prinsippet kan ramme statsråder som ikke har gjort noe galt, anser utvalget det verken som ønskelig eller mulig å foreslå noen formelle skranker som begrenser den frie politiske adgang til å fremsette forslag og treffe vedtak.

Det har over tid også utviklet seg enkelte politiske normer av ikke-bindende karakter i tilknytning til mistillitsinstituttet. Viktigst er den såkalte solidaritetsnormen, som tilsier at en regjering normalt (åpent eller underforstått) vil stille seg solidarisk, og gå av dersom en av statsrådene rammes av et mistillitsforslag.

Det sentrale spørsmål i forhold til mistillitsinstituttet er om ikke tiden har kommet til å nedfelle det skriftlig, og dermed gi parlamentarismen en klar forankring i Grunnlovens tekst. Etter utvalgets vurdering kan det anføres tungtveiende argumenter for en slik reform, som ikke ville innebære noen endring i statsskikken, men bare en synliggjøring av den ene mest sentrale regelen for det konstitusjonelle forhold mellom storting og regjering. Utvalget har imidlertid kommet til at det ligger utenfor dets mandat å foreslå en slik bestemmelse. Dette kan dessuten best vurderes som ledd i en bredere utredning av dagens parlamentariske system, der eventuelt også andre reformforslag knyttet til regjeringsdannelse, oppløsningsrett m.m. trekkes inn.

På samme måte kan utvalget se de argumenter som taler for en noe fastere regulering av prosedyrene for å fremme forslag og treffe vedtak om mistillit, samt avklare kravene til hvordan et vedtak må formuleres for å kunne regnes som et rettslig bindende vedtak.

Dersom statsråden(e) ikke retter seg etter et mistillitsvedtak, men blir sittende, vil dette være et alvorlig brudd på parlamentarismens grunnprinsipp, som etter utvalgets vurdering bør kvalifisere til streng straff. Konstitusjonelt sett er det tale om et statskupp. Dette rammes i dag av ansvarlighetsloven § 11, som har en strafferamme på 10 års fengsel. Utvalget mener at dette straffeansvaret bør videreføres. Ettersom utvalgets flertall (alle unntatt medlemmet Inge Lønning) har foreslått å oppheve ansvarlighetsloven, oppstår det derfor behov for en ny straffehjemmel, som etter flertallets vurdering bør være mer presis og eksplisitt enn dagens § 11. Flertallet viser til sitt forslag til ny bestemmelse i straffeprosessloven § 126, der dette er nedfelt. Flertallet vil understreke at dette ikke innebærer noen kodifisering av selve hovedregelen om plikten til å gå av. Den følger av konstitusjonell sedvanerett, og dersom den skal nedfelles skriftlig, bør det skje i Grunnloven. Det flertallet har foreslått, er kun en hjemmel for å straffesanksjonere pliktbrudd.

Utvalget har merket seg den kritikk som fra enkelte hold har vært rettet mot den såkalte solidaritetsnormen. Det har vært hevdet at normen svekker Stortingets muligheter til å rette adekvate reaksjoner mot en statsråd som begår feil og forsømmelser, fordi terskelen for å felle hele regjeringen vil være langt høyere enn for å felle en enkeltstatsråd. Utvalget er av den oppfatning at solidaritetsnormen kan ha gode grunner for seg dersom det gjelder mistillitsforslag mot en enkelt statsråd for forhold som i virkeligheten knytter seg til regjeringens felles politikk, eller vedtak som er realitetsbehandlet i kollegiet. Derimot er normen vanskeligere å begrunne der hvor mistillitsforslaget knytter seg til den enkelte statsråds individuelle feil eller forsømmelser.

7.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til utvalgets presisering av stortingsflertallets rett til å avsette regjeringen ved mistillitsvedtak som selve grunnlaget for den parlamentariske statsskikk. Komiteen slutter seg til utvalgets vurderinger under dette kapittel.

7.5 Andre reaksjoner - kritikk og kritikkvedtak (daddelsvotum)

I praksis har det alltid bare vært et meget lite antall kontrollsaker som har munnet ut i forslag om riksrettstiltale eller mistillit. Dette er ekstraordinære sanksjoner, som bare kan og bør brukes helt unntaksvis. Stortingets viktigste virkemiddel for å ansvarliggjøre regjeringer og statsråder har alltid vært den uformelle parlamentariske kritikk, og slik vil det utvilsomt også være i fremtiden. Parlamentarisk kritikk fremsettes på forskjellige måter - i komitéinnstillinger, under debattene i plenum, eller i andre parlamentariske fora. Dens betydning og effekt avhenger av formulering og begrunnelse, hvem som står bak, hvordan den oppfattes i opinionen, og hvor sterkt statsråden står politisk. I et åpent parlamentarisk system er det en grunnleggende forutsetning at regjering og statsråder er lydhøre og sårbare for parlamentarisk kritikk, og slik fungerer det stort sett også i praksis. Dertil kommer at kritikken ofte ledsages av mer håndfaste tiltak, i form av nye vedtak, instrukser eller politiske signaler.

Selv om slik parlamentarisk kritikk er Stortingets viktigste kontrollreaksjon, er det fra utvalgets perspektiv ikke så mye å si om den. Rettslig sett hviler den på representantens ytringsfrihet, som verken kan eller bør reguleres gjennom formelle prosedyrer. Ved enkelte anledninger har det vært luftet tanker om at Stortinget (i likhet med Riksrevisjonen) burde operere med et fast sett av formuleringer for å uttrykke kritikk i varierende styrkegrad, men dette vil etter utvalgets oppfatning være lite hensiktsmessig.

I den senere tid har det fra enkelte hold vært hevdet at uformell parlamentarisk kritikk ikke er tilstrekkelig til å sikre reell ansvarliggjøring av statsrådene, i saker der mistillit eller riksrettstiltale ikke er aktuelt. Det gjelder særlig der den ansvarlige statsråd har gått av før saken kommer opp, og derfor ikke lenger er like sårbar for parlamentariske reaksjoner. Om dette faktisk er et stort problem kan diskuteres, og her er utvalget som vist ovenfor i noen grad delt i sitt syn. Men uavhengig av denne vurderingen vil utvalget påpeke at det eksisterer en mellomløsning mellom på den ene siden uformell kritikk og på den annen side mistillit/straffeansvar.

Mellomløsningen er at Stortinget i plenum voterer over og treffer et formelt vedtak som uttrykker kritikk mot den ansvarlige regjering eller statsråd, men som ikke innebærer mistillit, eller har andre rettslige konsekvenser. Slike kritikkvedtak er historisk sett en gammel reaksjonsform, som går tilbake til tiden før parlamentarismen. Den gang hadde Stortinget valget mellom "adresser" (til Kongen i Stockholm), eller "daddelsvotum" som var et rent kritikkvedtak rettet til regjeringen. Bruken av adresser forsvant med unionen i 1905. Men daddelsvota har Stortinget i noen grad fortsatt med frem til vår tid, selv om den opprinnelige betegnelsen etter hvert gikk i glemmeboken. Det har også vært stadig mindre bevissthet om dette som en separat reaksjonsform.

Etter utvalgets vurdering kan det være grunn til å blåse støv av kritikkvedtaket, og øke bevisstheten blant representantene om hvordan dette kan brukes, som et fleksibelt og følbart alternativ der andre reaksjoner ikke er tilstrekkelige eller tilgjengelige. Et kritikkvedtak kan best sammenlignes med en reprimande, eller en skriftlig irettesettelse etter tjenestemannsloven, og kan for eksempel gå ut på at "statsråd NN har opptrådt kritikkverdig". Gjennom sin form og voteringen i plenum får kritikkvedtaket en mer alvorlig og tyngende karakter enn uformell kritikk, samtidig som det ikke får de samme dramatiske konsekvensene som et mistillitsvedtak. Videre kan det anvendes både mot sittende og avgåtte statsråder. Dets preventive og reelt ansvarliggjørende effekt vil selvsagt avhenge av hvor godt kritikken er begrunnet og formulert, og hvor stor støtte den får. Men generelt vil utvalget anta at slike vedtak vil kunne ha en klarere ansvarliggjørende virkning, og markere større alvor i saken, enn vanlig uformell parlamentarisk kritikk.

Utvalget vil imidlertid nøye seg med på denne måten å påpeke mulighetene for bruk av kritikkvedtak (daddelsvotum) som reaksjonsform. Noen grunn til å institusjonalisere dette gjennom særskilte prosedyrer eller formkrav, er det etter utvalgets mening ikke. Tvert imot ser utvalget det som en fordel at graden og formuleringen av kritikk kan utformes på fritt grunnlag, ut fra behovene i den aktuelle sak. Og det er heller ingen grunn til å fravike de ordinære prosedyrene for fremsettelse og behandling av forslag.

Visse saksforberedende skritt som Stortinget (eller organer for Stortinget) foretar i en kontrollsak, kan etter utvalgets syn i seg selv ha ansvarliggjørende effekt (eksempelvis åpne høringer i kontrollsaker, kontroll- og konstitusjonskomiteens bruk av initiativretten, opprettelse av granskingskommisjon, instruks til Riksrevisjonen og nedsettelse av en særskilt protokollkomite etter Stortingets forretningsorden § 14 a.) Etter utvalgets syn ligger det imidlertid en viss fare i å fokusere på sanksjonselementet ved det som i utgangspunktet er saksforberedende handlinger. Dels kan man komme til å forskuttere en vurdering som skal finne sted senere i prosessen. For eksempel skal en kontrollhøring først og fremst avklare om det har forekommet feil og forsømmelser, og ikke sanksjonere slike feil. Dels kan man også risikere at de saksforberedende skritt brukes på en gal måte. Eksempelvis vil det ikke være heldig hvis det fester seg et inntrykk av at Odelstinget nedsetter en særskilt protokollkomite som en sanksjon i seg selv, uten at man seriøst vurderer spørsmålet om riksrettstiltale.

7.6 Komiteens merknader

Komiteendeler utvalgets oppfatning av uformell parlamentarisk kritikk som Stortingets viktigste virkemiddel for å ansvarliggjøre regjeringer og statsråder. Komiteen er enig i at det fra tid til annen vil være behov for sterkere uttrykksformer, men uten at dette skal oppfattes som mistillit. Komiteen anser at kritikk vedtatt av Stortinget uten å være formulert som mistillit (daddelsvotum) slik utvalget viser til, kan være en hensiktsmessig reaksjonsform.

7.7 Stortingsrepresentanters immunitet

Parlamentarisk immunitet innebærer at medlemmene av nasjonalforsamlingen ikke kan arresteres, settes under tiltale, eller dømmes for retten uten at nasjonalforsamlingen har gitt samtykke. Regler om parlamentarisk immunitet er vanlig i mange konstitusjoner.

Slik immunitet gjelder bare i begrenset utstrekning etter den norske grunnloven. Etter Grunnloven § 66 kan stortingsrepresentantene ikke pågripes eller varetektfengsles på sin reise til og fra tinget, og heller ikke mens de befinner seg på tinget. Unntak gjelder der representanten "gribes i offentlige Forbrydelser". Grunnlovens § 66 stenger heller ikke for at en representant i stortingssesjonen settes under tiltale, domfelles og må sone.

I norsk statsrettslig debatt har fraværet av regler om full parlamentarisk immunitet tradisjonelt vært satt i sammenheng med stortingsrepresentantenes riksrettsansvar. Synspunktet har vært at siden Odelstinget - og ikke regjeringen som øverste leder av påtalemyndigheten - har myndighet til å reise tiltale i riksrettssaker, så fungerer dette i praksis som en immunitetsordning for representantene. Det må imidlertid være riktig å si at en slik oppfatning av stortingsrepresentantenes riksrettsansvar beror på en misforståelse, og ikke tar høyde for at det kun omfatter handlinger begått "som saadanne" etter Grunnloven § 86. Et eventuelt misbruk fra regjeringens side vil under dagens system enkelt kunne finne sted ved at det fingeres saker som ikke omfattes av riksrettsansvaret (f.eks. skattesnyteri). I virkeligheten gir derfor ikke riksrettsansvaret representantene noen reell beskyttelse. Spørsmålet om man bør innføre parlamentarisk immunitet bør følgelig diskuteres uavhengig av det nåværende riksrettsansvaret. Og dermed faller det også noe på siden av temaet Stortingets kontroll.

Etter utvalgets vurdering er Grunnloven § 66 uklar og ut fra et immunitetsperspektiv mangelfull. Utvalget ser imidlertid ikke noe sterkt behov for å innføre mer vidtrekkende regler om parlamentarisk immunitet i Norge, og vil derfor ikke foreslå grunnlovsendring på dette punkt.

7.8 Komiteens merknader

Komiteen gir sin tilslutning til utvalgets vurdering av at det ikke er behov for å innføre mer vidtrekkende regler for parlamentarisk immunitet og ser ikke behov for grunnlovsendringer på dette punktet.