Riksrevisjonens undersøkelse av planlegging og oppfølging av store veganlegg i Statens vegvesen -Dokument nr. 3:3 (2002-2003)

Jeg viser til brev av 4. februar 2003 fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen i Stortinget til Samferdselsdepartementet.

I brevet har komiteen stilt følgende to spørsmål i forbindelse med behand­lingen av ovennevnte undersøkelse:

• 1. Hvilke konkrete tiltak vil settes i verk for å redusere mulighetene for at budsjett overskrides i forbindelse med utbygging av store ve­ganlegg i regi av Statens vegvesen?

• 2. Er ovennevnte rapport lagt til grunn som en vesentlig faktor i den pågående omorganiseringen av Statens vegvesen?

Ad l.

Jeg vil innledningsvis påpeke at det er en meget viktig oppgave å forbedre kvaliteten på kostnadsoverslag for vegprosjekter. Kvaliteten på kostnads­overslag og prosjektstyring vil alltid kunne forbedres. Jeg er enig med Riksrevisjonen at det ikke har vært gode nok styringsverktøy og rapporte­ringsrutiner i plan- og gjennomføringsperioden for de prosjektene som er blitt gjennomgått. Dette gjelder spesielt forsinket innføring av et fullverdig prosjektstyringsverktøy. Vegvesenet har imidlertid tatt konsekvensen av dette og det har i de senere årene vært en kontinuerlig prosess for å for­bedre rutiner og styringssystemer for å unngå kostnadsoverskridelser.

Det utarbeides årlig en budsjettanalyse med bakgrunn i kostnadsutvik­lingen på investeringsprosjektene. På landsbasis viser kurven for kostnadsoverskridelser en klart nedadgående tendens.

Riksrevisjonens rapport tar utgangspunkt i fem større prosjekter som en­ten er avsluttet eller blir avsluttet i 2003. Dette innebærer at de alle har vært planlagt før 1995 under til dels andre forutsetninger enn det som er gjeldende i dag. De fem prosjektene er utvalgt fordi de har spesielt store overskridelser. Utvalget er således ikke representativt for helheten av Sta­tens vegvesens prosjekter. Dette begrenser Riksrevisjonens muligheter for å trekke generelle konklusjoner.

Jeg vil i det nedenstående redegjøre for konkrete tiltak som er satt i verk, eller vil bli satt i verk for å redusere mulighetene for budsjettoverskridelser ved utbygging av store veganlegg i regi av Statens vegvesen.

Innføring av nytt prosjektstyringsverktøy

Det nye prosjektstyringsverktøyet er tatt i bruk på alle utbyggingsprosjek­ter fra 1. januar 2003. Verktøyet har en dynamisk funksjon ved at det vil gi løpende oppdatert status og prognose for den økonomiske situasjonen på prosjektet, både på overordnet og detaljert nivå. Det vil dekke behovet både for de små og de større, mer kompliserte prosjektene.

Kontrakter mellom vegdirektøren og regionveg­sjefene

I de årlige kontraktene mellom vegdirektøren og regionvegsjefene blir det stilt krav og satt mål innenfor kostnadsstyring og oppfølging av utbyg­gingspro­sjekter. I kontrakten for 2003 er det satt opp følgende konkrete mål:

Kostnadsoverslag:

• – I hver region skal det innen 1. februar 2003 etableres en gruppe som skal kvalitetssikre kostnadene for utbyggingsprosjekter. Alle kost­nadsoverslag for utbyggingsprosjekter > 100 mill. kr og alle kostnads­overslag for funksjonskontrakter for drift og vedlikehold skal kvalitetssikres. For prosjekter med kostnadsoverslag > 200 mill. kr skal disse i tillegg sendes Vegdirektoratet for kvalitetssikring.

Prosjektgjennomføring:

• – Alle utbyggingsprosjekter skal ta i bruk nytt prosjektstyringsverktøy.

• – For alle strekningsvise utbyggingsprosjekter med førstegangsbevilgning i 2003 gjelder følgende:

• • – regionvegsjef har ansvar for styringsmålet P50 (et overslag som har samme sannsynlighet for besparelser som kostnadsøkning).

  • – utbyggingsprosjektets styringsmål settes lavere, for eksempel P45. Dette skal være et incitament for å holde sluttkostnadene nede.

• – Sluttkostnaden for hvert enkelt utbyggingsprosjekt skal ligge innenfor +/-10 pst i forhold til opprinnelig kostnadsoverslag.

• – Samlet kostnadsavvik i forhold til opprinnelig kostnadsoverslag for alle strekningsvise utbyggingsprosjekter i regionen skal ligge innenfor +/-5 pst.

Enhetlig opptreden:

• – Opprette regionalt Byggherreforum innen l. februar med representan­ter fra distriktene og Trafikk og Utbygging ved regionkontoret

Vedtatt reguleringsplan

Etter at plan- og bygningsloven ble gjort gjeldende for planlegging av alle vegprosjekter er det kommunene som har vedtaksmyndighet for regule­ringsplaner. Kommunene har imidlertid ikke kostnadsansvaret og dette har i flere tilfeller vist seg å være kostnadsdrivende for Statens vegvesen. Krav om vedtatt reguleringsplan før prosjektet tas opp til bevilgning er inn­skjerpet.

Ekstern kvalitetssikring

Alle vegprosjekter som overstiger 500 mill. kr, er nå gjenstand for en eks­tern kvalitetssikring før de tas opp til bevilgning av Stortinget. Kvalitetssikringsarbeidet utføres av uavhengige konsulenter på oppdrag av Sam­ferdselsdepartementet og Finansdepartementet. En rekke vegprosjekter har allerede vært gjennom denne prosessen, der formålene er å få frem best mulige kostnadsoverslag for prosjektene og hvordan prosjektene skal styres for at kostnadsoverslaget ikke skal overskrides.

I St.prp. nr. 60 (2001-2002) ble Stortinget orientert om utvidede styringsprinsipper for store prosjekter som har gjennomgått ekstern kvalitetssik­ring. Kostnadene blir ikke lenger omtalt som overslag, men får begrepene styringsramme og kostnadsramme. Styringsramme omfatter de samlede kostnadene som Samferdselsdepartementet venter at Statens vegvesen skal realisere prosjektet for. Departementet legger til grunn at styringsrammen for de fleste prosjektene vil ligge på 50 pst. sannsynlighet for at det ikke blir overskridelse. Det blir ikke gjort framlegg om at Stortinget skal gjøre formelle vedtak i forhold til styringsrammen. Kostnadsramme er styringsrammen med tillegg av nødvendig avsetning for usikkerhet. Størrelsen på avsetningen vil bli vurdert med utgangspunkt i anbefalinger fra vegvesenet og hver enkelt kvalitetssikringsrapport. Kostnadsrammen skal oppfattes som det øvre finansielle taket for hvert enkelt prosjekt. Dersom det gjennom utbyggingsperioden blir rom for det, vil avsetningene for usikkerhet bli redusert og i stedet brukt på andre prosjekter iht. marginallister.

Omorganisering av Statens vegvesen

Statens vegvesen ble omorganisert fra 1. januar 2003. Forvaltningsenheten ble da organisert i fem regioner i stedet for de tidligere fylkesvise vegkon­torene. Ved å samle kompetansen innenfor planlegging og prosjektgjen­nomføring på denne måten vil en få sterke fagmiljøer innenfor bl.a. pro­sjektledelse. Omorganiseringen vil også føre til at styringslinjene i etaten blir enklere og bedre.

Statens vegvesens produksjonsvirksomhet skilt ut som statlig aksjeselskap

Statens vegvesens produksjonsvirksomhet er fra 1. januar 2003 utskilt i et statlig aksjeselskap. Dette vil bl.a. resultere i et klart skille mellom forvalt­ning og produksjon, noe som igjen vil gi en mer profesjonell byggherrefunksjon, og bidra til å styrke styringen av kostnader og prosjektgjennom­føring.

Utgivelse av håndbøker

Mye av styringen av virksomheten i Statens vegvesen skjer gjennom utgi­velser av retningslinjer og håndbøker. Det ble startet opp flere ulike pro­sjekter på slutten av 1990-tallet. De viktigste i denne sammenheng er:

• – Utarbeidelse av kostnadsoverslag ved hjelp av trinnvismetoden. Ny håndbok ble utgitt høsten 2000.

• – Innføring av rutiner for prosjektgjennomføring med vekt på kvali­tetsplaner. Ny håndbok, Styring av utbyggingsprosjekter, ble utgitt høsten 2001.

Prisbank og økonomisk sluttrapportering og erfaringsoverføring

Viktigheten av å benytte oppdaterte og realistiske erfaringstall ved kostnadsberegning er helt grunnleggende. Det er utviklet et system og elekt­ronisk verktøy som skal sikre teknisk sluttrapportering og erfarings­over­føring etter prosjektgjennomføring. Verktøyet skal tas i bruk i 2003. Det er nylig inngått et samarbeid med NTNU om utviklingen av en felles landsdekkende løsning for prisbank og økonomisk sluttrapportering. Arbeidet er forsert som en følge av Riksrevisjonens dokument 3:3.

Opplæringsprogram for bruk av Anslagmetoden

For utarbeidelse av kostnadsoverslag generelt ble Anslagmetoden innført i 1993. I de første årene var metoden under stadig utvikling. Årlig opplæ­ringskurs ble gitt og i 1998 ble det gjennomført et omfattende opplærings­program. Kurs er gjennomført for ytterligere å heve de ansattes kompe­tanse og dette er et arbeid som vil fortsette.

Styrking av opplæring innenfor byggherre­funksjonen

Etaten vil være en ledende byggherre i anleggsmarkedet i Norge. Etaten vil derfor styrke opplæringen innenfor byggherrefunksjonen og vil starte en sentral byggherreopplæring høsten 2003. Dette er en videreutvikling av det arbeidet som har vært gjort ved Bygge- og Anleggslederskolen de siste 10 årene. Utarbeidelse av kostnadsoverslag og prosjektstyring er to viktige temaer. Det er nylig startet opp et samarbeidsprosjekt med NTNU som tar sikte på en utdanning/videreutdanning av prosessledere i etaten. For å oppgradere oppgavens viktighet/status søkes etterutdanningen gjort eksamensrettet.

Behandling av miljøspørsmål

På grunn av den økende oppmerksomheten om miljøforhold er det i revi­dert utgave av håndbok 151 innskjerpet rutiner for behandlingen av miljø­spørsmål. Slike forhold skal i størst mulig grad være avklart i regulerings­planen, eventuelt i konsekvensutredningen, på detaljert nivå. Før endelig kostnadsoverslag fastsettes blir det innhentet tillatelser fra eksterne myn­digheter.

Ad 2.

Omorganiseringen av Statens vegvesen var bestemt før Riksrevisjonens rapport ble lagt frem. Imidlertid hadde etaten selv erfart at en samling av kompetanse innenfor planlegging, prosjektering, kostnadsberegning og prosjektledelse var nødvendig. Dette var viktige grunner for at det ble valgt en regional organisering av etaten. Færre enheter og samling av kom-petanse vil føre til en mer enhetlig prosjektgjennomføring og derved bedre kostnadskontroll.