Veganlegg står for en betydelig andel av statens totale utgifter til investeringer. For planperioden 2002-2011 har myndighetene lagt til grunn en ramme på om lag 45 mrd. kroner. I tillegg kommer bidrag fra bompenger og annen tilleggsfinansiering, som er anslått til om lag 17 mrd. kroner for samme periode. Enkeltanlegg i vegsektoren består til dels av store og kompliserte prosjekter, noe som gjør at usikkerheten i forhold til tids- og kostnadsmessige rammer er vesentlig for denne typen prosjekter. Myndighetene har uttalt at arbeidet med å bedre styringen av statlige investeringer skal prioriteres. Dette gjør at det må stilles strenge krav til kvaliteten på planleggingen og gjennomføringen av store vegprosjekter.

Riksrevisjonen har undersøkt planlegging og oppfølging av store veganlegg i Statens vegvesen. Formålet har vært å undersøke om planprosessen, prosjektoppfølgingen og ressursallokeringen i forbindelse med Statens vegvesens gjennomføring av store vegprosjekter, er organisert på en måte som fremmer effektiv prosjektgjennomføring. Bakgrunnen er flere prosjekter de senere år med vesentlige kostnadsoverskridelser. Sviktende planlegging har vært ansett som en hovedårsak til kostnadsoverskridelsene, samtidig som konsekvensene av et dårlig plangrunnlag kommer til uttrykk i gjennomføringsfasen.

Ut fra en vurdering av økonomisk størrelse og prosentvis overskridelse i forhold til opprinnelig kostnadsoverslag, er fem vegprosjekter analysert: evt. 16 Aurland - Lærdal i Sogn og Fjordane, Trekantsambandet og Rv 555 Nygårdstangen - Gyldenpris i Hordaland, evt. 134 Drammen - Mjøndalen i Buskerud og Rv 159 Knatten - Vigernes x Rv 22 i Akershus.

Planprosessen

Riksrevisjonens undersøkelse viser at kostnadsoverslagene ikke alltid synes å tilfredsstille de krav som må stilles til slike kostnadsoverslag. Detaljerte kostnads­overslag synes i enkelte tilfeller å mangle helt. Plan­grunnlaget karakteriseres som sviktende ved oppstart av flere prosjekter. Det finnes eksempler på at reguleringsplaner for deler av et prosjekt ikke var godkjent da prosjektet ble satt i gang.

Usikkerhet ved de presenterte kostnadsanslag er generelt angitt med en margin på +/- 10 pst. Sannsynligheten for at kostnadene skal falle utenfor denne marginen blir ikke oppgitt. I tillegg er kostnadsanslagene et resultat av de erfaringstall og priser som legges til grunn for beregningene. Det gjør at det må stilles strenge krav til realismen i slike kostnadsoverslag.

Undersøkelsen har avdekket omfattende omprosjekteringer og omreguleringer for flere av prosjektene, noe som delvis er kommet i stand etter initiativ fra berørte kommuner. Dette har medført store kostnadsøkninger, og er en hovedårsak til de store kostnadsoverskridelsene.

Prosjektoppfølging

Det foreligger i liten grad helhetlige sluttrapporter for prosjektene som er avsluttet. Dette fører til at erfaringsoverføringen blir svekket, noe som kan bidra til økt risiko knyttet til planleggingen og gjennomføringen av nye veganlegg.

Statens vegvesen har manglet et egnet styringsverktøy for styring og oppfølging av utbyggingsprosjekter. Dette er blitt vurdert som et stort problem i de fem prosjektene som inngår i undersøkelsen, noe som har vært kjent for Vegdirektoratet i lang tid.

Allokering av midler

Undersøkelsen har ikke avdekket at manglende finansiering i vesentlig grad har hindret en effektiv gjennomføring av de fem aktuelle prosjektene. Prosjektene har i all hovedsak fått de nødvendige midler til tross for store kostnadsoverskridelser. Dette kan imidlertid føre til at planlagt allokering av midler, slik det for eksempel framgår av Nasjonal Transportplan, viser seg ikke å være realistisk.

Samferdselsdepartementets kommentarer

Samferdselsdepartementet har i brev av 13. august 2002 avgitt uttalelse til Riksrevisjonens rapport. Samferdselsdepartementet ser det som viktig å forbedre kvaliteten på kostnadsoverslag for vegprosjekter og fremholder at det de senere år er iverksatt flere tiltak i denne sammenheng. Markedsutviklingen er en viktig usikkerhetsfaktor ved kostnadsberegningene. I tillegg har erfaringer gjort av Statens vegvesen vist at det er vanskelig å sikre seg mot uforutsette hendelser selv om det gjennomføres grundige forundersøkelser. Et viktig bidrag til å bedre kostnadsstyringen i Statens vegvesen er omorganiseringen som ble sluttført 1. januar 2003.

Ifølge departementet er det svært viktig at prosjekter ikke blir fremmet før reguleringsplanen er vedtatt og et kostnadsoverslag er utarbeidet på bakgrunn av vedtatt plan. Bakgrunnen er at det er kommunen som har vedtaksmyndighet i reguleringssaker, men uten å ha kostnadsansvar, noe som departementet mener har vært kostnadsdrivende.

Samferdselsdepartementet er enig i at det ikke har vært gode nok styringsverktøy og rapporteringsrutiner i plan- og gjennomføringsperioden for de prosjektene som er blitt gjennomgått, og vil derfor arbeide videre med å utvikle verktøy, styringssystemer og kompetanse.

Departementet påpeker at alle vegprosjekter som overstiger 500 mill. kroner, er gjenstand for ekstern kvalitetssikring før de tas opp til bevilgning i Stortinget. Formålet er å få fram best mulige kostnadsoverslag for prosjektene og hvordan prosjektene skal styres for at kostnadsoverslaget ikke skal overskrides.

Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonen bemerker til departementets brev at det er av stor betydning at store utbyggingsprosjekter i vegsektoren blir planlagt og gjennomført på en måte som sikrer at kravene til kvalitet og nytteverdi blir oppfylt, samtidig som tids- og kostnadsrammene blir holdt. Videre påpeker Riksrevisjonen viktigheten av at reguleringsplaner i tillegg til å være vedtatt må være av høy kvalitet for å sikre et tilfredsstillende grunnlag for de tilhørende kostnadsberegningene. Riksrevisjonen vektlegger også viktigheten av et nært samarbeid med berørte kommuner i reguleringssaker. Riksrevisjonen påpeker videre at myndighetene bør ha rutiner for å begrense fordyrende planendringer etter reguleringsvedtak og i byggeperioden, som har vist seg å være en viktig grunn til kostnadsoverskridelsene.

Samferdselsdepartementets svar

I brev av 28. oktober 2002 har Samferdselsdepartementet svart at departementet slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger. Departementet legger stor vekt på å forbedre kvaliteten på kostnadsoverslag for vegprosjekter.

Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonen konstaterer at Samferdselsdepartementet slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger og at det er enighet om behovet for å forbedre kvaliteten på kostnadsoverslag for vegprosjekter. Riksrevisjonen peker på viktigheten av god kontakt mellom vegmyndighetene og berørte kommuner ved utbygging av store vegprosjekter. Dette er nødvendig for å sikre effektive planprosesser og for at andre viktige samfunnshensyn som miljøhensyn, blir ivaretatt.

Riksrevisjonen ser det som viktig at et felles prosjektstyringsverktøy for vegprosjekter innføres i Statens vegvesen. Riksrevisjonen forutsetter at Samferdselsdepartementet holder seg orientert om sentrale problemområder knyttet til planlegging og oppfølging av store utbyggingsprosjekter i vegsektoren.