Vedr. behandling av Dok 8:55 (2002-2003)

1. Innledning

Jeg viser til brev av 19. februar hvor forsvarskomiteen ber om Forsvarsdepartementets (FDs) synspunkter på det foreliggende forslaget fra stortingsrepresentantene Per Ove Width, Odd Roger Enoksen og Kjetil Bjørklund.

Jeg vil i det følgende kommentere det foreliggende forslaget.

2. Historisk gjennomgang

Prosjekt Golf ble formelt startet i juni 2000 og ble i desember 2001 endret til Program Golf. Lønns- og økonomiprosjektene ble startet opp i 1996.

Forsvarsminister Godal grep i september 2001 inn i innretningen av Prosjekt Golf og endret strategi for implementeringen av et felles integrert forvaltningssystem (FIF) i Forsvaret. Prosjekt Golf forelå som et totalprosjekt oversendt departementet. Imidlertid fant departementet usikkerheten knyttet til gjennomføringen og kostnadene å være så store at prosjektet ikke kunne behandles, godkjennes og oversendes til Stortinget. I tråd med retningslinjene fra Finansdepartementet vedrørende ekstern kvalitetssikring av kategori 1-prosjekter var kvalitetssikring blitt iverksatt i desember 2000, og det var i særlig grad informasjon og anbefalinger fra kvalitetssikringen som dannet grunnlag for FDs beslutning om endret strategi høsten 2001 hvor Prosjekt Golf ble omgjort til Program Golf. Stortinget ble informert om dette i St.prp. nr l (2001-2002).

Ekstern kvalitetssikring har vært gjennomført fortløpende mot Program Golf og det første leveranseprosjektet og har bidratt med underlag for alle beslutninger som er tatt vedrørende fremdriften i programmet. Regjeringsadvokaten har også vært involvert i de merkantile og kontraktsmessige prosessene knyttet til det første leveranseprosjektet. Departementet mener derfor å ha etablert et godt regime for styring og håndtering av Program Golf. Det bør også nevnes at programmet har meget sterk forankring i Forsvarets ledelse.

Program Golf er, som andre store IT- og omstillingsprosjekter, komplekst, og det knytter seg derfor betydelig usikkerhet til gjennomføringen. Den største utfordringen for Forsvaret er likevel knyttet til å endre Forsvarets arbeidsmåte og organisasjon som følger av leveransene fra programmet. Det valgte datasystemet er i så måte en viktig brikke som vil muliggjøre nye, enklere og mer effektive prosesser på tvers av forsvarsgrenene. Program Golf er derfor koordinert med og utgjør en viktig, integrert brikke i den pågående omstillingen av Forsvaret. Det er i denne sammenheng viktig å vurdere risikoen forbundet med en eventuell fortetting i Program Golf opp mot de gevinster dette kan gi i Forsvarets omstilling hvor forsvarssjefen er pålagt å nedbemanne med minimum 5 000 årsverk innen utløpet av 2005. Golf anses å være et vesentlig bidrag til å kunne nå denne målsetningen.

I bakgrunnsmaterialet for forslaget refereres det til flere tall som omtales som sluttsummer for Program Golf. Den valgte strategi for gjennomføring av Program Golf legger opp til et antall prosjekter med egne kostnader og målsettinger som skal godkjennes av departementet enkeltvis. Denne strategien innebærer således at det legges inn flere beslutningspunkter i innføringen av FIF hvor det enkelte prosjekt skal vurderes og godkjennes ut fra sin egennytte og bidrag til å implementere et FIF. Dette gir en bedre styring og kostnadskontroll underveis enn det som ville vært tilfellet med å samle hele innføringen inn under ett stort prosjekt som det opprinnelig var gjort for Prosjekt Golf. Et annet viktig prinsipp er at hvert prosjekt skal ha en egenverdi, uavhengig av eventuelt etterfølgende prosjekter. Inntil departementet har tatt stilling til den endelige innretningen av Program Golf vil det heller ikke kunne foreligge et samlet offisielt kostnadsbilde for programmet. Å etablere et slikt bilde ville nettopp innebære å ta konkret stilling til hele programmets innhold. I lys av de usikre forutsetninger på det nåværende tidspunkt ville dette medført å bryte med den valgte strategi som tar sikte på å redusere den kostnadsmessige og gjennomføringsmessige risikoen.

Tallet som er referert i media, 1,8 milliarder kroner, har fremkommet med basis i de estimerte totalkostnader for Prosjekt Golf sommeren 2001 og som departementet ikke godkjente. Tallet ble utarbeidet på bakgrunn av den kunnskap, de forutsetninger og de rammebetingelser som eksisterte da og før prosjektet ble omgjort til program og delt opp i flere selvstendige prosjekter. Det sier seg selv at det den gang var nødvendig å ta høyde for betydelige usikkerheter knyttet til omstillingsplanene som var besluttet i Stortinget samme sommer. Fremdeles gjenstår viktige beslutninger, ikke minst i forhold til omstruktureringen av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO), før det totale omfanget av FIF kan fastsettes. Media har også vist til tilbudene fra de to leverandørene som konkurrerte om leverandøravtalen, og det er slått opp at Forsvaret valgte det dyreste tilbudet. Det er grunn til å påpeke at valg av leverandør ble gjort etter en meget grundig evaluering av leverandørenes totale tilbud, hvor pristilbudet for det totale FIF ikke ble tillagt avgjørende vekt blant annet grunnet usikkerheten knyttet til hvordan FIF ville se ut i 2005-2006. Tallene som det konkret er vist til i bakgrunnsmaterialet, er leverandørenes egne beregninger slik de fremkom i deres tilbud til Forsvaret, mens tallet 1,8 milliarder kroner Inkludert en opsjon på personellfunksjonen er Prosjekt Golfs egne beregninger sommeren 2001 basert blant annet på disse tilbudene og "benchmarking" mot sivile bedrifter (blant dem Statoil og Hydro) som hadde gjennomført tilsvarende prosjekter. FD vil påpeke at dette er tall som kun har vært nyttet til intern langtidsbudsjettering i Forsvaret, og at disse tallene ikke er realitetsbehandlet, verken gjennom forhandlinger med en leverandør, gjennom ekstern kvalitetssikring eller ved behandling i FD.

Tabellen under viser kostnader knyttet til Økonomiprosjektet, Lønnsprosjektet og Lønns- og Økonomiprosjektet f.o.m. 1997 t.o.m. sommeren 2000, samt for Golf fra sommeren 2000 og ut 2002.

Beløpene i tabellen inneholder regnskapsdata hentet fra Forsvarets hovedregnskap 1997-2001 under posteringer i Golf og forløperne til Golf. Regnskapsdataene inngår i statsregnskapet (nominelle verdier, millioner kroner). For 2002 inngår kostnader for det første forprosjektet som har hatt som målsetning å etablere et detaljert planverk og beslutningsgrunnlag for hvordan Forsvaret gjennom det første leveranseprosjektet skal tilfredsstille funksjonelle krav gitt i Statens økonomi­regelverk.

For 2003 er det avsatt 373,6 millioner kroner til gjennomføring av det første leveranseprosjektet i program Golf.

I diskusjonen om hvor fritt man står i forhold til å velge nye løsninger er det viktig å skille mellom leverandørmessig og teknisk binding. Forsvaret har valgt Team IBM som leverandør for det første leveranseprosjektet. Team IBM baserer seg på en teknisk løsning fra programvareleverandøren SAP, og med bakgrunn i visjonen om ett felles integrert forvaltningssystem, er det ikke hensiktsmessig, verken økonomisk eller funksjonelt, å bytte til et annet teknisk system i senere faser. Dette vil i så fall medføre betydelige kostnader i seg selv og dessuten bidra til at målsetningen om reduksjon av antall datasystemer ikke nås. Det er derimot fullt mulig å bytte til en annen leverandør som har kompetanse på, og leverer, det samme systemet - noe flere leverandører vil kunne gjøre. Dette ville ikke vært tilfellet ved å samle implementeringen av FIF inn under ett stort prosjekt. FD og Forsvaret er samtidig av den formening at det er fordeler ved å utnytte den kompetansen nåværende leverandør har bygget opp om Forsvaret også i de kommende prosjekter. Imidlertid vil dette bare kunne skje under den klare forutsetning at Forsvaret kan godtgjøre at man oppnår gode betingelser i forhandlingene med leverandøren, og at leverandøren viser leveringsevne. Det er FDs og Forsvarets vurdering at man oppnådde gode betingelser i forhandlingene som ble gjennomført om det nylig oppstartede leveranseprosjektet.

FD mener at Forsvaret ikke går glipp av rabatter fordi man ikke gjennomfører større bestillinger. For denne type arbeider vil FD påpeke at store prosjekter med betydelig leveranseomfang innehar større usikkerhet med hensyn til økonomi og gjennomføringsevne enn mindre prosjekter med mer avgrensede leveranseomfang. FD kommer derfor til motsatt konklusjon og er av den oppfatning at større prosjekter vil innebære at leverandøren (e) beregner seg større risikotillegg enn dersom usikkerheten er lav. Det har også vært en klar føring fra FD at hvert enkelt prosjekt skal kunne stå på egne ben og ikke være avhengig av et senere prosjekt for å fungere tilfredsstillende. Dette betyr at Forsvaret har mulighet til å stoppe etter det første leveranseprosjektet og få betydelig nytte av investeringen. Det samme prinsippet blir lagt til grunn i den videre oppfølgingen.

I forbindelse med valget av leverandør, ble gjenbrukspotensialet ved IMAS-løsningen vurdert. Den gang konkluderte Forsvaret med at IMAS-løsningen fungerer godt innenfor dagens struktur og prosesser, men at gjenbruksverdien er dramatisk redusert i forhold til fremtidig struktur og fremtidige gjennomgående prosesser. Utvikling og vedlikehold av programvare som skal bidra til rasjonelle og gjennomgående prosesser, er særdeles kostnads- og kompetansekrevende og bør derfor utvikles i fellesskap med andre sammenlignbare virksomheter i inn- og utland. Dette gjelder selv om programvareleverandøren IFS har utviklet IMAS til å tilfredsstille Luftforsvarets behov i dag og selv om Sjøforsvaret har utviklet en ny funksjonalitet i IMAS rettet mot sine behov i sammenheng med fregattanskaffelsene.

Å tilpasse dagens IMAS-løsning til Forsvarets samlede fremtidige behov ville medføre en betydelig utviklingskostnad, og det er etter FDs syn derfor ikke grunnlag for å si at gjenbruk av IMAS-løsningen ville være spesielt kostnadsbesparende. Det er herunder grunn til å merke seg at Forsvaret i forbindelse med den merkantile utlysningsprosessen våren 2000 - som er forpliktende i EØS-området - ikke ble tilbudt IMAS av de leverandørene som leverte tilbud til Forsvaret. Departementet synes også det er viktig å få frem det faktum at Forsvaret deltar aktivt i Defence Interest Group, som er SAPs internasjonale brukergruppe innenfor forsvarssektoren. I samvirke med blant annet flere NATO-land øver denne gruppen et signifikant press på SAP for å få gjennomslag for sine behov overfor leverandøren. På grunn av dette vil Forsvaret kunne gjenbruke løsninger som er utviklet for andre lands forsvar. Denne type gjenbruk kan ikke oppnås med IMAS, da det etter det FD kjenner til, for forsvarssektoren som helhet ikke er noen andre land som så langt har valgt dette systemet.

Forsvaret har i planleggingen av Program Golf gjort en vurdering rundt konsekvensene av flere gjennomføringsstrategier for de senere fasene av Program Golf. FD finner det naturlig at Forsvaret gjør slike interne vurderinger knyttet til Golfs viktige rolle i den omstillingsprosess som gjennomføres. Det er dog ikke Forsvaret, men departementet som godkjenner fremdriften og omfanget av Program Golf, og Forsvaret har ennå ikke lagt frem for departementet forslag om endringer. En eventuell fortetting av faser (og prosjekter) i Program Golf må sees i en større sammenheng, blant annet sammen med omstillingen i Forsvaret for øvrig, herunder arbeidet med etableringen av Forsvarets logistikkorganisasjon. En eventuell fortetting forutsetter også at Forsvaret viser gjennomføringsevne, og kan dokumentere overfor departementet at det både er mulig og forsvarlig å gjennomføre flere prosjekter mer parallelt enn det så langt er lagt opp til. I så henseende er FD fornøyd med at Program Golf gjennomførte det første forprosjektet (juni-desember 2002) til avtalt tid og estimert kostnad og med planlagt kvalitet.

3. Status i Program Golf

11. februar 2003 undertegnet Forsvaret og Team IBM kontrakten for leveranseprosjekt l (LP 1) i Program Golf.

I beslutningsgrunnlaget for departementet er gjennomføringen av LP l anslått til 353,8 million kroner. Dette inkluderer kontrakten med Team IBM og innkjøp av maskin- og programvare. Tallet representerer en 50/50 fordeling av sannsynlighet for overskridelse/underskridelse av rammen. Inkludert usikkerhetsavsetning (85/15) er gjennomføring av LP l i Program Golf kostnadsestimert til 373,6 million kroner.

4. Vurdering

Hvis regjeringen pålegges å legge frem for Stortinget estimater både for kostnader og gevinster knyttet til gjennomføringen av hele Program Golf, vil det kreve at programmet redefineres til ett prosjekt igjen og at det må gjennomføres en omfattende planleggingsfase for å oppnå en akseptabel presisjon i estimatene. Dette vil i seg selv kreve betydelige ressurser til en signifikant kostnad og samtidig forsinke gjennomføringen av Program Golf. Likevel vil det hefte mye usikkerhet ved disse estimatene inntil forhandlinger med en leverandør er gjennomført. Departementet vil også være tilbake i en situasjon preget av usikkerhet knyttet til økonomi og gjennomføringsevne tilsvarende den vi hadde før vi besluttet faseinndelingen høsten 2001. Program Golf er et sentralt verktøy i omstillingen og en slik situasjon vil således kunne forsinke eller endog vanskeliggjøre den videre omstillingen frem mot 2005.

Videre vil en slik inngripen i programmet kunne få et rettslig etterspill i forhold til både nåværende leverandør og tidligere tilbydere.

Gjennom den strategiendringen som er gjennomført, er det lagt opp til tett styring og oppfølging underveis i implementeringen av det felles integrerte forvaltningssystemet slik at det foretas en gradvis utvikling av programmet innenfor en akseptabel usikkerhet når det gjelder kostnader og gjennomføring. FD har i den pågående prosessen med Program Golf fortløpende og nær kontakt med de prosjektansvarlige i Forsvaret, Finansdepartementet, ekstern kvalitetssikrer og Regjeringsadvokaten.

Departementet vil komme tilbake til Stortinget med mer informasjon om Program Golf i budsjettproposisjonen for 2004. FD vil også komme med en fyldig evalueringsrapport etter at det første leveranseprosjektet er ferdigstilt.

5. Konklusjon

Jeg er av den oppfatning at FD og Forsvaret bør følge den strategien som ble lagt for gjennomføringen av Program Golf ved departementets inngripen høsten 2001 og som Stortinget tidligere har blitt informert om. Hensikten med å gjennomføre en skrittvis innføring av FIF er å redusere usikkerheten både økonomisk og gjennomføringsmessig. Dermed vil man øke sannsynligheten for å lykkes med å innføre et felles integrert forvaltningssystem i Forsvaret.