Dokument nr. 8:28 (2002-2003): om kontroll og merking av mat

Jeg viser til brev datert 10.12.2002 der komiteen ber om departementets vurdering av et privat forslag fra stortingsrepresentantene Marit Arnstad og Åslaug Haga om bedre kontroll med matvarer og tydelig merking av hvilket land matvarene kommer fra. Fordi forslaget også berører fiskeriministerens og helseministerens konstitusjonelle ansvarsområder, henholdsvis gjennom fiskekvalitetsloven og næringsmiddelloven, er svaret utarbeidet i samråd med disse.

Generelt

Vi har lang tradisjon for lovgivning om og kontroll med mat. Gjennom årene er det utviklet et omfattende regelverk. Ved siden av regler om helsemessig trygg mat, har det etter hvert vokst fram regler om kvalitet, redelighet og forbrukerinformasjon. Fram til 1980-årene var utvikling av regelverk på matområdet i hovedsak et nasjonalt anliggende. Det enkelte landet hadde stor frihet til selv å bestemme innholdet i sin egen nasjonale lovgivning. Dette gjaldt også Norge. Senere har bildet endret seg betydelig. Det er forhandlet fram en rekke internasjonale avtaler om handel med mat. Ofte har felles vare- eller kvalitetsstandarder vært knyttet til slike avtaler. I økende grad knyttes helsestandarder, f.eks. om hygienevilkår eller dyrehelse, til avtalene. Tilknytningen til standarder skal sikre at eventuelle tekniske handelshindringer er begrunnede, forutsigbare og ikke-diskriminerende. De internasjonale avtalene og standardene har i stadig sterkere grad blitt forpliktende for det enkelte land. En konsekvens er at det enkelte landet ikke har samme frihet som tidligere til å bestemme innholdet i sin egen nasjonale lovgivning.

I forhold til trygg mat, pågår det omfattende arbeid i en rekke internasjonale organisasjoner, blant annet WHO, FAO, WTO og EU. Økte forbrukerkrav gjør at arbeidet er politisk fokusert. WTO-avtalen har ført til at de internasjonale standardene til WHO/FAOs Codex Alimentarius i langt større grad legges til grunn for de enkelte medlemslandenes lovgivning på matområdet. Noen land har avtaler om felles lovgivning på matområdet, for eksempel EU/EØS-landene. Ved EØS-avtalen er norsk lovgivning på matområdet harmonisert med EUs lovgivning.

Vedr. pkt. 1 om utvidet kontroll av matvarer ved ankomst til Norge

FAO/WHOs Codex Alimentarius utarbeider standarder for sertifisering og kontroll ved internasjonal handel med matvarer. Standardene skal beskytte folkehelsen og sikre redelig handel. Det legges vekt på at tiltak i eksportlandet kan ivareta de kravene som importlandet stiller, når tiltakene godtgjøres ved ensartede eller likeverdige sertifiserings- og kontrollsystemer.

Arbeidet pågår særlig i Codex Committee on Food Import and Export Certification Systems. Etter at avtalen om sanitære og fytosanitære tiltak (SPS-avtalen) under WTO-avtalen fra 1995 knyttet til seg Codex Alimentarius standarder for mat, har arbeidet i komiteen blitt intensivert. Resultatene vil være styrende for sertifiserings- og kontrollkravene i medlemslandene i WTO.

Innenfor EØS finnes reglene for kontroll med matvarer i:

• – direktiv 89/397/EØF (gjelder for ikke-animalske matvarer innenfor EØS-området)

• – direktiv 89/662/EØF (gjelder for animalske produkter innenfor EØS-området)

• – direktiv 97/78/EF (gjelder for animalske produkter ved import fra tredjeland)

Kontrollen med matvarer fra EØS-området skal som hovedregel utføres på produksjonsstedet. I den grad det er nødvendig, kan det kreves registrering av importører, melding av forsendelser og utføres stikkprøvekontroller på mottaksstedet. Det er en forutsetning at tiltakene ikke skal virke diskriminerende. Animalske matvarer som tas inn fra tredjeland, skal som hovedregel kontrolleres på egne grensekontrollstasjoner ved innpasseringen til EØS-området.

Innenfor EU foregår det for tiden utvikling av generelle regler om kontroll med fôr og mat, som ledd i den modernisering og samordning av lovgivningen Kommisjonen startet i 2000. Et utkast til en ny forordning utarbeidet av Kommisjonen, er for tiden under behandling i EU. Forordningen skal gi kontrollbestemmelsene for det samme området som EUs nye matlov ("food law") gjelder for, og vil i likhet med denne falle inn under EØS-avtalens virkeområde. Forordningen vil derfor også være grunnlaget for framtidige norske kontrollbestemmelser.

I norsk lovgivning gjenfinnes rammene for kontroll med mat som tas inn til Norge i:

• – Forskrift 23. desember 1998 nr. 1471 om tilsyn og kontroll ved import og eksport av næringsmidler og av produkter av animalsk opprinnelse innen EØS, og av ikke-animalske næringsmidler fra tredjeland

• – Forskrift 18. oktober 1999 nr. 1163 om tilsyn og kontroll ved import og transitt m.v. av animalske næringsmidler og produkter av animalsk opprinnelse m.v. fra tredjeland

Forskriftene er basert på direktivene 89/662/EØF og 97/78/EF med gjennomføringstekster. Direktivene kom inn i EØS-avtalen med virkning fra 1.1.1999 gjennom utvidelsen av avtalens vedlegg I ved den såkalte "veterinæravtalen". Som følge av "veterinæravtalen" ble Norge også en del av EØS-områdets felles ytre grense, og det ble etablert nye systemer for kontroll med mat og animalske produkter som importeres. Ut over den kontroll direktivene fastsetter, fastsetter den førstnevnte forskriften plikt til melding m.v. og kontroll ved import til Norge av ikke-animalske matvarer, både fra landene innenfor EØS-området og fra tredjeland.

Vurdering av pkt. 1

Regjeringen framla våren 2002 St.meld. nr. 27 (2001-2002) Om EØS-samarbeidet 1994-2001. Samlet vurdert har tilpasningen av regelverket på matområdet, som EØS-avtalen har ført til, medført en oppgradering av regelverket for matproduksjon og næringsmidler, også i Norge. Dette gjelder også for reglene og systemene for kontroll med mat som ankommer til Norge, som ble omlagt etter endringene i EØS-avtalens vedlegg I ("veterinæravtalen") fra 1.1.1999. Nærmere omtale finnes i kap. 2.2.2.2 Næringsmiddelregelverket og kap. 2.4.3 Mattrygghet.

En gruppe utnevnt av Landbruksdepartementet i samråd med Fiskeridepartementet og Helsedepartementet framla i juni 2001 en konsekvensevaluering av utvidelsen av EØS-avtalen. Hovedkonklusjonen er at det ikke har skjedd noen forverring av helsesituasjonen for dyr eller mennesker som kan føres tilbake til Stortingets vedtak om å revidere EØS-avtalen.

Jeg anser det ikke aktuelt å gi ytterligere særnorske regler om kontroll av mat som importeres. Jeg mener imidlertid at etableringen av mattilsynet fra 1.1.2004 og det pågående arbeidet med å samordne de datasystemer næringsmiddeltilsynet og Tollvesenet benytter ved tollklarering, vil gi mer effektiv kontroll med mat og fôr som importeres. En effektivisering av kontrollen ligger også innenfor de rammene som internasjonale avtaler setter for kontrolltiltakene våre.

Vedr. pkt. 2 om opprinnelsesmerking av alle matvarer

Codex Alimentarius utarbeider standarder for merking i Codex Committee on Food Labelling. Merking av mat er regulert i General Standard for the Labelling of Prepackaged Foodstuffs (CODEX STAN 1-1985 REV. 1-1991). Seksjon 4.5 omtaler angivelse av opprinnelsesland.

Innenfor EØS er merking generelt regulert i direktiv 2000/13/EF om tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om merking av næringsmidler. Artikkel 3 nr. 7 og 8 omtaler opprinnelse.

I norsk lovgivning gjenfinnes generelle bestemmelser i forskrift 21. desember 1993 nr. 1385 om merking m.v. av næringsmidler. Forskriften er gitt med hjemmel i næringsmiddelloven, som er helseministerens konstitusjonelle ansvarsområde. Når det gjelder merking av matvarer, var Norges og EUs lovgivning tilnærmet identisk også før EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. Dette skyldtes at begge regelverkene var bygd på Codex Alimentarius generelle standard.

Forskriften gir i § 21 bestemmelser om merking med navn, adresse og opprinnelse:

Navn eller firmanavn, og adresse til enten produsent, pakkevirksomhet eller en forhandler som er etablert innen EØS, skal angis.

Opprinnelses- eller opphavsted skal angis i de tilfeller utelatelse av en slik opplysning kan villede forbrukeren med hensyn til næringsmidlets virkelige opprinnelse eller opphavsted.

I tillegg fastsetter forskriften i § 5 generelle prinsipper for merking, presentasjon og reklame:

Merkingen skal ikke villede kjøper med hensyn til næringsmidlets egenskaper, særlig med hensyn til dets art, identitet, kvalitet, sammensetning, mengde, holdbarhet, opprinnelse eller opphavsted, fremstillings- eller produksjonsmåte.

I veileder til forskriften utarbeidet av Statens næringsmiddeltilsyn, sies om § 21 andre ledd:

Geografiske navn som inngår i velkjente varebetegnelser, som franske poteter, dansk leverpostei, norsk sursild o.l. blir her ikke oppfattet som en opplysning om opprinnelsessted, men som en beskrivelse av varetypen eller en del av varebetegnelsen. Hvis det derimot er brukt et steds- eller landsnavn som vi normalt ikke forbinder med varetypen, eller man på annen måte signaliserer en spesiell opprinnelse f. eks. ved bruk av flagg i emballasjedekoren, vil opprinnelsessted måtte angis hvis dette er et annet enn det som signaliseres. Av og til kan bruk av denne type varebetegnelse bli forbudt fordi det er direkte villedende, men ofte kan det være tilstrekkelig at produksjonslandet angis.

Et utkast til endring i forskriften har vært til høring. Endringen omfatter bl.a. bestemmelse om plikt til å angi varebetegnelse og opprinnelsesland for frisk frukt, bær, grønnsaker og poteter som frambys uemballert. Basis er adgangen i art. 14 i direktiv 2000/13/EF til å gi nasjonale bestemmelser om angivelse av opplysninger på mat som frambys uemballert til sluttbruker.

Særskilte bestemmelser om merking av mat er gitt i forskrift 28. mars 2001 nr. 315 om opprinnelsesmerking av ferskt storfekjøtt hjemlet i kjøttproduksjonsloven og forskrift 5. juli 2002 nr. 698 om beskyttelse av opprinnelsesbetegnelser, geografiske betegnelser og betegnelser for tradisjonelt særpreg på landbruksbaserte næringsmidler hjemlet i landbrukskvalitetsloven.

Flere av de særskilte hygieneforskriftene om animalske næringsmidler har krav om merking som gjelder i tillegg til de generelle kravene, bl.a. om stempelmerking av melk, fisk og kjøtt, også på emballasjen i detaljleddet. Helsedepartementet, Fiskeridepartementet og Landbruksdepartementet er ansvarlige ut fra sine respektive lover. Naturlig mineralvann og kildevann skal merkes med navnet på kilden og på utvinningsstedet, jf. forskrift 21. desember 1993 nr. 1387 om naturlig mineralvann § 10. Forskriften er hjemlet i næringsmiddelloven.

Pågående diskusjoner om opprinnelsesmerking

Codex Committee on Food Labelling drøfter å utvide kravene til merking av opprinnelsesland. Norske myndigheter har så langt gitt støtte en utvidet plikt til merking av opprinnelsesland. Ved møtet i Canada 6. - 10.5.2002 ble det framlagt et eget diskusjonsnotat (CX/FL 02/11). Diskusjonsnotatet er i etterkant sendt ut til medlemsstatene til høring før neste sesjon i 2003. Av rapporten fra møtet framgår at det var ulike holdninger til merking av opprinnelsesland. Diskusjonen gikk særlig langs tre akser:

• 1. merking med opprinnelsesland vil virke som en teknisk handelshindring som ikke er helsemessig begrunnet da alle matvarer skal være trygge

• 2. merking med opprinnelsesland er vanskelig for matvarer sammensatt av flere ingredienser

• 3. merking med opprinnelsesland er et legitimt forbrukerkrav og nødvendig for valgfriheten

EU har foreløpig ikke gitt uttrykk for noen samlet holdning til angivelse av opprinnelsesland. Det pågår for tiden politiske diskusjoner om endringer av direktiv 2000/13/EF om merking. De foreslåtte endringene går på utvidet plikt til å angi ingrediensene i sammensatte matvarer og plikt til å angi bestemte ingredienser som er kjent for å forårsake allergi eller intoleranse. Det er i denne omgang ikke framlagt noe forslag om utvidet plikt til å angi opprinnelsesland.

Nordisk Ministerråd offentliggjorde i 2001 en rapport om forbrukernes krav og holdninger til merking av mat. Rapporten er basert på svarene fra 1 323 nordiske forbrukere på våren 2000. Den er del av et nordisk prosjekt (TverMerk) som blant annet tar sikte på å se om det er grunn for felles nordiske holdninger i diskusjonene om merking av matvarer i Codex Alimentarius. Undersøkelsen viste at ønsket om bedre opprinnelsesmerking var det som kom tydeligst fram når forbrukerne ble direkte spurt hva de ønsket mer av i merkingen (TemaNord 2001:501).

Vurdering av pkt. 2

Dagens bestemmelser gir oss betydelig beskyttelse mot villedning, selv om de kan bli bedre. Bestemmelser om merking vil bli vurdert endret. Jeg mener det er viktig at vi tar hensyn til forbrukernes ønske om bedre opprinnelsesmerking av matvarer. Det gjøres best ved at Norge, helst i samarbeid med naboland og andre land med felles syn, arbeider i internasjonale fora for at slike regler kommer inn i felles internasjonale standarder.

Vedr. pkt. 3 om straff ved villedende markeds­føring av importert mat som norsk

Strafferammene i næringsmiddelloven og kjøttproduksjonsloven er så godt som helt identiske. Strafferammen er bøter eller fengsel inntil 3 måneder eller begge deler. Medvirkning straffes på samme måte. Fiskekvalitetsloven har kun bestemmelser om bøtestraff, mens landbruks­kvalitetsloven har bestemmelser om bøter og for visse deler (§ 2b) fengsel i inntil 3 måneder.

Vurdering av pkt. 3

Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til ny matlov for Stortinget i løpet av vårsesjonen. Forslag til nye virkemidler og strengere ensartede strafferammer blir vurdert i dette arbeidet. Tilsynsmyndighetene skal ha ansvaret for å følge opp og velge virkemidler i de enkelte saker.

Vedr. pkt. 4 om intensivering av kontrollen med leverandører i Norge

Departementene fastsetter rammene for tilsynet gjennom lovgivning og gjennom etatsstyring. Departementene har siden 1994 lagt stor vekt på å utvikle lovgivningen om internkontroll.Dette er i tråd med den internasjonale utviklingen, der ansvaret for at lovgivningen etterleves, og plikten til å kunne dokumentere dette, tydelig skal plasseres hos den enkelte virksomhet. Krav til internkontroll er fastsatt i forskrift 15. desember 1994 nr. 1187 om internkontroll for å oppfylle næringsmiddellovgivningen. For de virksomhetene som importerer mat og fôr m.v., er det fastsatt særskilte plikter til dokumentasjon m.v. i importkontrollforskriftene (se pkt. 2).

Ved etatsstyring, for eksempel ved prioritering i tildelingsbrev til etatene og i styringsmøter, legges det vekt på at revisjon av virksomhetenes internkontroll skal ligge til grunn for tilsynet. Tilsynet skal være risikobasert. Dette gjenspeiles videre i det samordningsarbeid som Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) utfører i forhold til de utøvende kommunale næringsmiddeltilsyn. SNTs rundskriv nr. 4069 fastsetter minstenormer for tilsyn med næringsmiddelvirksomheter, og skiller mellom de virksomhetene som har og de som ikke har, fungerende internkontroll.

Vurdering av pkt. 4

Departementene legger stor vekt på at tilsynsaktivitetene skal styres gjennom lovgivning og gjennom etatsstyring. De faglige prioriteringene og håndteringen av konkrete saker skal være opp til tilsynet selv. Tilsynet skal kunne godtgjøre og rapportere at tilsynsressursene brukes på en effektiv måte.

Jeg er derfor svært opptatt av at det nye mattilsynet som etableres fra 1.1.2004 skal besørge en risikobasert og effektiv kontroll. Det nye mattilsynet vil medvirke til bedre faglig sam­ordning av bestemmelsene. Norske borgere skal være trygge på at alle aktørene i matkjeden oppfyller sine forpliktelser.