1.1 Vedr. behandling av Dok. nr. 8:25 (2001-2002)

Jeg viser til brev fra energi- og miljøkomiteen av 21.11.2002 om provenyvirkninger og spørsmål om tilbakevirkning.

1.2 Provenyvirkninger

Innledning

Komiteen peker på at tallene som er fremkommet av mine tidligere brev er uklare og ikke sammenlignbare. Jeg vil her søke å imøtekomme forespørselen om en nærmere forklaring av tallene.

Videre ber komiteen om å få "den korrekte størrelsen på bokført proveny knyttet til denne saken - år for år - fra 1996 til dags dato". Jeg antar dette henspeiler på at det i mitt brev av 20.11.2002 var oppgitt anslag for flere år samlet fra og med 1999. Nedenfor presenteres anslag for hvert enkelt år fra 1999. Kraftskattereformen av 1996, jf Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst. O. nr. 62 (1995-1996), trådte i kraft fra og med inntektsåret 1997. Ligningen for dette året forelå i 1998, slik at de nye kraftskattereglene først hadde virkning for fastsettelsen av konsesjonskraftprisen for 1999. Konsesjonskraftprisen for årene 1996 til 1998 var basert på kraftselskapenes skattekostnader under det tidligere prosentligningsregimet.

Jeg må også få presisere at det bare er mulig å gi anslag basert på gitte forutsetninger. Det gjelder både provenyvirkninger for de foregående år, og - i enda større grad - for fremtiden. Det foreligger ikke bokførte tall for kraftprodusentenes fortjeneste eller skatteproveny for konsesjonskraften særskilt.

På bakgrunn av komiteens anmodning om en nærmere forklaring på ulike skatte- og provenytall, vil jeg her redegjøre grundigere om dette. Først vil jeg kort forklare nærmere om forholdet mellom inntektsskatt, naturressursskatt og grunnrenteskatt.

Inntektsskatten er basert på det enkelte selskaps samlede inntekter og kostnader, både knyttet til kraftproduksjon og eventuelle andre virksomheter i selskapet. Provenyvirkningen av endret konsesjonskraftpris vil blant annet avhenge av forholdet mellom skattbart overskudd og ilignet naturressursskatt. Dersom ordinær inntektsskatt (28 pst. av skattbart overskudd) overstiger naturressursskatten vil en økning (alt. reduksjon) i konsesjonskraftprisen medføre høyere (alt. lavere) ilignet inntektsskatt for inntektsåret Kraftselskapene er etterskuddspliktige. Det innebærer at endring i ilignet skatt for inntektsåret har effekt for skatteprovenyet året etter inntektsåret.. Hvis forholdet er motsatt kan selskapet framføre differansen mellom ilignet naturressursskatt og ordinær inntektsskatt til senere år. Framføringen skjer med rentekompensasjon. Det vil si at en økning (alt. reduksjon) i konsesjonskraftprisen vil trekke i retning av høyere (alt. lavere) inntektsskatt i senere år. For bransjen som helhet vil forholdet mellom ordinær inntektsskatt og den lønnsomhetsuavhengige naturressursskatten avhenge av kraftprisutviklingen. For en gitt kraftpris kan det imidlertid være store variasjoner mellom selskapene. Det skyldes blant annet variasjoner i avskrivningsgrunnlaget mellom de enkelte kraftverk (avhengig av utbyggingskostnad, alder mv.), selskapenes gjeldsgrad, og i hvilken grad selskapene har skattepliktig overskudd fra andre virksomheter enn kraftproduksjon.

Grunnrenteskatten på 27 pst. ilignes det enkelte kraftverks driftsresultatet (fastsatt etter særskilte regler) fratrukket en friinntekt. Friinntekten skal skjerme normalavkastningen fra grunnrentebeskatning. Negativ grunnrenteinntekt kan framføres med rentekompenasjon til senere år. Friinntektens størrelse varierer svært mye mellom de enkelte kraftverk, avhengig av utbyggingskostnad, alder mv. Endring i konsesjonskraftprisen vil påvirke ilignet grunnrenteskatt for inntektsåret for de kraftverkene som er i skatteposisjon Jfr. fotnote 1.. For kraftverk som ikke er i skatteposisjon vil en økning (alt. reduksjon) i konsesjonskraftprisen trekke i retning av høyere (alt. lavere) grunnrenteskatt i senere år. Tidspunktet for når skatteplikten inntrer varierer mellom kraftverkene, og vil også avhenge av kraftprisutviklingen. Enkelte kraftverk kommer sannsynligvis aldri i skatteposisjon.

Ovenstående tilsier at nøyaktige virkningsberegninger krever omfattende beregninger på grunnlag av informasjon om forholdene i det enkelte kraftverk og kraftselskap. Med tiden som er til rådighet nå, er det bare mulig å gjøre relativt grove provenyanslag basert på allerede eksisterende informasjon.

Det understrekes at det er usikkerhet knyttet til beregningene, ikke minst gjelder dette anslag for skattevirkningene. Det er også usikkerhet knyttet til forholdene knyttet til konsesjoner gitt før 10.4.1959. I beregningene er det forutsatt at kostnadselementene og prisen i disse konsesjonene i gjennomsnitt er lik som for konsesjoner gitt etter denne dato. Beregningsteknisk er det også lagt til grunn at inntektsskatt på normalavkastning kan håndteres på samme måte i alle konsesjoner gjennom å øke kapitalavkastningskravet med 1 prosentpoeng. Som jeg pekte på i brevet av 20.11.2002 må dette vurderes nærmere for konsesjoner gitt før 10.4.1959.

Provenyeffekter fra 1999

Tabellen i mitt brev til komiteen av 20.11.2002 viser anslag for endring i konsesjonskraftens verdi, samlet for årene 1999 til 2002, dersom overskuddsskatter ikke hadde inngått i beregningsgrunnlaget for konsesjonskraften i denne perioden. Det er forutsatt at inntektsskatt på normalavkastningen likevel skal inngå i prisgrunnlaget, jfr. omtale av spørsmålet om lovendring i mitt brev av 20.11.2002. Størrelsen på inntektsskatt på normalavkastningen er vist i figur 2 i mitt brev av 15.11.2002, sammen med inntekts- og grunnrenteskatt som faktisk inngikk i konsesjonskraftprisen for 1999 til 2002. Å ta ut grunnrente- og inntektsskatt med unntak av inntektsskatt på normalavkastningen er anslått å endre verdien av konsesjonskraften med 210 mill kroner samlet for årene 1999 til 2002 Som omtalt i tidligere brev til komiteen kan inntektsskatt på normalavkastning ivaretas ved å endre risikopremien i kapitalavkastningskravet fra 3 til 4 pst for konsesjoner gitt etter 10.4.1959..

Som nevnt i brevene av 15.11. og 20.11.2002 foreslår jeg at man også endrer måleperioden for risikofri rente fra september-oktober året før til gjennomsnittet i en rullerende tre-års periode som i kraftskattereglene Overgang til å bruke renten i kraftskattereglene innebærer også at risikofri rente baseres på renten på statsobligasjoner med noe lengre løpetid, 3 år i stedet for 9-12 mnd. Denne endringen har mindre praktisk betydning.. En fordel med dette er at endringene i konsesjonskraftpris fra år til år blir redusert, jf. figur 3 i brevet av 15.11.2002. Når man ser framover i tid, påvirker ikke denne endringen forventet verdi av konsesjonskraften. Men når effekter skal beregnes for de enkelte foregående år, vil endring i måleperiode ha betydning. Når man tar hensyn til endring i fastsettelsen av risikofri rente, blir totalvirkningen for konsesjonskraftens verdi for årene 1999 til 2002 anslagsvis 400 mill kroner. Dette beløpet er vesentlig høyere enn den isolerte effekten av å ta ut grunnrente- og inntektsskatt unntatt inntektsskatt på normalavkastning (210 mill kroner), og skyldes at variasjoner i rentenivået i økonomien slår ulikt ut i de to målemetodene. Dette er illustrert i figuren nedenfor.

Figur 1

Tabell 1 nedenfor viser ovennevnte verdiendringer, fordelt på det enkelte år fra 1999 til 2002. For ordens skyld er det også vist virkningen av å ta ut inntekts- og grunnrenteskattene fullstendig, det vil si et opplegg hvor produsentene i gjennomsnitt ikke får dekket sine kostnader ved leveranser av konsesjonskraft. Et slikt opplegg antas å kreve lovendring, jfr. mitt brev til komiteen av 20.11.2002.

Tabell 1

Kolonne A viser hvordan verdien av konsesjonskraften endres ved å ta ut hele grunnrente- og inntektsskatten fra konsesjonskraftprisen. At verdiendringen øker gjennom perioden skyldes at disse to elementene har økt i disse årene, jfr. figur 2 i mitt brev av 15.11.2002. Kolonne B gir det samme bildet, men med et lavere nivå. Differansen mellom A og B reduseres noe gjennom perioden, noe som henger sammen med at kapitalmengden som inntektsskatt på normalavkastning skal beregnes av, reduseres over tid på grunn av avskrivninger, jfr. figur 2 i brevet av 15.11.2002. I 2002 er differansen anslått til 35 mill kroner. Kolonne C anslår verdiendringen dersom det også tas hensyn til mitt forslag om å endre måleperioden for fastsettelse av risikofri rente. Denne gir høyest verdiendring. Som nevnt ovenfor skyldes det at endringer i rentenivå fanges opp ulikt i de to målemetodene, jfr. figur 1 ovenfor. Differansen mellom B og C viser den isolerte virkningen av endret måleperiode. Differansen er størst i 1999 og 2001, jfr. også figur 1. Som jeg pekte på ovenfor er virkningen av endret måleperiode en overgangsvirkning som ikke vil ha betydning for forventet verdi av konsesjonskraften på sikt.

Tabellen i brevet mitt av 20.11.2002 viste også anslag for endring i skatteinntekter til staten for inntektsårene 1999 til 2002. På grunn av etterskuddsligning har skatteendringen effekt året etter inntektsåret, det vil si i årene 2000 til 2003. Skatteendringen var anslått til å utgjøre omlag 28 pst. av konsesjonskraftens verdiendring før skatt. Som jeg beskrev i brevet av 20.11.2002 bygger dette på anslag for hvor stor andel av produksjonen som er i skatteposisjon for grunnrenteskatt og inntektsskatt. Dersom alle kraftverkene hadde vært i skatteposisjon ville skatteendringen til staten utgjort omlag 50-55 pst. Avhenger av antall kraftverk som ilignes eiendomsskatt etter minimumstakst. av verdiendringen.

Departementet har nå foretatt nærmere anslag over skattevirkningen, hvor det er søkt tatt hensyn til eventuell framført negativ grunnrenteinntekt og naturressursskatt fra tidligere år. Skattevirkningen i brevet av 20.11.2002 synes på dette grunnlag noe overvurdert. Tabell 2 nedenfor viser anslått skatteendring for det enkelte år for perioden 2000 til 2003 Refererer seg til det året skattene innbetales. Tilsvarer inntektsårene 1999-2002.. Som for tabell 1 er det også her vist effekten av å ta ut all grunnrente- og inntektsskatt, herunder inntektsskatt på normalavkastning. I sum for perioden utgjør skattevirkningen drøyt 20 pst. av verdiendringen av konsesjonskraften, men med en stigende andel gjennom perioden.

Tabell 2

Den moderate skattevirkningen henger sammen med at en stor andel av kraftverkene ikke var i skatteposisjon disse årene. Fordi negativ grunnrenteinntekt og ikke-samordnet naturressursskatt for disse kan fremføres med renter, kan den samlede skattevirkningen over tid være vesentlig større, avhengig av kraftprisutviklingen. Dette er kommentert nedenfor.

Provenyvirkninger i fremtiden

I brevet til komiteen av 15.11.2002 ble det anslått at Dokument 8-forslaget vil øke den årlige verdien av konsesjonskraften for konsesjonskraftmottakerene med 200-290 mill kroner ved en kraftpris på 15 øre/kWh. Ved kraftpris på 20 øre/kWh var verdiøkningen anslått til 370-460 mill kroner. Videre ble det anslått at verdiøkningen reduseres med om lag 40 mill kroner dersom inntektsskatt på normalavkastning inkluderes i konsesjonskraftprisen gjennom å endre kapitalavkastningskravet.

Årsaken til at de anslåtte verdiendringene ovenfor er vesentlig større enn for årene 1999 til 2002 ligger i at inntektsskatten og grunnrenteskatten forventes å øke vesentlig med høyere kraftpriser. Skattekostnaden i konsesjonskraftprisen for 1999 til 2002 er basert på ilignet skatt for inntektsårene 1997 til 2000, en periode preget av høyt tilsig, mildt klima og lave markedspriser.

Departementet har nå foretatt noe mer detaljerte anslag for fremtidige verdiendringer, jfr. tabell 3. Det synes sannsynlig at verdiøkningen vil ligge noe høyere enn gjengitt ovenfor. Årsaken til dette er at skattekostnadene antas å øke noe mer ved økende kraftpriser enn antatt i brevet av 15.11.2002. Det innebærer at verdiøkningen av å ta skatter ut av prisgrunnlaget øker. På den annen side medfører det at verdien av konsesjonskraften med gjeldende praksis anslås noe lavere. Anslått absolutt verdi av konsesjonskraften etter at inntekts- og grunnrenteskatt er tatt ut, blir derfor om lag som anslått tidligere, jfr. brev til komiteen av 15.11.2002.

Virkningen av å inkludere inntektsskatt på normalavkastningen er trolig i underkant av tidligere anslag på 40 mill kroner. For 2002 er virkningen anslått til om lag 35 mill kroner, jfr. tabell 1 ovenfor. På grunn av årlige avskrivninger i konsesjoner gitt etter 10.5.1959, reduseres kapitalgrunnlaget som inntektsskatt på normalavkastning regnes av. Sannsynligvis vil derfor inntektsskatt på normalavkastningen gå noe ned over tid, dog avhengig av framtidig investeringsnivå i norske vannkraftanlegg. Anslått verdiendring av konsesjonskraften er oppsummert i tabell 3 nedenfor.

Tabell 3

Når det gjelder virkningen på statens skatteinntekter ved en endring i konsesjonskraftprisen refererte jeg i brevet av 15.11.2002 til anslag fra Finansdepartementet, sitat:

"Basert på svært skjønnsmessig grunnlag har Finansdepartementet anslått at statens provenytap fra inntekts- og grunnrenteskatten kan bli i størrelsesorden 70-130 mill kroner pr år, avhengig av framtidige kraftpriser. Det understrekes at det er svært vanskelig å anslå hvor store provenykonsekvensene er for staten med dette forslaget. Dette skyldes særlig at anslaget avhenger av hvor mange kraftverk som ikke er i skatteposisjon, og da spesielt ift. grunnrenteskatten. Endringen vil for disse kraftverkene ikke påvirke statens inntekter umiddelbart. Imidlertid vil framførbare underskudd og negativ grunnrenteinntekt øke, slik at selskaper kommer i skatteposisjon senere enn ellers."

De nye anslagene som departementet har utført kan indikere at nevnte anslag undervurderer virkningen på statens skatteproveny, avhengig av kraftpriser. Nye anslag for skattevirkning for staten fremgår av tabell 4, relatert til kraftprisnivå på henholdsvis 15 og 20 øre/kWh. Kommunenes inntekter fra eiendomsskatt kan bli redusert med anslagsvis inntil 20 mill kroner pr år ved en kraftpris på 15 øre/kWh. Ved kraftpris på 20 øre/kWh kan reduksjonen anslås til inntil 40 mill kr pr år. Provenyvirkningen for eiendomsskatten avhenger blant annet av hvor mange kraftverk som lignes i henhold til minimumstaksten.

Tabell 4

Anslagene indikerer at ved en kraftpris på 15 øre/kWh utgjør redusert skatteproveny anslagsvis mellom 35 og 45 prosent av konsesjonskraftens verdiøkning. Ved en kraftpris på 20 øre/kWh anslås skatteendringen til i størrelsesorden mellom 40 og nærmere 55 prosent av verdiøkningen.

Kraftprisene ovenfor må betraktes som å uttrykke langsiktig prisnivå. Dersom kraftprisen var 15 øre/kWh, men var forventet å øke til for eksempel 20 øre/kWh i fremtiden, ville den umiddelbare skattevirkningen utgjøre 35-45 prosent i følge anslagene. Fordi negativ grunnrenteinntekt og ikke-samordnet naturressursskatt kan fremføres med renter ville imidlertid skattevirkningen over tid utgjøre 40-55 prosent i henhold til anslagene. Anslagene bygger på at en andel av kraftverkene aldri kommer i grunnrenteskatteposisjon ved en kraftpris på 20 øre/kWh. Dersom samtlige kraftverk var i skatteposisjon, ville skattevirkningen med gjeldende skatteregler utgjøre om lag 58 prosent.

Endringer med tilbakevirkende kraft

Komiteen viser til mitt brev av 20. november 2002 hvor jeg vedla brev fra Lovavdelingen av 19. november 2002. I forhold til Lovavdelingens brev punkt 3 spør komiteen om uttalelsen betyr at en regelendring kan gjøres i 2003 for så å gis tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2003.

Lovavdelingens uttalelse av 19. november 2002 tar kun stilling til hvorvidt Grunnlovens forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft kan være til hinder for endring av beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen fremover i tid knyttet til eksisterende konsesjoner.

Jeg har også bedt Lovavdelingen foreta en vurdering av hvorvidt en endring av beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen kan gis virkning for tiden forut for selve endringsavgjørelsen. Lovavdelingens uttalelse av 27. november 2002 om dette spørsmålet følger vedlagt. Lovavdelingen antar etter en samlet vurdering at Grunnloven § 97 trolig er til hinder for at en endring av reglene om beregning av konsesjonskraftpris til ugunst for kraftprodusentene gjøres gjeldende med virkning for vederlag som er opptjent forut for regelendringens vedtakelse.

Dersom Stortinget ønsker en endring av konsesjonskraftprisen i tråd med forslaget i Dok 8:25 og med de rettslig rammer som fremgår av mitt brev av 20. november 2002, kan det etter min mening gjøres ved at konsesjonskraftprisen fastsettes på vanlig måte fra 1. januar 2003. Etter Stortingets vedtak i denne sak, vil Olje- og energidepartementet umiddelbart igangsette arbeidet med å få vedtatt de nødvendige forskrifter for endring av prisberegningsgrunnlaget. Endringen vil bli gjort gjeldende så snart som mulig i 2003.

Undervedlegg: Brev fra Justisdepartementet, Lovavdelingen, til Olje- og energidepartementet, datert 27. november 2002

Vurderinger knyttet til eventuelle endringer i beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftpris - tilbakevirkning

1. Innledning

Vi viser til brev 22. november 2002 fra Olje- og energidepartementet, hvor Lovavdelingen blir bedt om å ta stiling til det tilbakevirkningsspørsmålet som reises i brev 21. november 2002 fra Stortingets energi- og miljøkomité. I komiteens brev står det:

"Med referanse til statsrådens brev 20. november 2002, pkt. 3, bes statsråden om å avklare følgende i forhold til forståelsen av dette punktet:

• – Betyr dette at en regelendring kan gjøres i 2003 for så å gis tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2003?"

Energi og miljøkomiteen viser i sitt spørsmål til brev fra statsråden i Olje- og energidepartementer, datert 20. november 2002, pkt. 3. Vi går ut fra at henvisningen gjelder brevet fra Justisdepartementets lovavdeling til Olje- og energidepartementet, datert 19. november 2002 (sak nr. 02/9804, dok. nr. 2), pkt 3. Vår uttalelse gjaldt, som det fremgår av brevets pkt. 3, tredje avsnitt, spørsmålet om det er adgang til, ved lovendring, å endre konsesjonskraftprisen med virkning fremover i tid. Vi konkluderte der med at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for en slik lovendring, selv om dette skjer med virkning for eksisterende konsesjoner.

Lovavdelingen tok i den uttalelsen ikke stilling til om en endring av reglene om fastsettelse av prisen på konsesjonskraft kan gjøres med virkning for prisen på leveranser av konsesjonskraft som er skjedd på et tidspunkt forut for regelendringens vedtakelse, for eksempel slik at en regelendring gjøres et stykke ut i 2005 for så å gis tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2003 (jf. energi- og miljøkomiteens problemstilling. Det vises til drøftelsen i det følgende. For ordens skyld bemerkes at uttalelsen er avgitt under betydelig tidspress.

2. Tilbakevirkningsspørsmålet

Den aktuelle endringen er skissert i brev 20. november 2002 fra Olje- og energidepartementet til Stortingets energi- og miljøkomité. Vi viser til fremstillingen der. En endring av regelverket vil innebære et inngrep til ugunst for konsesjonærene som må levere konsesjonskraft.

Spørsmålet er først og fremst om Grunnloven § 97, som begrenser lovgivernes adgang til å gi lover med tilbakevirkende kraft, er til hinder for en slik endring. Grunnloven § 97 vil gjelde enten endringen vedtas ved lov eller forskrift. Vi har med dette ikke gitt uttrykk for noe standpunkt til spørsmålet om og eventuelt i hvilken utstrekning kommuner og selskaper som er eid av kommunene, er vernet av Grunnloven § 97. Dersom kommunene eller selskaper som er eid av kommunene ikke har slikt vern, vil det ha konsekvenser for adgangen til å gi en lovendring tilbakevirkende kraft overfor dem.

Dersom endringen gjennomføres ved forskrift, blir det i tillegg spørsmål om endringen er i strid med forvaltningsloven § 39. Forvaltningsloven § 39 vil i praksis kunne innebære noe snevrere rammer for adgangen til å gi nye regler tilbakevirkende kraft enn det som er mulig gjennom lovendring uten hinder av Grunnloven § 97. Vi viser særlig til Rt. 1992 s.182 på s.186-187. På bakgrunn av den konklusjonen vi er kommet til når det gjelder Grunnloven § 97, er det ikke nødvendig å drøfte forvaltningsloven § 39 særskilt.

Situasjonen dersom endringen gjennomføres uten formell endring i lov eller forskrift, kommer vi tilbake til i punkt 3. I det følgende forutsettes det at endringen skjer enten ved lov eller forskrift.

Regelendringen vil innebære at de nye reglene tillegges virkning for levering av kraft som er gjennomført, og hvor vederlaget er opptjent på kraftprodusentenes hånd. Det er ikke uten videre gitt at en slik tilbakevirkning vil komme i strid med Grunnloven § 97. Det må foretas en konkret vurdering, jf. Rt. 1992 s.182 på s.187, der hensynet til forutberegnelighet for konsesjonskraftprodusentene må veies mot hensynet til de regelgivende myndighetenes behov for handlefrihet. Det må understrekes at en her befinner seg innenfor kjernen av Grunnloven § 97, ved at det er spørsmål om å tillate å gi nye regler virkning for krav på vederlag som er opptjent. Er vederlaget allerede forfalt og betalt, er det helt klart at en regelendring ikke kan anvendes.

Ordningen med konsesjonskraft, herunder bestemmelser om prisfastsettelse og rett til vederlag for levert konsesjonskraft, er forankret i lovgivningen og gitte konsesjoner, jf. industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd nr. 12 første og annet ledd samt vassdragsreguleringsloven § 12 nr. 15 første og annet ledd. I vår uttalelse 19. november 2002 pekte vi på at selskapenes forventninger er forankret i konsesjonene, og at disse kan gi rettshaverne en viss forventning om at rammebetingelsene for virksomheten ikke endres i for sterk grad.

Når det gjelder kraftlevering som allerede har skjedd når regelendringen vedtas, må det først og fremst legges vekt på den ekstra innrettelsen som skjer når det fastsatte vederlaget er opptjent. Ved at vederlaget for levert kraft er opptjent, har det på konsesjonærens hånd oppstått et ubetinget pengekrav mot mottakeren av konsesjonskraften. Dette kravet kan ses som løsrevet fra det underliggende rettsforholdet og dets opprinnelige grunnlag, og gir en klar forventning om utbetaling. Det får dermed mindre betydning om kravet på vederlag opprinnelig var basert på lov, konsesjon eller avtale. Det får da også mindre betydning at hele ordningen med konsesjonskraft har visse likhetstrekk med beskatning.

Det opptjente vederlaget er her klart knyttet til den mengden kraft som faktisk er levert. Dette gjør det mindre naturlig å se det reduserte vederlaget i sammenheng med leveranser som skjer etter lovendringen, og spørre om endringer samlet sett fremstår som rimelig eller urimelig.

Praksis knyttet til forhøyelse av kommunale avgifter et stykke inn i avgiftsåret med virkning tilbake til årets begynnelse, gjengitt i Woxholth, Forvaltningsloven (1999) s. 497-498, gir beskjeden veiledning i det foreliggende tilfellet. Det har i denne sammenheng mindre betydning at de årlige vedtakene om fastsetting av konsesjonskraftprisen, etter det vi har fått opplyst, i noen tilfeller meddeles etter årsskiftet, idet grunnlaget for beregningen har ligget fast fra tidligere. Heller ikke rettspraksis angående tilbakevirkende skattelover gir avgjørende veiledning. På skatterettens område har man hatt tradisjon for at bestemmelser om endringer i reglene om alminnelig inntekts- og formuesskatt kan endres med virkning for inntekt og formue som allerede er innvunnet, jf. redegjørelsen i Rt. 1976 s. 1245 på s.1251. En slik ordning har vært forsvart med at Stortinget først ved utgangen av inntektsåret ville ha oversikt over inntektene som kunne beskattes, og hvilket inntektsbehov staten hadde. Skattebeslutningen rammer dessuten den samlede skatteevnen snarere enn enkeltstående handlinger. Disse betraktningene kan ikke overføres til det foreliggende tilfellet.

Når det gjelder inngrepets omfang, peker vi på at det er spørsmål opp å redusere vederlaget for levert konsesjonskraft, og ikke å la det falle helt bort. Dette kan trekke i retning av at inngrepet er akseptabelt. Sett i lys av sakens øvrige momenter, er det imidlertid ikke tilstrekkelig til å akseptere tilbakevirkningen.

Ved vurderingen av om en lov kan virke tilbake, må det også legges vekt på lovgivers behov for handlefrihet. Ved at det er tale om å la de nye reglene gripe inn i krav på opptjent vederlag, må det kreves en tungtveiende begrunnelse for inngrepet. En begrunnelse som går ut på at det vil være praktisk enkelt å la reglene virke fra et årsskifte, eller at det er ønskelig å gi mottakere av konsesjonskraft en gunstigere ordning også for opptjent vederlag, er ikke tilstrekkelig. Et forhold som har hatt betydning for at en forhøyelse av kommunale avgifter kan skje med virkning for tidligere terminer samme år, nemlig at avgiften skal dekke kommunens utgifter til tjenesten, gjør seg ikke gjeldende i saken her. Sett i et lengre perspektiv vil det ha marginal betydning for lovgivernes styringsmuligheter om det gis adgang til å gi en regelendring som skissert virkning for vederlag som er opptjent før vedtakelse av endringen. Hensynet til lovgivers behov for handlefrihet vil være varetatt ved at det er anledning til å gi regel­endringene virkning for kraftleveranser som skjer, og dermed vederlag som opptjenes, etter lovendringen og videre fremover i tid.

I andre sammenhenger har en i grunnlovsvurderingen, som argument for å godta en viss tilbakevirkning, lagt vekt på at den skadelidende parten har fått et varsel om at endringer vil skje, for eksempel ved at lovforslaget er fremsatt. Dette kan bidra til å dempe de forventninger som parten ellers ville ha, men et slikt moment står sterkest i tilfeller hvor det er nødvendig eller ønskelig å flytte virkningstidspunktet noe bakover i tid for å unngå omgåelsestransaksjoner (jf. for eksempel antydninger om dette i Rt. 1990 s. 284 på. s. 295). Vi kan ikke se at det er tilfellet her.

Lovavdelingen antar etter en samlet vurdering for sin del at Grunnloven § 97 trolig er til hinder for at en endring av reglene om beregning av konsesjonskraftprisen til ugunst for kraftprodusentene gjøres gjeldende med virkning for vederlag som er opptjent forut for regelendringens vedtakelse.

Dette gjelder både for konsesjoner som reguleres av dagens lovregler, og konsesjoner som reguleres av lovreglene slik de lød før endringene i 1959. På bakgrunn av denne konklusjonen er det ikke nødvendig å ta stilling til om det i spesielle tilfeller foreligger ytterligere argumenter mot å godta tilbakevirkningen, for eksempel om det foreligger en særskilt avtale om prisen mellom konsesjonæren og konsesjonskraftmottakeren.

3. Særlig om situasjonen der en endring skjer gjennom omlegging av praksis uten formell endring av lov eller forskrift

Det ble i vår uttalelse 19. november 2002 lagt til grunn at det, innenfor lovens rammer, er adgang til å endre dagens praksis med å regne skatter inn i beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen, innenfor lovte rammer. Samtidig ga vi uttrykk for at det ville være en fordel og skape ryddighet dersom en omlegging skjer ved forskrift, jf. brevet pkt. 2.4.

Dersom en omlegging ikke skjer ved forskrift eller lov, kan det spørres om Grunnloven § 97 er direkte anvendelig. Vi finner ikke grunn til å ta stilling til dette spørsmålet, men nøyer oss med å peke på at tungtveiende hensyn taler mot at en endring som ikke skjer gjennom formell endring av lov eller forskrift gis virkning for vederlag som er opptjent før endringen. Det vises særlig til drøftelsene foran.