Angående Dok. nr. 8:25 (2001 2002)

Jeg viser til Dok. nr. 8:25 (2001 2002) hvor stortingsrepresentantene Magnhild Meltveit Kleppa, Jorunn Ringstad og Inger S. Enger fremmer følgende forslag:

Stortinget ber Regjeringen gjennomgå gjeldende regler om konsesjonskraftpris med sikte på å fjerne de overskuddsbaserte skatter som inntektsskatt, grunnrenteskatt og naturressursskatt fra beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen, og slik at bare skatter og avgifter knyttet til produksjon omfattes av selvkostbegrepet.

Forholdet mellom skatter, avgifter og selvkost

For konsesjoner gitt etter 10.04.1959 fastsettes konsesjonskraftprisen årlig av Olje  og energidepartementet, basert på gjennomsnittlig selvkost for et representativt antall vannkraftverk. Departementets gjeldende beregning av konsesjonskraftprisen består av kostnader knyttet til administrasjon, drift og vedlikehold, skatter og avgifter, samt kapitalkostnader.

Det følger av langvarig praksis og avgjørelser i Høyesterett at skatter medregnes i konsesjonskraftprisen. Under det tidligere skattesystemet ble alle skatter (formues , inntekts  og eiendomsskatt) og konsesjonsavgift medregnet i prisen. Produksjonsavgiften som ble innført i 1993 ble også medregnet. Nye skatteregler for kraftselskaper ble innført fra inntektsåret 1997. Siden skattene innbetales etterskuddsvis, var 1999 det første året skattekostnadene i konsesjonskraftprisen var basert på det nye skatteregimet. Fra og med 1999 er det ved fastsettelse av konsesjonskraftprisen regnet med inntektsskatt, grunnrenteskatt og eiendomsskatt, samt konsesjonsavgift. Siden inntektsskatten ilignes på selskapsnivå må inntektskatten knyttet til vannkraftanlegg baseres på anslag. Naturressursskatten er ikke medregnet under henvisning til samordningsadgangen. Denne forutsetningen er gjort av forenklingshensyn. Det medfører imidlertid at skatten har vært undervurdert i konsesjonskraftprisen de siste årene. For 1998 og 1999 ble 30 40 pst av naturressursskatten ikke samordnet, tilsvarende 0,4 0,5 øre/kWh. Denne differansen kan framføres til senere år og vil derfor ikke utgjøre en ordinær kostnad for kraftprodusenten dersom grunnlaget for inntektsskatten over kraftverkets levetid er stort nok til å sikre full samordning, eventuelt at kraftselskapene får tilstrekkelig skattbart overskudd knyttet til annen virksomhet.

Overskudd og grunnrente ble beskattet også under det tidligere skatteregimet. Bruttoinntekten ved prosentligning av inntekt og formue i offentlig eide verk var avhengig av kraftprisene, mens inntektsskatten fra privateide verk var basert på regnskapsligning. Også eiendomsskatten beskatter overskudd og grunnrente. For eksempel er grunnlaget for eiendomsskatten og grunnrenteskatten basert på mange av de samme faktorene. Naturressursskatten og den tidligere produksjonsavgiften er de eneste hvor grunnlaget kun er basert på faktisk produsert kraftmengde. Ved innføringen av produksjonsavgiften ble det imidlertid vist til at avgiften var utformet slik at den hadde likhetstrekk med en grunnrenteskatt i den forstand at ny produksjonskapasitet hadde lavere avgiftsgrunnlag enn eldre kapasitet.

De største prinsipielle forskjellene mellom gjeldende skatteregler og det tidligere regimet er at skattegrunnlaget nå i større grad påvirkes av kortsiktige endringer i kraftpris og produksjonsvolum, og at skattegrunnlaget er mer differensiert mellom ulike verk ved at kapitalkostnadene inngår mer direkte i skattegrunnlaget.

Beregning av prisen på konsesjonskraft er basert på at kraftselskapene i gjennomsnitt skal få dekket sine kostnader. Gevinsten for konsesjonskraftmottaker er differansen mellom markedsprisen på kraft og konsesjonskraftprisen (selvkost). Det samme er tilfellet for kraftselskapene; gevinsten er differansen mellom markedspris og selvkost, dvs. summen av kostnader inkludert skatter, avgifter og normal avkastning. Kommunene er fritatt for inntektsskatt når konsesjonskraft omsettes videre i markedet, jf. skatteloven § 2 5 nr. 1 bokstav a. Dette skattefritaket kan ses i sammenheng med hvordan konsesjonskraftprisen beregnes; kommunene "betaler" da inntektsskatt ved at den inngår i fastsettelsen av konsesjonskraftprisen. Måten konsesjonskraftprisen er fastsatt på og skattefritaket i § 2 5, innebærer altså at kommunene som mottar konsesjonskraft og eierne av kraftselskapene i prinsippet sitter igjen med samme økonomiske gevinst pr. kWh i gjennomsnitt. Dersom man tar ut skattene av beregningen, vil konsesjonskraftmottakeren prinsipielt få en større andel av gevinsten pr. kWh enn kraftsverkseier.

Forslaget i Dok. nr. 8:25 vil innebære at kommunene kommer foran staten ved at kommunene tar ut kraft til en pris fastsatt uten skattekostnader (unntatt eiendomsskatt), og beholder hele gevinsten ved videresalg på grunn av det spesielle skattefritaket. Dette gir kommunene en "fortrinnsrett" i inntektsfordelingen som de ikke har hatt tidligere vedrørende konsesjonskraften.

Forholdet mellom konsesjonskraftpris og markedspris

Konsesjonskraftordningen skal innebære en varig fordel for kommunene.

Kommunenes inntekter fra konsesjonskraften vil imidlertid variere med prisen i markedet og den årlige prisen på konsesjonskraften. Den økonomiske virkningen av konsesjonskraftordningen må derfor ses over flere år.

I revidert nasjonalbudsjett for 2001 (St.meld. nr 2 for 2000 2001, vedlegg 1) ble det anslått at kommunenes årlige fordel av konsesjonskraftordningen for årene fra 1996 til 2001 i gjennomsnitt var vel 250 mill. kroner. Denne økonomiske fordelen ble anslått både i forhold til løpende spotmarkedspris og i forhold til kontraktspriser i terminmarkedet på det tidspunkt konsesjonskraftprisen normalt fastsettes (desember). Bak dette gjennomsnittlige beløpet ligger det store årlige variasjoner. I forhold til spotmarkedet varierte beløpet mellom en fordel på nærmere 1 mrd. kroner i 1996 og et årlig tap på 50 100 mill. kroner i 1999 og 2000. I forhold til terminmarkedet varierte beløpet mellom en fordel på om lag 800 mill. kroner i 1997 og et tap på ca. 50 mill. kroner i 1996.

I Dok. nr. 8:25 blir spotmarkedsprisen over fireårsperioden 1997 til 2000 sammenlignet med konsesjonskraftprisen, referert innmatet sentralnettet. Basert på dette hevdes det at konsesjonskraftprisen sammenhengende har ligget over markedsprisen i perioden. Denne sammenligningen er i utgangspunktet noe problematisk. Spotmarkedsprisen det refereres til (11,66 øre/kWh) er gjennomsnittlig timeveid pris. Spotmarkedsprisen svinger etter etterspørselen (vinter vs. sommer og dag vs. natt). Kommunene kan ta ut konsesjonskraft til samme pris hele året. Innenfor visse grenser kan kommunene variere uttaket av konsesjonskraft og dermed kunne dra mest nytte av høye spotpriser. Konsesjonskraftprisen inkludert innmating oppgis å ha ligget mellom 12 og 14 øre/kWh. Departementet anslår at gjennomsnittet for fireårsperioden ligger i nedre del av dette intervallet. Dersom en tar hensyn til disse forholdene, blir den årlige fordelen i gjennomsnitt om lag null for disse årene 1997 2000, med gevinst for kommunene de to første årene og tap de to siste årene. Dersom en alternativt antar at all konsesjonskraft i disse årene ble solgt i terminmarkedet i desember året før, anslås den årlige fordelen til om lag 400 millioner kroner i gjennomsnitt.

Markedsprisen på kraft er i hovedsak påvirket av etterspørselen (temperaturavhengig), tilsig og maga­sinfylling i vannkraftverkene, og driftsavhengige kostnader i varmekraftverk i nabolandene. Vannkraftprodusentenes løpende utfordring er å optimalisere produksjonen i forhold til magasinfylling, forventet tilsig og forventet markedspris. De driftsavhengige kostnadene i vannkraftverkene er svært lave. Høye tilsig og milde vintre bidro til at årene 1997 til 2000 var preget av lave markedspriser. Lave markedspriser medfører lav avkastning for vannkraftprodusentene. Det er således ikke overraskende at markedsprisen i ett eller flere år kan ligge under konsesjonskraftprisen, som bygger på selvkost inkludert normal avkastning.

I Dok. nr. 8:25 blir de nye prinsippene for beskatning av vannkraftproduksjon omtalt som en årsak til prisnivået på konsesjonskraft. I de fire årene fra 1999 til 2002, hvor de nye skattereglene har vært lagt til grunn i konsesjonskraftprisberegningen, har konsesjonskraftprisen i gjennomsnitt vært 11 øre/kWh. I 5 års perioden 1994 1998 var gjennomsnittsprisen 12 øre/kWh, mens den i 5 års perioden 1989 1993 var vel 14 øre/kWh (nominelle priser). For 1999 2002 utgjorde skatteelementet i konsesjonskraftprisen ca 2 øre/kWh. Det er om lag 1,6 øre/kWh lavere enn gjennomsnittlig skattekostnad for 1994 1998, inkludert produksjonsavgift. Om en ser bort fra konsesjonskraftprisen for 1998, hvor produksjonsavgiften var faset ut mens nye skatter ikke var faset inn, var reduksjonen i gjennomsnittlig skattekostnad ca 1,9 øre/kWh. Konsesjonsavgiften kommer i tillegg til ovennevnte skattetall. I årene 1994 til 2002 har denne utgjort 0,45 0,5 øre/kWh.

Hovedårsaken til reduksjonen i skattekostnaden er at grunnrenteskatten har vært vesentlig lavere enn nivået for produksjonsavgiften. Med økte kraftpriser i årene framover må det legges til grunn at kraftprodusentenes skattekostnad øker. Dette vil imidlertid ikke være til hinder for at konsesjonskraften over tid vil utgjøre en varig fordel for kommunene. Siden konsesjonskraftprisen er kostnadsbasert, og kraftprisene varierer betydelig fra år til år, kan det imidlertid ikke utelukkes at uttak av konsesjonskraft i perioder vil utgjøre et økonomisk tap for kommunene. Den økonomiske fordelen vil også avhenge av hvordan den enkelte kommune velger å forvalte sine konsesjonskraftrettigheter.

Forholdet til nyinvesteringer og produsentenes rammevilkår

Stortingsflertallet har blant annet i Innst. S. nr. 122 (1999 2000) gitt uttrykk for at insentivene til investering i ny vannkraftproduksjon og kraftprodusentenes konkurransevilkår i det nordiske kraftmarkedet bør vektlegges.

Konsesjonskraftordningen svekker lønnsomheten ved nyinvesteringer, for eksempel ved utvidelse av kraftanlegg. I slike tilfeller kan den virkelige selvkosten for eksempel ligge på 20 øre/kWh, avhengig av investeringens lønnsomhet. Gjeldende regler hvor konsesjonskraften beregnes i henhold til selvkost i et utvalg kraftverk, innebærer derfor en betydelig kostnadsulempe for nyinvesteringer, og svekker lønnsomheten sammenlignet med investeringer i annen kraftproduksjon i Norge eller i utlandet. Lavere konsesjonskraftpris, slik forslaget vil innebære, vil forsterke dette. En lavere konsesjonskraftpris kan også virke negativt på de norske kraftselskapenes konkurranseevne i tilknytning til den omstrukturering som pågår i denne sektoren på tvers av landegrensene.

Videre oppfølging

Etter min vurdering er tiden moden for å foreta en vurdering av mulighetene for å gjøre justeringer i konsesjonskraftordningen med sikte på å oppnå forenklinger og økt forutsigbarhet på ulike måter. Som premiss for en slik gjennomgang vil jeg legge til grunn at slike justeringer må sikre rammevilkårene for norske vannkraftprodusenter i forhold til å vedlikeholde og investere i ny vannkraftproduksjon, samtidig som kommunenes grunnleggende rettigheter i konsesjonskraft-ordningen ikke blir svekket.