Vedr. behandling av Dok. nr. 8:25 (2001-2002)

Jeg viser til brev fra energi- og miljøkomiteen av 14.11.02 der Olje- og energidepartementet blir anmodet om å bidra med innspill til behandlingen av Dok. nr. 8:25 (2001-2002) om konsesjonskraftpris og skatter.

Olje- og energidepartementet blir bedt om å beskrive det formelle grunnlaget for en eventuell gjennomgang av endringene som ligger i Dok. nr. 8:25 (2001-2002), og hvilke økonomiske konsekvenser gjennomføringen vil ha for berørte kommuner, kraftnæringen og staten. I tillegg blir Olje- og energidepartementet bedt om å avklare om det er nødvendig med en formell lovendring dersom Dok 8-forslaget vedtas.

Konsekvenser av Dok 8-forslaget

Samlet gjennomgang

I Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget - lovendringer og St.prp nr. 1 (2002-2003) er det signalisert en samlet gjennomgang av de konsesjonsbaserte ordningene og skattereglene for kraftnæringen. Justeringer i enkeltelementer i de konsesjonsbaserte ordningene og skattesystemet har hver for seg konsekvenser for både kommunene, staten og selskapene. På denne bakgrunn er det en klar fordel om de ulike endringene ses i sammenheng med hverandre, slik at man unngår utilsiktede og uheldige endringer i kraftnæringens og kraftkommunenes samlede rammebetingelser. Finansdepartementet, i samarbeid med Olje- og energidepartementet, tar sikte på å komme med en redegjørelse ved fremleggelse av budsjettet for 2004. Jeg mener derfor at det hadde vært best å utsette Dok 8-forslaget slik at spørsmålet kan sees i sammenheng med den signaliserte gjennomgangen. Dersom en beslutning fattes nå, kan vi derfor risikere at dette rammevilkåret må endres på ny når gjennomgangen er foretatt.

Konsekvenser for offentlige inntekter

Konsesjonskraften har i gjennomsnitt utgjort en fordel for kommunene på i størrelsesorden 250 mill. kroner pr. år i perioden 1996-2001. Gjennomsnittlig spotpris på kraft var i disse årene 15,1 øre/kWh. Med en antatt kraftpris på 20 øre/kWh, og gjeldende skatteregler, kan kommunenes fordel av konsesjonskraften anslås til i størrelsesorden 450-500 mill. kroner pr. år.

Det er tre hovedelementer som inngår i beregningen av konsesjonskraftprisen; skattekostnader, kapitalkostnader og driftskostnader. Tabellen nedenfor viser overskuddsskattene og kapitalkostnadene i konsesjonskraftprisen de siste årene.

Høye markedspriser fører til større overskudd for kraftprodusentene og dermed større skattegrunnlag. Størrelsen på skatteelementet i konsesjonskraftprisen varierer derfor med markedsprisene. Dersom overskuddsskattene tas ut av beregningsgrunnlaget vil fordelen for kommunene øke ved økte markedspriser. I beregningsgrunnlaget ligger skattekostnadene for to år tilbake i tid. Det betyr at det er en forsinkelse i konsesjonskraftprisen med hensyn til skatteelementet. Dette kan dermed føre til at skatteelementet i konsesjonskraftprisen et år er uforholdsmessig høyt (eller lavt) i forhold til markedsprisene.

Dersom en legger konsesjonskraftprisen for 2002 til grunn, vil verdien av konsesjonskraften øke årlig med om lag 115 mill. kroner for kommunene. Denne beregningen er basert på skattetall for 2000 hvor kraftprisene var svært lave (10,3 øre/kWh i gjennomsnitt). Høyere framtidige kraftpriser vil gi økte skattekostnader, og følgelig øke konsekvensene av forslaget. Ved en kraftpris på 20 øre/kWh, er verdiøkningen for kommunene beregnet til mellom 370 og 460 mill. kroner pr. år, og ved en kraftpris på 15 øre/kWh er verdiøkningen anslått til 200-290 mill. kroner pr. år. Gjennomsnittsprisen i 2001 var 18,7 øre/kWh. For 2002 vil gjennomsnittet trolig bli mellom 15 og 20 øre/kWh.

En reduksjon av konsesjonskraftprisen vil redusere kraftselskapenes inntekter tilsvarende økningen i verdien av konsesjonskraften for kommunene. Ettersom konsesjonskraften verdsettes skattemessig til oppnådde priser (konsesjonskraftprisen), vil Dok 8-forslaget følgelig innebære at statens inntekter fra inntekts- og grunnrenteskatt på kraftverk reduseres. Siden kommunene ikke er skattepliktig for omsetning av konsesjonskraft, vil denne delen av kraftproduksjonen helt unntas fra inntekts- og grunnrenteskatt Ved gjeldende regler blir konsesjonskraften indirekte beskattet på mottakers hånd ved at selskapenes inntekts- og grunnrenteskatt inngår i beregningen av konsesjonskraftprisen..

Kommunenes inntekter fra eiendomsskatt på kraftproduksjonsanlegg vil kunne reduseres siden konsesjonskraftprisen inngår i beregningen av eiendomsskattegrunnlaget. På grunn av minimumsverdien (som er lønnsomhetsuavhengig) vil imidlertid denne effekten trolig være liten. Kommunene vil uansett tjene på å få konsesjonskraft til en lavere pris.

Basert på svært skjønnsmessig grunnlag har Finansdepartementet anslått at statens provenytap fra inntekts- og grunnrenteskatten kan bli i størrelsesorden 70-130 mill. kroner pr. år, avhengig av framtidige kraftpriser. Det understrekes at det er svært vanskelig å anslå hvor store provenykonsekvensene er for staten med dette forslaget. Dette skyldes særlig at anslaget avhenger av hvor mange kraftverk som ikke er i skatteposisjon, og da spesielt ift. grunnrenteskatten. Endringen vil for disse kraftverkene ikke påvirke statens inntekter umiddelbart. Imidlertid vil framførebare underskudd og negativ grunnrenteinntekt øke, slik at selskaper kommer i skatteposisjon senere enn ellers.

Beregningene ovenfor er forutsatt at prisvilkårene i konsesjoner gitt før 1959 i gjennomsnitt er lik konsesjonskraftprisen fastsatt av departementet for konsesjoner gitt etter 1959, og at evt. regelendringer også gjelder for disse konsesjonene.

Endring av kapitalkostnadselementet

En endring av skatteelementet i beregningen av konsesjonskraftprisen vil få konsekvenser for kapitalkostnadselementet. Renten som benyttes i beregningsgrunnlaget av kapitalkostnadene er en såkalt etter-skatt rente. Bakgrunnen for å bruke en slik rente er at konsesjonæren får dekket sine skattekostnader i konsesjonskraftprisen. Dersom skattekostnadene tas ut av beregningsgrunnlaget vil konsesjonærene i gjennomsnitt ikke oppnå normal avkastning på kapitalen. Det tilsier at renten i så fall bør endres til en før-skatt rente.

Teknisk sett består renten av to komponenter: risikofri rente som avspeiler det generelle rentenivået i samfunnet, og et risikotillegg som reflekterer risikoen i kraftproduksjonen.

Den risikofrie renten i beregningsgrunnlaget er basert på statsobligasjoner med 9-12 måneders løpetid i september og oktober i året før. Dersom man i stedet måler den risikofrie renten over en lengre periode vil det gi bedre forutsigbarhet for kommunene. I kraftskattesystemet er risikofri rente basert på et 3 års snitt av statsobligasjoner med 3 års løpetid. Denne regelen er valgt for at renteelementet skal være jevnt og ikke utsatt for kortsiktige svingninger.

I dagens etter-skatt rente i konsesjonskraftprisberegningen er risikotillegget på 3 pst. Dersom den justeres til en før-skatt rente vil risikotillegget bli 4,9 pst. I kraftskattesystemet benyttes et risikotillegg på 4 pst. Renten i skattereglene er benyttet i beregningen av grunnrenteskatten for å skjerme den normale avkastningen på kapitalen fra grunnrenteskatt. Det bør derfor benyttes samme renteregel i beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen. Figur 1 nedenfor illustrerer hvordan konsesjonskraftprisen ville vært med Dok 8-forslaget, Dok 8-forslaget med endret rente, sammenlignet med den faktiske konsesjonskraftprisen disse årene.

Figur 1

Dersom en går over til å bruke samme rente som i grunnrenteskatten vil kapitalkostnaden inneholde et element som skal dekke inntektsskatt på normalavkastningen. Figur 2 viser hva inntektsskatt på normalavkastning ville utgjort i årene 1999-2002. I tillegg er det vist inntekts- og grunnrenteskatt som faktisk inngikk i konsesjonskraftprisen i disse årene. Figuren illustrerer at inntektsskatt på normalavkastning har et vesentlig lavere nivå, og er jevnere fra år til år. Med høyere kraftpriser vil differansen i skattekostnad øke vesentlig iflg. anslag foran i brevet. Årsaken er at inntektsskatt på normalavkastning ikke avhenger av markedsprisen på kraft. Med dagens system er derimot konsesjonskraftmottakerne med på å dekke deler av inntektsskatten og grunnrenteskatten som ilignes inntekt som overstiger normalavkastningen.

Figur 2

Å nytte renten for skatteformål vil også gi jevnere kapitalkostnad fra år til år, og dermed jevnere og mer forutsigbar konsesjonskraftpris. Figur 3 illustrerer hvordan kapitalkostnaden i konsesjonskraftprisen har variert fra år til år pga. renteendringer. Figuren viser også hvordan kapitalkostnaden ville variert dersom en hadde lagt til grunn samme rentegrunnlag som i skattereglene. Det fremgår av figuren at variasjonene reduseres betydelig.

Figur 3

Dersom man går over til å bruke samme rentegrunnlag som for grunnrenteskatten vil anslagene for kommunenes fordel av Dok 8-forslaget omtalt under 1.2, reduseres med om lag 40 mill. kroner pr. år i alle tilfeller.

Forslaget krever lovendring

Departementet kan etter en første gjennomgang vanskelig se at det er adgang til å endre beregningsgrunnlaget for konsesjonskraftprisen ved å ta ut overskuddsskattene uten endring av loven. Nødvendigheten av en lovendring fremkommer både av bakgrunnen for dagens regelverk, rettspraksis og lang og fast forvaltningspraksis. Høyesterett har avgjort at skatter skal inngå i produksjonskostnadene, og rammene for forvaltningens skjønnsutøvelse på dette området er derfor trukket opp gjennom rettspraksis.

Ved konsesjoner meddelt forut for 10. april 1959, er konsesjonskraftprisen fastsatt for det enkelte kraftverk. Det må derfor for slike konsesjoner undersøkes særskilt hvorvidt en generell endring i prisberegningsgrunnlaget vil innebære virkninger som er urimelige.

Dersom departementets syn på behovet for lovendring legges til grunn, må de overordnede regler om tilbakevirkning antas å være til hinder for at en lovendring vedtatt i løpet av 2003 gis tilbakevirkning fra eksempelvis 1. januar 2003. Lovendringen vil derfor i så fall først få virkning fra lovendringstidspunktet.

Departementet har kontaktet Lovavdelingen for å få for en nærmere avklaring av de rettslige problemstillinger så raskt som mulig.