9. Forsøk
Lov av 26.juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning (forsøksloven) gir muligheter for forsøksvirksomhet i forvaltningen, der hvor den øvrige lovgivningen ikke åpner for det.
Godkjenning av forsøk kan gis for en periode på inntil fire år, men det kan åpnes for at forsøksperioden forlenges med inntil to år. Forsøksloven stiller krav om evaluering av forsøket.
Regjeringen ønsker å iverksette forsøk med to alternative modeller: 1) organisere fylkesmannen og fylkeskommunen i ett forvaltningsorgan - enhetsfylket, og 2) kommunal oppgavedifferensiering, som betyr at enkelte kommuner får ansvaret for en eller flere fylkeskommunale eller statlige oppgaver.
Enhetsfylket innebærer at dagens fylkeskommune integreres med fylkesmannsembetet (inkludert statens utdanningskontor og fylkeslegeembetene) til ett regionalt organ. Den nye enhetsadministrasjonen vil ivareta både tradisjonelt statlige oppgaver - som lovlighetskontroll, klage og tilsyn - og øvrige oppgaver, som tjenesteyting og regional utvikling. Enhetsfylket vil bestå av en statlig del med en administrativ leder, og en fylkeskommunal del underlagt fylkestinget. Det vil være en absolutt forutsetning at tilsyns- og klageoppgavene holdes separat fra øvrige oppgaver i enhetsfylket. Enhetsfylkets leder kan være enten fylkesmannen eller fylkesrådmannen. For innbyggerne vil enhetsfylket kunne fremstå som en forenkling av den offentlige organiseringen på regionalt nivå. Enhetsfylket kan videre bidra til reduksjon av dobbeltbyråkrati og dobbelkompetanse.
Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på at forsøk skal være av fireårig varighet med mulighet for forlenging i ytterligere to år, jf. forsøksloven §3 siste ledd. Det tas sikte på å igangsette et begrenset antall forsøk som blant annet prøver ut ulike modeller for organisering av klage- og tilsynsoppgaver. Forsøk kan starte opp senest ved årsskiftet 2003-2004.
Kommunal oppgavedifferensiering er i tråd med prinsippet om at oppgaver og beslutninger bør legges nærmest mulig dem det gjelder. Flere oppgaver til kommunene vil kunne skape gode vilkår for innbyggernes aktive deltakelse i lokalpolitisk virksomhet og for en videreutvikling av et levende folkestyre i kommunene.
Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene bygger i dag på det såkalte generalistkommunesystemet. Det betyr at alle kommuner og fylkeskommuner skal fylle de samme funksjonene knyttet til dimensjonene demokrati, tjenesteproduksjon, rettssikkerhet og lokale utviklingsoppgaver. Kommunal oppgavedifferensiering innebærer at kommuner med ulike forutsetninger spesielt med henhold til størrelse, får ulike oppgaver. Hensikten med forsøkene må være å legge til rette for en oppgaveløsning som innebærer et kvalitativt bedre tjenestetilbud for brukerne. Kommunal oppgavedifferensiering har noen ulemper, men disse vil kunne reduseres dersom oppgavedifferensieringen avgrenses til at et begrenset antall kommuner gis ansvaret for noen få klart definerte fylkeskommunale eller statlige oppgaver.
Regjeringen foreslår videre at det i forsøk med kommunal oppgavedifferensiering også legges opp til at enkelte oppgaver kan desentraliseres til kommuner under forutsetning av at de løses gjennom interkommunalt samarbeid. Regjeringen vil også åpne for forsøk som innebærer at fylkeskommunen kan overta oppgaver fra statlige etater. Dette kan blant annet være aktuelt for å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Regjeringen vil være tilbakeholden med å igangsette forsøk med kommunal oppgavedifferensiering innenfor fylkeskommunens kjerne-oppgaver. Det tas sikte på å igangsette et begrenset antall forsøk senest ved årsskiftet 2003-2004.
Regjeringen sa i tiltredelseserklæringen at den ville ta initiativ til en evaluering av fylkeskommunen. Regjeringen tar sikte på å evaluere fylkeskommunen i to faser: Regjeringen vil mot slutten av denne valgperioden legge frem en vurdering av fylkeskommunen for Stortinget. Denne vurderingen vil i hovedsak være avgrenset til en vurdering av fylkeskommunens nye rolle som regional utviklingsaktør og en vurdering av partnerskapets funksjon i den sammenheng. Men det vil også gis en generell omtale av status for fylkeskommunens roller og oppgaver. Regjeringen vil i neste stortingsperiode gjennomføre en bred og forskningsbasert evaluering av fylkeskommunen og organiseringen av det regionale nivå generelt. Denne evalueringen skal i tillegg inkludere forsøkene med enhetsfylke og kommunal oppgavedifferensiering.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, registrerer at Regjeringen ønsker en god og hensiktsmessig oppgavefordeling med bl.a. mål om redusert byråkrati. Flertallet registrerer at Regjeringen allikevel finner det riktig, med bakgrunn i lov 26.juni 1992 nr. 87, å fremme forslag om iverksettelse av to typer forsøk for å vurdere alternative måter å organisere oppgavefordelingen på.
Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, imøtekommer forskjellige forsøk, men mener imidlertid at slike forsøk ikke bør være av en karakter som skaper usikkerhet og blander klage- og tilsynsoppgavene med skjønn.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, meiner det kan vere formålstenleg å drive forsøk med einskapsfylke.
Fleirtalet peiker på at det må setjast i gang mange forsøk med einskapsfylke for å få breiast mogleg erfaring med ein ny administrativ modell.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti mener Regjeringens forslag til forsøk med enhetsfylke er av en slik karakter at det ikke kan støttes.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at forsøk med enhetsfylke ikke iverksettes."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener enhetsfylket vil fremstå som en "overkommune", noe som Regjeringen selv advarer mot.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at enhetsfylket vil innebære en fullstendig samordning mellom fylkeskommunen og fylkesmannsembetet, dette inkluderer også statens utdanningskontor og fylkeslegen. En slik enhetsadministrasjon vil da måtte ivareta både statlige og fylkeskommunale oppgaver, og derav styres både av departement og fylkestinget, men med en leder. Disse medlemmer mener dette vil skape vanskelige avveininger mellom forvaltning og myndighet. Disse medlemmer vil her vise til den åpenbare faren for sammenblanding av roller, både hos den administrative ledelsen og ansatte. Disse medlemmer vil derfor advare mot denne type forsøk. Skulle et slikt forslag ivareta rettssikkerheten og dempe inntrykket av en overkommune noe, måtte klage- og tilsynsdelen vedrørende fylkeskommunale vedtak skilles ut i et egnet uavhengig organ.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet finner det ikke riktig å fremme forslag til en slik løsning, da dette sannsynligvis kun ville utvide byråkratiet, noe som bryter med formålet i St.meld. nr. 19 (2001-2002).
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet meiner Regjeringa sitt opplegg inneber ei forsiktig administrativ samordning i forsøket. Denne medlemen meiner at ein bør opne for ei tydeleg breiare tilnærming, slik at det kan gjennomførast ei reell samordning mellom ulike avdelingar. Såleis kan ein også få til reduksjon og forenkling av byråkratiet.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet har merket seg at Regjeringen åpner for forsøk som innebærer at dagens fylkeskommune integreres med fylkesmannsembetet til ett regionalt organ; et såkalt enhetsfylke. Disse medlemmer er positive til at modellen med enhetsfylke utprøves. Enhetsfylket vil bestå av en statlig del med en administrativ leder, og en fylkeskommunal del underlagt fylkestinget. Fylkesmannens skjønnsoppgaver vil ivaretas av den fylkeskommunale delen underlagt fylkestinget og regional politisk styring. Forsøk av denne type vil etter disse medlemmers mening kunne gi svar på om de offentlige oppgavene i fremtiden kan løses på en enda enklere, mer oversiktlig og mer brukervennlig måte enn hva som er tilfellet i dag. Om enhetsfylket vil medføre rasjonalisering og effektivisering er etter disse medlemmers oppfatning viktig å undersøke gjennom forsøk, og erfaringene må sammenholdes med erfaringer fra andre forsøk og danne grunnlag for videre vurdering av fylkeskommunens fremtid og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene. Etter disse medlemmers oppfatning må en slik endelig oppgavegjennomgang skje samtidig med evalueringen av fylkeskommunen. Disse medlemmer legger vekt på at det ved utprøving av enhetsfylkemodellen må velges organisering som tydeliggjør skillet mellom kontroll- og tilsynsoppgaver og saksforberedende oppgaver for folkevalgte organ.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til prinsippet om at oppgaver og beslutninger bør legges nærmest dem det gjelder. Disse medlemmer deler derfor Regjeringens mål om å desentralisere flere oppgaver til primærkommunene. Dette vil som Regjeringen sier i meldingen, skape gode vilkår for innbyggernes aktive deltakelse i lokalpolitisk virksomhet og for en videreutvikling av et levende folkestyre i kommunene. Disse medlemmer vil imidlertid legge vekt på at eventuelle nye oppgaver til kommunene må sikres ved at tilstrekkelige økonomiske ressurser følger med.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre og Kristeleg Folkeparti, sluttar seg til at det kan opnast for forsøk med kommunal oppgåvedifferensiering.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil gå imot at det skal drivast forsøk med kommunal drift av vidaregåande opplæring. Dersom dette opplæringstilbodet skal få den faglege breidde som er nødvendig, må den femne om eit større geografisk område. Kommunenivået blir i denne samanhengen for smalt.
Dette fleirtalet vil også poengtere at kommunal drift av den vidaregåande opplæringa særleg vil ramme det yrkesfaglege tilbodet, noko som er uakseptabelt for dei utdanningssøkjande og for næringslivet som har behov for kvalifisert arbeidskraft.
Dette fleirtalet fremjar følgjande forslag:
"Stortinget ber Regjeringa om ikkje å tillate forsøk med oppgåvedifferensiering av vidaregåande opplæring."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader om å avvikle fylkeskommunen. Disse medlemmer har ingen generelle innvendinger til at videregående skoler kan ligge under fylkeskommunen hvis den skal opprettholdes, men mener at det er viktig å gi valgfrihet for elevene, og at fylkesgrenser ikke påfører enkelte elever unødig lange reiser for å få et skoletilbud i eget fylke hvis det er nærmere til samme utdanningstilbud i nabofylket. Disse medlemmer mener generelt at skolene bør få et større selvstyre og få mulighet til å utvikle egenart og ulike pedagogiske ideer. Derfor mener disse medlemmer det bør etableres et stykkprissystem hvor pengene følge eleven.
Disse medlemmer viser til at enkelte kommuner har uttrykt ønske om selv å drive de videregående skolene i sin kommune. Disse medlemmer mener det ville være interessant å gjennomføre forsøk hvor ansvaret for videregående skoler ble overlatt til enkeltkommuner.
Disse medlemmer foreslår derfor:
"Stortinget ber Regjeringen innvilge forsøk med at kommuner overtar ansvaret for videregående skoler hvis enkeltkommuner ønsker dette."
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet ber om at det blir lagt til rette for fleire forsøk med at fylkeskommunen overtek oppgåver frå statlege etatar. Dette kan vere bidrag i arbeidet med å utvikle den regionale utviklingsaktøren. Det blir i denne samanhengen vist til eigne merknader i kap. 6.
Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet og Sosialistisk Venstreparti meiner det bør setjast i gang forsøk på regionalt nivå mellom fleire fylkeskommunar. På den måten kan ein vinne erfaring med å utvikle regional meirverdi på tvers av tradisjonelle grenser.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er positive til ulike former for interkommunalt og interfylkeskommunalt samarbeid så lenge dette er basert på frivillighet og drevet fram nedenfra utfra lokale behov. Dette er en konkretisering av lokaldemokratiets søken etter nye og bedre måter å løse sine oppgaver på og er en naturlig del av moderniseringsarbeidet som denne Regjeringen legger opp til. Disse medlemmer viser til at Regjeringen er positiv til forsøksvirksomhet som kan støtte opp om dette.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil vise til at regjeringen i St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport ønsker forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet i større byområder. Disse medlemmer støtter disse forsøkene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det er stor forskjell på kommunestørrelsen i Norge og at de større byene selv bør kunne ta hånd om kollektivtrafikkansvaret og tilhørende midler.
Disse medlemmer er kjent med at enkelte kommuner har søkt å få overta dette ansvaret i en forsøksperiode, det mener disse medlemmer bør gjennomføres og foreslår:
"Stortinget ber Regjeringen iverksette forsøk hvor kommuner som ønsker det kan få overta ansvaret for kollektivtrafikk og tilhørende midler."
"Stortinget ber Regjeringen utvikle forslag hvor enkeltkommuner og interkommunale samarbeidsorganer får overta rollen som regional utviklingsansvarlig, og dermed de virkemidler som tillegges fylkeskommunen knyttet til regional næringsutvikling."
Disse medlemmer vil vise til at de generelt mener at langt flere av dagens fylkeskommunale oppgaver kan overføres til kommunene. Disse medlemmer mener det ikke er naturlig fremover å la de minste kommunene i Norge være dimensjonerende for hvilke oppgaver de større kommunene kan løse. Det kan ikke være slik at det skal være Utsira kommunes evne til å løse oppgaver som skal være bestemmende for hvilke oppgaver Bergen kommune skal ha. Disse medlemmer mener derfor vi må utvikle oss mot modeller hvor enkelte kommuner kan ha ansvar for flere oppgaver enn andre har - hvis flertallet ikke ønsker å legge ned fylkeskommunen.
Disse medlemmer mener derfor at hvis fylkeskommunen opprettholdes, så bør det være mulig for kommuner å overta oppgaver lagt til fylkeskommunen gjennom forsøksordninger og eventuelt senere på permanent basis. Disse medlemmer mener at fylkeskommunen ikke kan ha vetorett mot slike forsøk. Det må først og fremst være kommunenes initiativ og departementet som vurderer rammene økonomi og organisering.
Disse medlemmer mener det bør åpnes for at det gjennomføres en folkeavstemming om avvikling av fylkeskommunen. Forutsatt befolkningens tilslutning, kan kommunene i det enkelte fylke i en forsøksperiode overta fylkeskommunens arbeidsoppgaver og etablere frivillige samarbeidsordninger mellom kommunene. Disse medlemmer mener dette ville være et spennende prosjekt, som forutsatt tilslutning i befolkningen, bør kunne utprøves. Et slikt forsøk må ha en tidsramme på minimum 10 år for reelt å kunne vurdere virkningene av forsøket.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen praktisk iverksette forsøk med å overlate fylkeskommunens oppgaver til kommunene og avvikle fylkeskommunen hvis et flertall av befolkningen og kommuner i et fylke ønsker å delta i et slikt forsøk."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener forsøk med kommunal oppgavedifferensiering kan komme til å gi noen byer i en region enorm innflytelse over den regionale utviklingen. Etter disse medlemmers mening vil dette rive opp helhetstenkningen i regionen/fylket, hvor de store kommunene og de små kommunene, utkant og sentrum, løser oppgavene sammen og tar hensyn til helheten i regionen/fylket.
Disse medlemmer vil vise til at det er andre forsøk i fylkeskommunene som gir fylkene bedre muligheter til å være regionale utviklingsaktører. Disse medlemmer vil her vise til de positive erfaringene fra f.eks. frifylkeforsøkene i bl.a. Nordland og Aust-Agder. Disse medlemmer mener det er viktig at Regjeringen gir disse forsøksordningene rom for reell overføring av myndighet til fylkeskommunene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at flere fylker utreder muligheten om å slå seg sammen til større fylker. Disse medlemmer mener Regjeringen bør utrede forsøk med større fylker, som får delegert helhetlig myndighet over bruken av tildelte virkemidler og strategivalg innafor regional og strategisk utvikling, dvs. i næringspolitikk, distriktspolitikk, samferdsel, kompetanseutvikling, kultur- og arbeidsmarkedspolitikk. Færre fylker/regioner vil bidra til en ny dynamikk i forholdet kommune/region, og region/stat, som gjør at regionnivået kan få en reell mulighet til å være en sentral utviklingsaktør i regionen. Hvordan utformingen av det folkevalgte regionnivået skal være, må vurderes nærmere.
Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen iverksette forsøk med større fylker, som får delegert helhetlig myndighet over bruken av tildelte virkemidler og strategivalg innafor regional og strategisk utvikling, - det vil si i næringspolitikk, distriktspolitikk, samferdsel, kompetanseutvikling, overordnet arealpolitikk, kultur- og arbeidsmarkedspolitikk."
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser også til sine forslag om økte oppgaver til det regionale nivået i Innst. S. nr. 307 (2000-2001).