6. Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør
Formålet med regional utvikling er å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region. I dette ligger det for eksempel økt verdiskapning, god tilgang på stabil arbeidskraft, variert arbeidsmarked, godt tjenestetilbud og vekstkraftige regioner. Med de komplekse og sammensatte utfordringer regionene står overfor, er det viktig å møte disse med en helhetlig politikk, der brukernes behov står i fokus og hvor det kan settes inn tiltak på områder som er kritiske for god regional utvikling.
Regionalt utviklingsarbeid er knyttet til å se sammenhenger i og å forbedre hele det regionale samfunnet ut fra nasjonale, regionale og lokale målsettinger og behov. Spesielt er dette knyttet til systematisk å forbedre forholdene for næringsliv og befolkning i regionen. Dette krever at man tar utgangspunkt i den spesielle regions situasjon og utfordringer. Uten kontinuerlig kompetanseutvikling, nyskapning og bevisst satsing på ulike regioners fortrinn, kan enkelte distrikt eller næringer bli tapende i den voksende konkurransen, som stadig blir mer internasjonal. Utviklingen av gode transport- og samferdselsløsninger er også sentral.
I meldingen vises det til at fylkeskommunens legitimitet som regional utviklingsaktør har vært sviktende de siste årene. Dette var også Oppgavefordelingsutvalgets inntrykk (jf. NOU 2000:22).
Regjeringen ønsker at fylkeskommunen skal bli fornyet og styrket i rollen som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunene skal derfor gis økt myndighet i forvaltningen av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler. Fra før har fylkeskommunene et betydelig ansvar innenfor følgende sektorer som er viktige for regional utvikling: Videregående opplæring, samferdsel, kultur og regional planlegging.
Gjennom å styrke fylkeskommunens mulighet til å fylle rollen som regional utviklingsaktør, vil den bli en mer interessant samarbeidspartner for næringsliv, regional statsforvaltning og kommuner. Fylkeskommunen vil dessuten kunne være med å finansiere ulike programmer og vil selv ha midler til å gjennomføre prosjekter. Regjeringen anser dette som viktigere for å styrke fylkeskommunen som utviklingsaktør enn å overføre ansvaret for regionale miljø- og landbruksoppgaver.
Kommunal- og regionaldepartementet vil utvide fylkeskommunenes ansvar og myndighet knyttet til de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene vesentlig. Dette skjer gjennom å forenkle budsjettstrukturen, ved at samtlige poster som gjelder de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene av statsbudsjettet under kategori 13.50 slås sammen til tre eller fire poster, fordelt på to kapitler for regional utvikling. Hoveddelen av midlene desentraliseres til fylkeskommunene. Fylkeskommunene vil, på bakgrunn av prosesser i partnerskapet foreta en fordeling av midler til SNDs distriktskontor, kommuner og til områder hvor de selv er hovedaktør. Resterende midler skal forvaltes av Kommunal- og regionaldepartementet, og skal benyttes til nasjonal politikkutvikling, Interreg III b og c og nasjonale programmer.
Endringene betyr at fylkeskommunen styrkes som utviklingsaktør ved at den får:
– Større frihet og handlingsrom til å foreta egne strategiske vurderinger, til å fastsette egne mål og koble virkemiddelbruken til disse, og til å inngå samarbeid med andre
– Bedre muligheter for tilpasning av virkemiddelbruken til regionale forhold
– Ansvaret for å prioritere mellom formål
– Større mulighet til å legge føringer på SNDs innsats på regionalt nivå
– Resultatansvar overfor egne innbyggere
– Mer nærhet til brukerne/tilskuddsmottakerne
– Synliggjøring av fylkeskommunens ansvar i det regionale næringsutviklingsarbeidet
Regjeringen ønsker en omlegging av virkemidlene overfor næringslivet med økt vekt på generelle rammebetingelser og større spissing av de direkte virkemidlene. Nærings- og handelsdepartementet har derfor iverksatt en fullstendig gjennomgang av det offentlig finansierte virkemiddelapparatet rettet mot næringslivet. Målene for denne gjennomgangen vil blant annet være å få avklart balanse og samspillet mellom generelle rammebetingelser og direkte virkemidler. Man vil også vurdere hvor det offentlige bør spille en rolle og hva markedet selv løser best.
Gjennomgangen vil danne basis for en debatt som Regjeringen på egnet måte vil ta opp med Stortinget.
For å styrke fylkeskommunene som utviklingsaktør er det viktig at de får virkemidler som kan benyttes i de deler av fylket det er viktig og riktig å satse på ut fra nasjonale og regionale mål og strategier. Her er det spesielt viktig at fylkeskommunene og det regionale partnerskapet gis handlingsrom til å se utviklingen i hele fylket i sammenheng.
For å kunne se større områder i sammenheng, har Kommunal- og regionaldepartementet åpnet for at tilretteleggende virkemidler kan gis et bredere geografisk nedslagsfelt.
Hensikten med regionale partnerskap er å bringe sammen ulike aktører - politikere, offentlige etater, brukergrupper og frivillige grupper - for å drøfte mål og strategiske hovedlinjer for å iverksette tiltak i situasjoner der en regional aktør ikke er i stand til å nå vedtatte målsettinger alene. Partnerskapet må ta utgangspunkt i de konkrete behovene til innbyggere og næringsliv i den enkelte region.
Konkret vil slike partnerskap for eksempel være aktuelle i forbindelse med utviklingen av regionale utviklingsprogram.
Kommunal- og regionaldepartementet ser det som naturlig at fylkeskommunene i arbeidet med regionale utviklingsprogram tar lederskapet og de nødvendige initiativ for å videreutvikle de regionale partnerskapene. Fylkeskommunen skal være sekretariat for partnerskapet. I partnerskapsarbeidet er behovene til både innbyggere og næringsliv for en effektiv og samordnet offentlig sektor viktige premisser.
Regjeringen legger vekt på at aktørene i det regionale partnerskapet skal ha reell innflytelse på innretningen av strategiene i det regionale utviklingsprogrammet. Slik blir regional utvikling til et felles ansvar mellom de ulike aktørene. For å styrke det regionale partnerskapet vil Regjeringen vurdere økt delegering til det regionale nivået innenfor ulike statlige sektorer. Dette er også i samsvar med hovedprinsippene for Regjeringens moderniseringsarbeid.
Fylkeskommunen har som regional utviklingsaktør ansvar for å forankre deltakelsen i internasjonalt regionalpolitisk samarbeid regionalt og lokalt. Det internasjonale samarbeidet må inngå som en integrert del av det regionale utviklingsprogrammet.
Komiteen deler Regjeringens syn om å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling, og at det i dette ligger økt verdiskapning, tilgang på arbeidskraft, variert arbeidsmarked, godt tjenestetilbud og vekstkraftige regioner.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti, Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet, er einig i at fylkeskommunen skal styrkjast som regional utviklingsaktør. Det vil gjere den til ein viktigare samarbeidspartner for næringsliv, kommunar og regionale statlege styresmakter. Fleirtalet sluttar seg dessutan til at fylkeskommunen skal få utvida ansvar og mynde når det gjeld forvaltninga av distrikts- og regionalpolitiske verkemiddel. Fylkeskommunen bør spele ei sentral rolle i det regionale partnerskapet.
Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, konstaterer at Regjeringa i for liten grad klargjer kva rolle fylkeskommunen skal spele som regional utviklingsaktør, og peiker på at den ikkje berre må avgrensast til å forvalte regionalpolitiske verkemiddel.
Dette fleirtalet meiner at dersom fylkeskommunen skal vere ein effektiv utviklingsaktør med nødvendig legitimitet, må ein særleg ta omsyn til befolkninga sine interesser i regionen når det t.d. gjeld arbeids- og næringsliv, utdanning og velferdsordningar. Det regionale folkevalde nivået har gode føresetnader for å tilpasse verkemidla slik at dei treffer presist fordi ein er nær dei regionale utfordringane.
Dette fleirtalet viser til at fylkeskommunen har spela ei heilt sentral rolle når det gjeld å setje i verk Reform 94 som har endra heile utdanningssystemet for ungdom i aldersgruppa 16-19 år. Fylkeskommunen har dessutan ei viktig oppgåve i å gjennomføre etter- og vidareutdanningsreforma. Som utviklingsaktør må fylkeskommunen sjå heile kompetanseløpet på regionalt nivå i samanheng.
Vidaregåande opplæring har ei viktig oppgåve når det gjeld yrkesførebuing. Dette fleirtalet meiner dessutan at denne opplæringa er viktig i eit distriktspolitisk perspektiv. For at utdanningssøkjande skal ha reelle val når det gjeld kvar dei skal bu, må det vere eit best mogleg opplæringstilbod på eller nærmast mogleg heimstaden.
Dette fleirtalet viser til at næringslivet stiller aukande krav til kompetanse. Det vil vere viktig for at næringslivet skal få ekspandere og rekruttere ny kvalifisert arbeidskraft at opplæringstilbodet i regionen tek mykje omsyn til krava som næringslivet stiller. Fylkeskommunen si oppgåve blir derfor å finne balansen mellom ønska til dei som skal ta utdanning, og næringslivet og samfunnet sitt behov for arbeidskraft. Dette fleirtalet meiner at den same avveginga må gjerast for regionale høgskuletilbod. Det vil derfor vere naturleg at fylkeskommunen får ei meir sentral rolle enn no når dei regionale høgskulestyra skal peikast ut.
Dette fleirtalet ber Regjeringa å vurdere å gi regionale styresmakter eit større ansvar for Aetat sitt kompetansearbeid. På den måten kan det bli betre samsvar mellom næringslivet sitt behov for arbeidskraft, det næringspolitiske utviklingsarbeidet som blir drive, og den arbeidskrafta som blir tilbydd.
Utvikling av kompetanse og infrastruktur vil etter dette fleirtalet sitt syn vere heilt sentrale i arbeidet for å utvikle regionane og gjere dei attraktive når personar vurderer kvar dei skal busetje seg, og næringslivet tek stilling til kvar arbeidsplassar skal lokaliserast. Den regionale utviklingsaktøren vil ha kjerneoppgåvene sine på desse områda.
Dette fleirtalet konstaterer at fylkesplanlegginga dei seinare åra er blitt meir prega av partnerskap. Dette gjer at fylkesplanen som regionalt utviklingsverktøy har fått ein sterkare posisjon. Dette fleirtalet viser i denne samanhengen til merknadene sine i kap. 5.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti er tilfreds med at Regjeringen ønsker å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Gjennom å gi fylkeskommunene handlefrihet i forhold til prioriteringen av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene, får fylkeskommunen en stor mulighet til å ta lederskapet i det regionale partnerskapet. Når Regjeringen legger opp til en betydelig større handlefrihet enn hva regjeringen Stoltenberg la opp til i sitt forslag til oppgavefordeling, vil fylkeskommunens legitimitet overfor næringsliv, utdanningsinstitusjoner og primærkommuner øke.
Disse medlemmer legger vekt på at fylkeskommunene med Regjeringens opplegg får et utvidet handlingsrom. Disse medlemmer har stor tillit til at fylkeskommunene bruker dette handlingsrommet for å utvikle sin lederrolle i det regionale partnerskapet. Dette vil kreve en nyorientering i fylkespolitikken hvor utvikling og dialog vil stå mer sentralt enn kontroll- og planoppgaver. Disse medlemmer registrerer med tilfredshet at fylkespolitikerne har en offensiv og proaktiv holdning til sin nye rolle.
Disse medlemmer legger til grunn at Regjeringen vil følge opp sine prinsipper for moderniseringsarbeidet som bl.a. innebærer økt delegering og desentralisering. Dette innebærer mer fleksibilitet gjennom mindre sektorvis regelstyring. I utvikling av det regionale partnerskapet kan økt frihet for regionale statsetater og større handlingsrom for fylkeskommunene på sektorområder som kultur, samferdsel, folkehelse, utdanning være viktig. Disse medlemmer er kjent med Oppland fylkeskommunes søknad om nettopp et slikt forsøk og er svært fornøyd med at kommunalministeren har gitt sin positive tilslutning til Opplands prosjekt "Fritt Fram". Disse medlemmer ser det som viktig at de berørte fagdepartementene i dette forsøket bidrar med økte frihetsgrader på sine områder. Erfaringene fra dette pilotprosjektet må være en del av den evalueringen regjeringen legger opp til i tilknytning til fylkeskommunens nye rolle.
Disse medlemmer påpeker at fylkeskommunene i sin rolle som regional utviklingsaktør må ha stor oppmerksomhet rettet mot innovasjon, nyskaping og entreprenørskap. Disse medlemmer legger til grunn at Regjeringen i sin bebudede gjennomgang av virkemiddelapparatet foreslår en ny struktur hvor et "nytt" virkemiddelapparat fremstår som mer helhetlig, tyngre og profesjonelt enn dagens modell. Samtidig må fylkeskommunen ha en tydelig rolle i den nye modellen som sikrer folkevalgt innflytelse over viktige regionale utviklingsspørsmål.
Disse medlemmer legger vekt på at fylkeskommunens rolle i dette partnerskapet er knyttet til politikkutvikling og strategisk ledelse, mens forvaltningen av ulike tilskuddsordninger håndteres av et effektivt og målrettet virkemiddelapparat. Disse medlemmer legger til grunn at ulike regioner står overfor ulike utfordringer og at gode løsninger best utformes i regionen selv. Dette tilsier at fylkeskommunene selv må ha en betydelig frihet til å utforme løsninger. Administrative grenser må ikke legge begrensninger på næringsutviklingen. Disse medlemmer vil derfor understreke betydningen av ulike varianter av interkommunalt og interfylkeskommunalt samarbeid. Samtidig, for å nå målene om økt innovasjon i hele landet, peker disse medlemmer på at en viss nasjonal koordinering kan være nødvendig på områder hvor dette er mest formålstjenlig. Dette kan inkludere nasjonal og internasjonal erfaringsutveksling eller særlige satsninger som krever et nasjonalt perspektiv.
Disse medlemmer viser videre til at fylkeskommunen har ansvar for kompetanseutviklingen på videregående nivå. Dette er viktig for regional utvikling. I tillegg har fylkeskommunen en betydelig rolle innen etter- og videreutdanning. Som regional utviklingsaktør har fylkeskommunen her ansvaret for vår ungdoms forberedelse for yrkeslivet, og på denne måten har fylkeskommunen et avgjørende potensiale for selv å ta ansvar for utviklingen av regionen.
Disse medlemmer vil understreke at fylkeskommunen innen rammene av det regionale partnerskapet må utvikle denne rollen i nært samspill med de aktører som har ansvar for øvrige deler av kompetanseløpet slik at dette kan ses i sammenheng. Disse medlemmer peker på misforholdet mellom hva skoleverket på alle nivå tilbyr og den kompetanse dagens arbeidsliv krever. På dette området har fylkeskommunen som en utviklingsaktør en stor utfordring å gripe fatt i, for selv å ta ansvar for egen økonomisk utvikling og framtid. Disse medlemmer imøteser nytenkning også på dette området når nå fylkeskommunene proaktivt tar og utvikler rollen som regional utviklingsaktør.
Disse medlemmer har tro på at det regionale partnerskapet kan gjøre alle landsdeler mer attraktive, både som bosted, arbeidssted og for lokalisering av nye arbeidsplasser. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at de regionale utviklingsaktørene tar ansvar for regionens egen framtid.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, meiner at kjerna i det regionale utviklingsarbeidet skal vere politiske avvegingar knytta til bruk og ivaretaking av dei fysiske, økonomiske og kompetansemessige ressursar som finst i regionen. Nærings- og kompetanseutvikling, saman med samferdsel, kultur, miljøvern og arealforvaltning, må vere viktige dimensjonar i eit breitt regionalt utviklingsarbeid i Norge.
Fleirtalet meiner difor at det er viktig at fylkeskommunen får ei rolle som regional utviklingsaktør som ikkje er avgrensa til forvaltning av nokre distrikts- og regionalpolitiske virkemidlar. Fleirtalet vil hevde at om ein skal utvikle eit sterkt næringsliv i regionane er kompetansenivået, kommunikasjonane og kulturen i regionen minst like viktig som dei spesielle tilretteleggjande verkemidlane innanfor regional- og distriktspolitikken. Det er difor av avgjerande tyding at Stortingets slår fast det er ein brei næringsretta regional utviklingspolitikk fylkeskommunen skal ha ansvar for.
Fleirtalet ber Regjeringa bidra til å utvikle regionale partnerskap, der fleire statsinstitusjonar deltek med sine ressursar og sin kompetanse. Gjennom å bringe Norges Forskningsråd, Norges Eksportråd saman med SND og SIVA ut i det regionale næringsutviklingsarbeidet, vil ein kunne utvikle betydelege synergieffektar.
Dei lokale og regionale vilkåra for næringsutvikling er svært forskjellige i ulike delar av landet. Det inneber at mål, strategier og tiltak for å skape utvikling også må vere ulike og tilpassa dei aktuelle føresetnadene og utfordringane i den enkelte region.
Fleirtalet peiker difor på at den overordna politikk for regional utvikling må ta omsyn til desse forskjellane og tillate ein betydeleg fleksibilitet i prioriteringar, arbeidsformer og tiltak.
Fleirtalet vil foreslå:
"Stortinget ber Regjeringa medverke til ein modell som skaper reelle partnarskap mellom fylkeskommunane og ulike statlege aktørar, der partane deltek forpliktande i ulike regionale utviklingsprosjekt."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er i tvil om at fylkeskommunenivået, via et folkevalgt organ, vil være en effektiv regionalutviklingsaktør. Disse medlemmer peker på at det er veldig diffust hva Regjeringen ønsker med fylkeskommunen som en regional utvikler. Disse medlemmer kan heller ikke se at fylkeskommunens nye rolle i dette er utredet.
Disse medlemmer finner det lite trolig at Regjeringen oppnår redusert byråkrati ved at fylkeskommunen skal utføre næringsutviklingsrollen i regionen. At næringslivet i tillegg skal forelegge saksbehandling og beslutninger for et folkevalgt organ finner også disse medlemmer noe tvilsomt. Hvis fylkeskommunen skal opprettholdes, bør den etter disse medlemmers mening kun ha en strategisk og infrastrukturell rolle. Denne rollen burde imidlertid, etter disse medlemmers mening, primærkommunene enten alene, eller i naturlige interkommunale samarbeidsordninger i felles arbeidsmarkedsregioner, fylle bedre enn fylkeskommunene. Disse medlemmer mener dette blir en løsning nærmere befolkning og næringsliv som skaper mer egenmobilisering og entusiasme. Disse medlemmer mener derfor at arbeidet med det regionalt strategiske og infrastrukturelle bør desentraliseres til kommuner og interkommunalt samarbeid.
I tillegg ser disse medlemmer selvfølgelig nødvendigheten av en samlet næringsutvikling i regionene.
Disse medlemmer mener imidlertid at det trengs en tung profesjonell næringsutvikler som danner partnerskap med utdanningsinstitusjonene, forskningen, næringslivet og primærkommunene. Videre bør en slik aktør ha en tyngde og en profesjonalitet som i dag finnes, men som dessverre er spredt, noe som gjør det vanskelig å samordne de forskjellige virkemiddelområdene.
Komiteen påpeker at gjennom de ulike fasene i en bedrifts utvikling, vil behovene for kapitaltilgang og eierkompetanse endres. En god nærings- og distriktsutvikling krever et mangfold av eiere, eiertyper og eiermiljø. En nystartet bedrift har helt andre behov enn en moden bedrift. Komiteen viser også til at behovet for kapital i ulike faser av en bedrifts liv også må få konsekvenser for næringspolitikken. Her vil komiteen påpeke at oppstartsfasen for en bedrift kjennetegnes av at den trenger tilgang på finansiell kapasitet, nettverk og kompetanse i flere ledd. Det er i denne sammenhengen det vil være avgjørende at det offentlige stiller kapital disponibelt.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti registrerer at Regjeringen ønsker en omlegging av virkemidlene overfor næringslivet med økt vekt på de generelle rammebetingelsene og en større spissing av de direkte virkemidlene. Disse medlemmer deler disse målene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at et fylkesting alltid vil bestå av forskjellige politiske visjoner, noe som vil gi seg utslag i prioriteringer eller "hestehandel" som ikke nødvendigvis vil skape sterkere varige arbeidsplasser. Denne type prioriteringer ender opp i en stor grad av "knoppskyting", noe som enten holder liv i eller skaper arbeidsplasser med svakt næringsgrunnlag.
Disse medlemmer mener det er viktig at kapitalen går dit den har størst verdi, og vil i denne sammenhengen avvente vurderingen av fylkeskommunens rolle i næringsutviklingsarbeidet til Virkemiddelmeldingen foreligger.