Innledning

St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk ble lagt fram av regjeringen Stoltenberg i juni 2001.

Samarbeidsregjeringen (regjeringen Bondevik II) slutter seg til hovedtrekkene i St.meld. nr. 54 (2000-2001), og fremmer i St.meld. nr. 15 (2001-2002) en tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001).

Regjeringen viser til at Klimakonvensjonen med Kyotoprotokollen representerer viktige milepæler i arbeidet med å redusere de globale utslippene av klimagasser. Kyotoprotokollen, som omfatter utslippsforpliktelser for industrilandene for perioden 2008-2012, er imidlertid bare et første steg. Langt større utslippsreduksjoner må til om vi skal klare å hindre en uønsket klimautvikling.

Regjeringen ser det som viktig å ha et globalt perspektiv i klimapolitikken. Dersom det skal lykkes på sikt å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et forsvarlig nivå, er det viktig at utslippsreduksjonene skjer der hvor dette er billigst. Tilleggsmeldingen om Norsk klimapolitikk fokuserer særlig på de kostnadseffektive tiltakene som Norge kan gjennomføre før 2008.

Regjeringen foreslår i meldingen at det etableres et nasjonalt kvotesystem med kvoteplikt fra 2005 - og at en rekke andre nasjonale tiltak gjennomføres.

Det foreslås sektorvise tiltak og virkemidler som skal iverksettes før 2005 innenfor avfalls-, energi-, petroleums- og transportsektoren.

Regjeringen ser det videre som viktig å legge forholdene til rette for at Norge kan oppfylle sine klimaforpliktelser, både i perioden 2008-2012 og i senere forpliktelsesperioder. Gjennom de foreslåtte virke-midlene i meldingene vil myndighetene legge til rette for investeringer som er nødvendige for at produksjonen og forbruket skal bli mindre klimagassintensive.

Regjeringen legger samtidig med denne tilleggsmeldingen fram en stortingsproposisjon om samtykke til norsk ratifikasjon av Kyotoprotokollen, jf. St.prp. nr. 49 (2001-2002). Det vises til at Norge dermed vil kunne bli blant de første industrilandene som binder seg juridisk til Kyotoprotokollen. Regjeringen ønsker gjennom en tidlig ratifikasjon at Norge kan bidra til at protokollen trer i kraft innen toppmøtet om miljø og utvikling i Johannesburg i august 2002.

En offensiv klimapolitikk

Regjeringen slutter seg i St.meld. nr. 15 (2001-2002) til hovedtrekkene i St.meld. nr. 54 (2000-2001), som ble lagt fram av regjeringen Stoltenberg - herunder forslaget om å innføre et bredt kvotesystem koblet til kvotesystemet under Kyotoprotokollen fra 2008. Regjeringen Bondevik II mener imidlertid at regjeringen Stoltenbergs melding er lite ambisiøs når det gjelder klimapolitikken før 2008.

Regjeringen Bondevik II mener det er viktig å videreføre CO2-avgiften fram mot 2008. CO2-avgiften omfatter nesten to tredeler av de samlede norske CO2-utslippene og gir gjennomgående sterke incentiver til å redusere disse utslippene. Regjeringen ser det imidlertid som lite hensiktsmessig å starte en forhandlingsprosess for å inngå avtaler med virksomheter som skal inngå i et kvotesystem fra 2008, slik regjeringen Stoltenberg foreslår i St.meld. nr. 54 (2000-2001). Regjeringen foreslår i stedet å etablere et kvotesystem fra 2005, som ifølge tilleggsmeldingen vil gi større sikkerhet for utslippsreduksjoner og forutsigbarhet - og tidlig innføring vil gi viktig læring.

Regjeringen vurderer et kvotesystem som et langt bedre virkemiddel overfor industrien enn avtaler. Regjeringen foreslår derfor at det innføres et kvotesystem som i hovedsak omfatter de utslippene som i dag ikke er belagt med CO2-avgift - der dette er praktisk mulig.

Et nasjonalt kvotesystem fra 2005

Regjeringen vil:

• – redusere utslippene av klimagasser ved å innføre et kvotesystem med kvoteplikt for perioden 2005-2007 for utslippskilder som i dag ikke har CO2-avgift der dette er praktisk gjennomførbart,

• – at kvotesystemet skal omfatte utslipp av CO2 og andre klimagasser fra energi- og utslippsintensiv industri og eventuelt enkelte andre virksomheter som står for om lag 30 pst. av de norske utslippene,

• – at ambisjonsnivået - utgangspunktet for den samlede tildelingen - er en reduksjon på 20 pst. i forhold til utslippene i 1990,

• – åpne for en begrenset felles gjennomføring nasjonalt i forhold til utslippskilder som enten ikke har en ansvarlig eller som det vil være krevende og kostbart å tilordne en ansvarlig aktør,

• – åpne for bruk av kvoter som er godkjente under Kyotoprotokollen,

• – at Norge bør samarbeide med andre land om å ut­vikle et internasjonalt kvotemarked,

• – tildele kvotene vederlagsfritt med basis i historiske utslipp på en måte som bidrar til å forhindre utflytting av virksomhet fra Norge og utløser reduksjoner i utslippene,

• – etablere et effektivt og hensiktsmessig rapporterings- og kontrollregime,

• – sette et gebyr for overtredelse av kvoteplikten ut fra et mål om å oppnå utslippsreduksjoner i Norge, og hensynet til at klimakostnadene for de kvotepliktige før 2008 ikke blir så høye at de medfører nedleggelse av virksomhet som vil være levedyktig i Kyotoprotokollens forpliktelsesperiode 2008-2012,

• – utvide kvoteplikten til andre sektorer fra og med 2008 slik at kvotesystemet blir hovedvirkemidlet for å oppfylle forpliktelsene under Kyotoprotokollen,

• – fremme en odelstingsproposisjon med forslag til lovfesting av kvotesystemet.

Regjeringens forslag innebærer at Norge innfører et kvotesystem med kvoteplikt for utslippskilder som ikke har CO2-avgift fra 2005 - der dette er teknisk mulig og økonomisk hensiktsmessig. Disse virksomhetene, som i hovedsak består av energi- og utlippsintensiv industri, er i dag i liten grad omfattet av klimavirkemidler.

Hovedmålet med å innføre et tidlig kvotesystem er å få utløst ytterligere kostnadseffektive tiltak i Norge. Samtidig må ikke dette virkemidlet utformes så stramt at virksomheter som er lønnsomme med en internasjonal kvotepris i Kyoto-perioden nedlegges på grunn av særlig høye klimakostnader før 2008. Disse hensynene vil bli ivaretatt ved den endelige utformingen av enkeltelementene i kvotesystemet i en egen odelstingsproposisjon.

Kvotesystemet skal fra og med 2005 omfatte utslipp av CO2 og andre klimagasser fra virksomheter som ikke betaler CO2-avgift på en hoveddel av sine utslipp. Energi- og utslippsintensiv industri vil dermed få kvoteplikt for de utslippene som i dag ikke er avgiftspliktige. Regjeringen vil også vurdere hensiktsmessigheten av å innføre kvoteplikt for andre virksomheter som har fritak for eller får refundert CO2-avgiften, hvor den viktigste sektoren er fiske - med tre pst. av utslippene.

Regjeringen vil åpne for at de virksomhetene som får kvoteplikt i 2005-2007 kan bruke kvoter og kreditter som er godkjente under Kyotoprotokollen. Regjeringen legger opp til å utvide kvoteplikten til andre sektorer fra og med 2008 slik at kvotesystemet blir hovedvirkemidlet under Kyotoprotokollen. Fra 2008 skal klimagassutslippene reguleres av et bredt, nasjonalt kvotesystem som omfatter så mange utslippskilder som praktisk mulig og som er koblet til et internasjonalt kvotehandelssystem.

Regjeringen ser det som hensiktsmessig å legge fram forslag om et norsk kvotesystem med en innretning som er tilpasset Norges spesielle utslippssituasjon og annen bruk av virkemidler. Regjeringens forslag tar hensyn til at Norge allerede har CO2-avgift på utslippene fra offshore og transport, og begrenser kvotesystemet fra 2005-2007 til sektorer hvor utslippene til nå har vært uregulert.

Regjeringen vil at Norge skal samarbeide med andre land om å utvikle et internasjonalt kvotemarked ut over dette, og den vil vurdere kobling til andre lands og EUs kvotesystemer der dette er praktisk mulig og fornuftig.

I forhold til den prosessen som nå pågår i EU søker Regjeringen aktivt å påvirke beslutningene. Det er spesielt viktig at land som ønsker det får anledning til å inkludere andre kilder i systemet enn Kommisjonen har foreslått, og at de kan innføre et bredt og omfattende kvotesystem med fri adgang til bruk av Kyoto-mekanismene fra 2008.

Tildeling av kvoter

Regjeringen legger opp til at kvotene for systemet i 2005-2007 skal tildeles vederlagsfritt til de kvotepliktige. I dag har disse virksomhetene i praksis en ubegrenset kvote som de ikke trenger å betale for. Regjeringens opplegg innebærer dermed en skjerping av virkemidlene. Alle virksomheter med kvoteplikt vil med dette få incentiver til å redusere utslippene. Med ambisjonsnivå på 20 pst. reduksjon totalt vil størstedelen av virksomhetene måtte gjennomføre tiltak, kjøpe kvoter utover de som er tildelt vederlagsfritt, eller betale overtredelsesgebyr. Noen virksomheter vil ha gjennomført tilstrekkelig med tiltak til at de kan selge kvoter de ikke trenger selv.

Regjeringen mener at systemet for 2005-2007 må utformes slik at det ikke gir nedleggelser som ikke uansett ville kommet som resultat av kvotesystemet for 2008-2012. De virksomheter innen energi- og utslipps­intensiv industri som vil få kvoteplikt konkurrerer i hovedsak på et globalt marked der en stor del av konkurrentene befinner seg i land som ikke har utslippsforpliktelser i perioden 2008-2012.

Regjeringen legger opp til at det knyttes restriksjoner til omsetteligheten for en andel av gratiskvotene for å motvirke nedleggelser, men at et tilstrekkelig antall gjøres omsettelige slik at incentivene til å gjøre tiltak beholdes. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til operasjonalisering av disse hensynene når den fremmer odelstingsproposisjonen om kvotesystemet.

Regjeringen legger opp til at det skal være adgang til å spare kvotene fra et år til et annet innenfor systemet fra 2005-2007, slik det også er adgang til fra 2008 under Kyotoprotokollen.

Regjeringen legger opp til at de kvotepliktige skal kunne få godskrevet utslippsreduksjoner som de gjennomfører hos enkelte typer virksomheter uten kvoteplikt innenfor det tidlige nasjonale kvotesystemet. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere presisering av denne muligheten i odelstingsproposisjonen om kvotesystemet.

Regjeringen legger opp til en samlet politikk som vil medføre at en vesentlig del av de utslippsreduserende tiltakene som er nødvendige for å nå utslippsforpliktelsen fra 2008 vil bli gjennomført i Norge og sikre at bruken av Kyoto-mekanismene fra 2008 blir et supplement til nasjonale tiltak. Regjeringen vil også åpne for at kvoteplikt i det tidlige kvotesystemet kan dekkes gjennom kvoter og kreditter som er godkjente under Kyotoprotokollen, og som dermed er godkjent for å dekke kvoteplikt i Kyotoperioden.

Kvotesystemer i EU og andre land

Det vises i meldingen til at EU nå arbeider med å utforme et kvotedirektiv hvor kvoteplikten skal tre i kraft fra 2005.

Regjeringen ser det som lite hensiktsmessig å avvente utformingen av et eventuelt kvoteregime fra EU. Regjeringen har i stedet valgt å legge fram forslag om et eget norsk kvotesystem for perioden 2005-2007. Dette forslaget tar hensyn til at Norge allerede har CO2-avgift på utslippene fra petroleumsvirksomhet på sokkelen og transport, og begrenser kvotesystemet til sektorer hvor utslippene til nå har vært uregulert.

Dersom det på sikt skulle vise seg at Norge må tilpasse kvotesystemet til et EU-direktiv, vil det kunne skje etter forhandlinger om de ulike elementene i kvotesystemet. Regjeringen søker aktivt å påvirke den prosessen som nå pågår i EU.

Andre virkemidler og tiltak

I tillegg til et kvotesystem mener Regjeringen det er viktig med andre klimavirkemidler. Tilleggsmeldingen omtaler derfor tiltak som foreslås iverksatt før 2008 med andre nasjonale virkemidler enn kvoter. Regjeringen legger vekt på at det skal tas hensyn til kostnadseffektivitet ved vurdering av ytterligere tiltak og virkemidler.

Regjeringen mener at bruken av mineraloljer til oppvarming skal reduseres med 25 pst. i den første Kyotoperioden (2008-2012) sammenlignet med gjennomsnittet for perioden 1996-2000. Det skal utarbeides en strategi for konvertering fra oljefyring til ny fornybar energi, blant annet gjennom å stimulere til økt utnytting av biomasse og metangass fra landbruket til energiformål.

Det legges opp til at avfall i langt større grad enn i dag skal erstatte bruk av fossile brensler, og et forbud mot deponering av alt nedbrytbart avfall vil bli vurdert. Omlegging av sluttbehandlingsavgiften for avfall vil bli tilpasset klimapolitikken.

Regjeringen vil styrke forskning for utvikling av miljøvennlig energiteknologi.

Regjeringen ønsker rammebetingelser som gjør det mulig å etablere gasskraftverk med CO2-håndtering. Regjeringen vil sørge for at Statoil og rettighetshaverne på Snøhvit utarbeider en tidsatt plan for å utprøve CO2-reduserende teknologier. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en orientering om framdriften, kostnadsoverslag og hvordan et pilotanlegg kan finansieres.

Når det gjelder ikke-industrielle utslipp av sterke klimagasser som HFK, PFK og SF6, foreslår Regjeringen å innføre en avgift på import av HFK og PFK på nivå med CO2-avgiften for fyringsolje. Regjeringen vil vurdere en refusjonsordning for HFK og PFK som leveres inn til et mottak etter å ha blitt tatt ut av bruk.

Petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel er en stor kilde til utslipp av klimagasser, og utslippene forventes å øke i framtiden dersom ikke nye virkemidler iverksettes. Regjeringen vil derfor legge til rette for krafttilførsel fra land og vil vurdere ulike ordninger for hvordan dette kan gjøres. Regjeringen skal også vurdere ytterligere utslippsreduserende tiltak knyttet til fakling på sokkelen.

Internasjonale rammebetingelser og framtidige klimaavtaler

Kyoto-mekanismene

Regjeringen vil at en vesentlig del av utslippsreduksjonene som Norge må gjennomføre for å oppfylle sin utslippsforpliktelse under protokollen skal komme gjennom nasjonale tiltak. For at industriland skal kunne bruke Kyoto-mekanismene må de overholde relevante metodikk- og rapporteringskrav under protokollen.

Det vises i tilleggsmeldingen til at regelverket er slik at utslippsenheter som kommer fra felles gjennomføring og Den grønne utviklingsmekanismen kan spares til fremtidige forpliktelsesperioder etter 2012 opp til en grense (for hver av dem) på 2,5 pst. av partens tillatte utslippsmengde over forpliktelsesperioden.

Regjeringen mener at Den grønne utviklingsmekanismen vil kunne bli et nyttig instrument for å utløse gode klimaprosjekter i utviklingslandene, og derigjennom bidra til mer aktiv deltakelse fra utviklingslandene i arbeidet med å møte klimaproblemet. Regjeringen vil samtidig tilrettelegge for en politikk der en vesentlig andel av utslippsreduksjonene skal skje nasjonalt. Regjeringen vil ikke godkjenne kreditter fra eventuelle kjernekraftprosjekter ved oppfyllelse av Norges utslippsforpliktelse.

Regjeringen vil at privat sektor skal være drivkraften i bruk av Kyoto-mekanismene. Myndighetene vil kunne bidra med å legge til rette for prosjektsamarbeid gjennom generelle rammeavtaler med mulige samarbeidsland, men uten at myndighetene involverer seg i spesifikke prosjektaktiviteter.

På lengre sikt vil Regjeringen arbeide for å få til en inkludering av arealbruk, arealbruksendringer og skogbruk i det internasjonale klimaregimet, som på en bedre måte ivaretar miljømessige hensyn og er vitenskapelig forsvarlig.

Regjeringen vil vurdere behovet for ytterligere restriksjoner fra norsk side når det er oppnådd internasjonal enighet om regelverket for skogreisings- og nyplantingsaktiviteter under Den grønne utviklingsmekanismen. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan en administrativt skal forholde seg til det fastsatte taket på kreditering fra slike aktiviteter, blant annet hvordan dette skal fordeles mellom norske interessenter.

Etterlevelsesregimet

Det vises i tilleggsmeldingen til at Kyotoprotokollen legger opp til et etterlevelsesregime med prosedyrer og mekanismer for å løse problemer med at parter ikke overholder sine forpliktelser. Forhandlingene om regelverket med slike prosedyrer og mekanismer var blant de vanskeligste spørsmålene i forhandlingene. Det er oppnådd enighet om konsekvensene av ikke å overholde utslippsforpliktelser. For det første skal den utslippsmengde som går ut over en parts tillatte mengde trekkes fra partens tillatte mengde for neste forpliktelsesperiode, men med en strafferente på 30 pst. For det andre opphører partens rettighet til å selge utslippskreditter inntil parten igjen har vist at den overholder sine forpliktelser. I tillegg må parten legge fram en plan som viser hvordan den skal kunne overholde sine forpliktelser.

Det er besluttet innført en avgift på prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen. Ifølge protokollen skal denne gå til tilpasningstiltak i særlig sårbare utvik­lingsland. Avgiften er satt til 2 pst. av de sertifiserte utslippskreditter som utstedes for det enkelte prosjekt. En avgift skal også dekke de administrative kostnadene for Den grønne utviklingsmekanismen, herunder kostnader knyttet til det institusjonelle apparatet som skal overvåke mekanismen, men størrelsen på denne er ikke bestemt. Det vil imidlertid ta tid før midler via disse avgiftene vil begynne å komme inn til systemet. Regjeringen vil derfor avsette midler fra norsk side som kan bidra til å dekke disse administrative kostnadene i en tidlig fase.

Regjeringen mener at etablering av et framtidig mål for konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren kan gi et godt grunnlag for videre internasjonale forhandlinger.

Regjeringen vil arbeide for at industrilandene skal påta seg strengere utslippsforpliktelser etter 2012. En mer ambisiøs global klimaavtale må imidlertid også inkludere USA og utviklingsland med forholdsvis store utslipp og sterk utslippsvekst.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen foreslår at det innføres en avgift på import av HFK og PFK fra 1. januar 2003. Avgiftssatsen bør ligge på nivå med CO2-avgiften på fyringsolje.

Regjeringen legger opp til at CO2-avgiften videreføres, samtidig som et kvotesystem for perioden 2005-2007 innføres for de sektorene som i dag er unntatt for CO2-avgiften.

Videre vil økte bevilgninger til forskning på miljøvennlig energiteknologi, forskning knyttet til bruk av naturgass, hydrogen og nye fornybare energikilder og klimavitenskapelig forskning medføre kostnader som vil bli vurdert løpende i de årlige statsbudsjettene. På de øvrige områdene vil Regjeringen komme tilbake med en nærmere konkretisering av virkemidler og tiltak, blant annet i de varslede stortingsmeldingene om bedre miljø i byer og tettsteder, om kollektivtransporten og om bruk av gass. Virkninger for statens inntekter og utgifter av en omlegging av sluttbehandlingsavgiften for avfall, samt eventuelle endringer i engangsavgiften for biler vil vurderes i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.