Dokument nr. 1 (2001-2002) - Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Sak nr. 4: Statsbygg - kjøp av administrative konsulenttjenester

Riksrevisjonen har som ledd i regnskapsrevisjonen gjennomgått Statsbyggs bruk av administrative konsulenttjenester i 2000. Riksrevisjonen har kontrollert til sammen ni avtaleforhold opp mot regelverket for offentlige anskaffelser, herunder konsulentavtaler med Key Resources Consulting AS.

Hovedregelen for anskaffelser i staten er kjøp etter konkurranse. Riksrevisjonens gjennomgåelse viser at Statsbygg i stor grad har benyttet kjøp etter forhandling. Ved kjøp etter forhandling bør forespørsel om tilbud sendes minst tre tilbydere for å sikre tilstrekkelig konkurranse om oppdraget.

Kjøp over 1,15 mill. kroner omfattes av EØS-regelverket og skal utlyses i henhold til tjenesteforskriften. Et oppdrag kan ikke deles opp i flere anskaffelser for å unngå at det omfattes av EØS-regelverket.

Det er i varierende grad dokumentert hvilke vurderinger som ligger til grunn for valg av anskaffelsesform. Flere av oppdragene inneholder ingen rammer, verken økonomiske eller tidsmessige. Avtaler er forlenget kort tid etter at arbeidet startet opp, uten at det er dokumentert uforutsette hendelser som medfører utvidelse av oppdraget. Det kan stilles spørsmål ved de vurderingene som er gjort i forkant av oppdraget. Avtaler er i enkelte tilfeller inngått etter at arbeidet er igangsatt eller fullført.

Enhver statsutgift skal være attestert og anvist før utbetaling. Den som attesterer må ha nødvendig kjennskap til oppdraget for å kunne gå god for utgiften. Regninger må kontrolleres opp mot grunnlagsdokumenter som kontrakt eller avtale. Riksrevisjonens kontroll avdekket flere tilfeller av rene summeringsfeil, feil bruk av timesatser og liknende som burde vært avdekket ved en enkel kontroll før utbetaling. Det er utbetalt honorar for utført arbeid uten at dette er dokumentert ved spesifiserte timelister. Det er også utbetalt godtgjørelse uten at det er inngått skriftlig avtale. Det er grunn til å stille spørsmål ved hvilket grunnlag for å kontrollere utbetalingene den som attesterte har hatt.

Utgangspunktet for undersøkelsen var administrative konsulenttjenester. Ved gjennomgåelsen viste det seg at enkelte utbetalinger gjaldt konkrete prosjekter. I enkelte tilfeller er utgiftene delt mellom prosjektet og konto for administrative konsulenttjenester, uten at det kommer fram hvilken fordelingsnøkkel som er brukt, eller noen begrunnelse for å splitte beløpet. Det kan stilles spørsmål ved hvorfor utgifter vedrørende prosjekter er dekket over Statsbyggs ordinære budsjett.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har opplyst at departementet hadde en tilsvarende gjennomgang av konsulentbruken i Statsbygg høsten 2000. De funn departementet gjorde, stemmer godt overens med de forholdene som er beskrevet av Riksrevisjonen. Departementet ser alvorlig på de uregelmessighetene i forhold til ulike regelverk som er avdekket. Statsbygg har etter anmodning fra departementet utarbeidet en handlingsplan for å sikre at ukorrekte forhold snarest blir rettet opp der det er mulig, og at det videre blir truffet eller planlagt konkrete tiltak for å innskjerpe gjeldende regelverk og rutiner/prosedyrer.

Handlingsplanen ble godkjent primo 2001 og er nå gjenstand for jevnlig oppfølging og rapportering i henhold til fastlagte milepæler.

Riksrevisjonen bemerker at undersøkelsen av Statsbyggs kjøp av administrative konsulenttjenester har avdekket betydelige svakheter og mangler ved rutiner og internkontroll. Det er i flere tilfeller konstatert brudd på gjeldende regelverk.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler at i anledning den handlingsplan som er utarbeidet pågår det en tilnærmet kontinuerlig gjennomgang i Statsbygg av alle rutiner og prosedyrer. Når det gjelder konsulentkjøp, er denne gjennomgangen ikke begrenset til kun kjøp av administrative konsulenttjenester, men omfatter også gjennomgang av avtalesiden i byggeprosjekter.

Departementet vil dessuten foreta en ny gjennomgang av konsulentbruk og innkjøpspraksis generelt i Statsbygg i løpet av høsten 2002, bl.a. for å få etterprøvd om de tiltak som nå er eller blir gjennomført har den forutsatte og ønskede effekt.

Riksrevisjonen uttaler at Statsbygg er en stor aktør i markedet, med utstrakt bruk av anskaffelser som omfattes av både EØS-regelverket og regelverk for anskaffelser i staten. Det er derfor alvorlig når det avdekkes en så stor grad av feil og mangler i forhold til etterlevelse av regelverket i forbindelse med de kontrakter som er gjennomgått.

Riksrevisjonen vurderer de avdekkede forholdene som meget kritikkverdige.

Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere"

Kontroll- og konstitusjonskomiteens sak tatt opp på eget initiativ - vedrørende inngåelse av kontraktsforhold i Statsbygg

Den daværende kontroll- og konstitusjonskomiteen rettet 17. mars 2000 en henvendelse om forholdene i Statsbygg til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Det ble vist til medieomtale om administrerende direktør Halvor Stormoens disposisjoner i forbindelse med inngåelse av kontrakter i Statsbygg. Videre ble det vist til spørsmål i spørretimen 2. februar 2000 fra stortingsrepresentant Vidar Kleppe til daværende statsråd Laila Dåvøy. Det ble bedt om en nærmere redegjørelse fra statsråden om de faktiske forhold i saken.

I departementets svarbrev av 28. mars 2000 redegjør daværende statsråd Jørgen Kosmo for forholdene rundt Statsbyggs engasjement av konsulent i forbindelse med strategiprosessen og den pågående omorganiseringen av virksomheten. Svaret er bl.a. basert på en skriftlig redegjørelse fra administrerende direktør Halvor Stormoen til departementet. Departementet har lagt vekt på at engasjementer av konsulenter må skje i henhold til overordnede rammer og regelverk. I denne saken har det bl.a. blitt rettet fokus mot Stormoens kjennskap til en av konsulentene, som også er medeier i det konsulentselskap Statsbygg har engasjert. På bakgrunn av de foreliggende opplysninger var det departementets oppfatning at det ikke var grunnlag for å hevde at habilitetsreglene i forvaltningsloven var brutt i den aktuelle saken.

Videre vurderte departementet også i svarbrevet engasjementet av det aktuelle konsulentselskapet i forhold til Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet mv. og forskrift om tildeling av kontrakter om offentlige tjenestekjøp. Statsbygg har i denne saken engasjert konsulentselskapet etter konkurranse mellom et begrenset antall interessenter og senere forhandlinger med to av interessentene. Departementet kom til at det på bakgrunn av de foreliggende opplysninger ikke kunne anses godt nok dokumentert at det i denne saken var grunnlag for kjøp av konsulenttjenester etter forhandling, til fordel for åpen anbudskonkurranse. Regelverket for offentlige anskaffelser kan i gitte situa­sjoner oppleves som komplisert og tidkrevende å følge opp. Departementet hadde merket seg at administrerende direktørs behov for konsulentbistand ble opplevd som tidskritisk. Statsråden understreket imidlertid at det er viktig å sørge for en formelt korrekt håndhevelse av regelverket også i slike sammenhenger. Stormoen pekte selv overfor departementet på behovet for en grunnleggende revisjon av anskaffelsesprosedyrene i Statsbygg. Departementet ville på denne bakgrunn påse at det skjedde en gjennomgang av disse prosedyrene, slik at svakheter ble rettet opp. Endelig ble det i svarbrevet redegjort for den pågående omstillingsprosessen i Statsbygg.

Komiteen rettet i brev av 11. oktober 2000 en ny henvendelse til Arbeids- og administrasjonsdepartementet ved statsråd Jørgen Kosmo. Komiteen viste til at den var blitt kjent med at departementet hadde igangsatt en intern gjennomgang av forholdene i Statsbygg. Komiteen ønsket på denne bakgrunn en nærmere redegjørelse for status og fremdrift i saken.

I brev av 24. oktober 2000 orienterte kontroll- og konstitusjonskomiteen statsråd Jørgen Kosmo om at det i møte samme dag var besluttet å igangsette forberedelse i en egen sak til Stortinget om inngåelse av kontraktsforhold i Statsbygg, jf. Stortingets forretningsorden § 12 pkt. 8 siste ledd.

Statsråden ble i brev fra komiteen av 27. oktober 2000 invitert til høring om saken 31. oktober 2000. Statsråden møtte til høringen og orienterte om saken. Dette var en lukket høring som det ikke foreligger referat fra.

I brev til komiteen av samme dag, 31. oktober 2000, redegjorde statsråden nærmere for situasjonen i Statsbygg. Halvor Stormoen hadde etter avtale med departementet sagt opp stillingen som administrerende direktør med virkning fra 1. januar 2001. I perioden frem til dette tidspunkt var han fritatt fra rett og plikt til å utføre arbeid i Statsbygg. Frem til ny tilsetting var Øyvind Christoffersen konstituert som ny administrerende direktør i Statsbygg.

Departementet orienterte videre i brevet om at det var fremkommet nye opplysninger vedrørende omfanget av de aktuelle konsulentoppdragene. Disse oppdragene var ikke faset ut slik departementet hadde forutsatt, og etter departementets oppfatning forelå det brudd på regelverket om offentlige anskaffelser og økonomiregelverket for staten. Anskaffelsesreglene har vært overtrådt også etter at forholdet var påtalt av departementet overfor Statsbygg i mars 2000. Det hadde i tillegg foregått store utbetalinger uten at det har ligget skriftlige avtaler til grunn for disse. Departementet hadde etter dette gitt pålegg om at de aktuelle konsulentoppdragene måtte avsluttes, og dette var fulgt opp av Statsbygg.

Endelig ble det i brevet redegjort for det arbeidet departementet ville gjøre for å forsikre seg om at Statsbyggs prosedyrer og systemer for anskaffelse av konsulenttjenester var tilfredsstillende samt at regelverket ble etterlevd som forutsatt. Statsråden la til grunn at dette arbeidet ville være avsluttet før årsskiftet 2000/2001.

Komiteen mottok deretter en rekke dokumenter i saken fra Halvor Stormoen selv og hans advokat, jf. brev med vedlegg av 13. november 2000 fra Stormoen til komiteen og brev av 19. desember 2000 fra advokat Jon R. Gundersen, (advokatfirmaet Wikborg, Reine & Co) i kopi til komiteen vedlagt rapporter av 1. desember 2000 fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet om "Kontroll av Statsbyggs kjøp av konsulenttjenester fra KRC" og "Vurdering av Statsbyggs styringssystem".

I departementets første rapport var formålet å samle inn fakta og kontrollere om gjeldende lover og bestemmelser var etterlevet av Statsbygg ved kjøp av konsulenttjenester fra Key Resources Consulting AS (KRC). Departementet konkluderte bl.a. med at grunnet mang­lende anbudsprotokoll og manglende skriftlige avtaler, var tildelingen av konsulentoppdraget til KRC i strid med gjeldende bestemmelser i økonomireglementet, hovedinstruksen for virksomhetsledelsen i Statsbygg og bestemmelser i regelverket for offentlige anskaffelser. I 1999 ble det inngått to skriftlige avtaler med KRC. Etter at disse gikk ut ved årsskiftet 1999/2000 fortsatte oppdragene å løpe uten at ny skriftlig avtale ble inngått før henholdsvis februar og april 2000. KRC har også ifølge departementet utført betydelige rekrutteringsoppdrag for Statsbygg som etter departementets vurdering ikke kan anses som videreføring av tidligere oppdrag. Heller ikke disse har vært gjenstand for skriftlig avtale. KRC fakturerte også Statsbygg utover de estimerte rammer i det opprinnelige tilbudet uten at det foreligger dokumentasjon for at det er gitt bestillinger utover de tjenestene som var omfattet av tilbudet. Etter departementets mening ble det avdekket feil i fakturaene og feil med hensyn til attestasjon og anvisning.

Etter Stormoens oppfatning var denne saken fremstilt særdeles skjevt i rapporten og også i mediene. Han følte derfor behov for å oversende komiteen ulike dokumenter i saken. Han opplyste også at han stod til disposisjon for komiteen dersom de ønsket ytterligere opplysninger.

Advokat Gundersen fremførte kritikk mot departementet for at rapportene var frigjort uten at Stormoen på forhånd var gitt anledning til å uttale seg om og korrigere de faktiske forhold og vurderinger rapportene bygde på.

Komiteen mottok videre kopi av en rekke dokumenter fra selskapet Key Resources Consulting AS (KRC) som vedlegg til brev av 22. desember 2000 og 19. januar 2001. Selskapet hadde kritiske kommentarer til Arbeids- og administrasjonsdepartementets rapport av 1. desember 2000 om kontroll av Statsbyggs kjøp av konsulenttjenester fra KRC. Selskapet mente at departementets rapport var full av faktafeil og uriktige saksopplysninger med hensyn til de forhold som berørte KRC. Det ble også fremhevet at KRCs ledelse ikke hadde lyktes med å få til en dialog med departementet i denne saken.

I tillegg mottok komiteen 12. mars 2001 brev med vedlegg fra KRC og to brev med vedlegg fra Norske Sivilingeniørers forening (NIF). NIF representerer, ved siden av advokat Jon R. Gundersen, Halvor Stormoen i denne saken. Foreningen fremsetter kritikk både mot innholdet og prosessen ved utarbeidelsen av departementets rapport om Statsbyggs kjøp av konsulenttjenester. Det foreslås og begrunnes i brevet at det bør igangsettes en ny gjennomgang av saken.

I brev av 8. februar 2001 fra komiteen til statsråd Kosmo ble det bedt om en orientering om fremdriften i arbeidet med departementets gjennomgang av forholdene i Statsbygg.

Departementet svarte i brev av 5. mars 2001. Som vedlegg til brevet fulgte kopi av departementets rapporter av 1. desember 2000. Det vises til omtale over.

Statsråden opplyste i svarbrevet at de forhold som tidligere var påpekt vedrørende manglende prosedyrer og rutiner for kontraktsinngåelser i Statsbygg var nøye gjennomgått, vurdert og rettet opp bl.a. i samråd med Regjeringsadvokaten. Statsråden redegjorde også for det videre arbeidet i Statsbygg for å forbedre rutiner og prosedyrer i organisasjonen.

Komiteen rettet i brev av 7. mars 2001 en ny henvendelse til Arbeids- og administrasjonsdepartementet ved daværende statsråd Jørgen Kosmo. Det ble i brevet vist til de ulike brev og kopier av dokumenter som komiteen hadde mottatt fra ulike parter i saken. Det ble vist til at det i dette materialet fremkom kritikk både av departementets saksbehandling ved utarbeidelse og offentliggjøring av rapporten om "Kontroll av Statsbyggs kjøp av konsulenttjenester fra KRC" samt kritikk av det nærmere innholdet i rapporten. Komiteen ønsket statsrådens vurdering av denne kritikken.

Departementet svarte i brev av 20. mars 2001 og opplyste at saken nå var oversendt Økokrim for nærmere vurdering. Statsråden ville derfor ikke kommentere saken ytterligere før denne vurderingen forelå.

På ovennevnte bakgrunn besluttet den daværende komiteen i møte 20. mars 2001 å avvente Økokrims vurdering av saken. Sakens parter ble skriftlig orientert om denne beslutningen.

Nåværende kontroll- og konstitusjonskomité besluttet i møte 1. november 2001 å fortsette behandlingen av saken.

I brev til komiteen av 2. november 2001 oversendte Økokrim en pressemelding om henleggelsen av saken mot Halvor Stormoen. Det fremkommer her at Økokrims etterforskning ikke har gitt grunnlag for å konkludere med at Stormoen har begått straffbare handlinger ved Statsbyggs kjøp av tjenester fra KRC, og saken ble på denne bakgrunn henlagt etter bevisets stilling.

Komiteen har fra Halvor Stormoen mottatt kopi bl.a. av korrespondanse mellom hans advokat Jon R. Gundersen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet vedrørende Stormoens avslutning av ansettelsesforholdet i Statsbygg. Korrespondansen er til dels unntatt eller bedt om å bli unntatt offentlighet, jf. lov av 19. juni 1970 nr. 69 § 6 pkt. 2 litra a.

Som et ledd i behandlingen av de to sakene knyttet til kontraktsinngåelser i Statsbygg, besluttet komiteen å avholde en åpen kontrollhøring fredag 15. februar 2002 jf. Reglement for åpne komitéhøringer, vedtatt av Stortinget 11. juni 2001, gjeldende fra 1. januar 2002.

Følgende personer ble invitert og møtte til høring:

Kjell Brevik, tidligere administrerende direktør i Statsbygg (1. oktober 1994 – 18. juli 1997)

Halvor Stormoen, tidligere administrerende direktør i Statsbygg (1. april 1998 – 5. oktober 2000)

Laila Dåvøy, tidligere arbeids- og administrasjonsminister (15. mars 1999 – 17. mars 2000)

Jørgen Kosmo, tidligere arbeids- og administrasjonsminister (17. mars 2000 – 5. oktober 2001)

Victor D. Norman, arbeids- og administrasjonsminister (19. oktober 2001 – dd.)

Key Resources Consulting AS (KRC) ved administrerende direktør Tore Johansen ble også invitert til høring. KRC stilte imidlertid som betingelse for å møte til høring at denne delen av høringen skjedde for lukkede dører jf. brev fra KRC til komiteen av 11. februar 2002. Komiteen hadde planlagt høringen vedrørende kontraktsinngåelser i Statsbygg som en åpen høring slik at det som fremkom i høringen kunne brukes i komiteens videre arbeid med å utarbeide en innstilling til Stortinget. Komiteen besluttet derfor ikke å etterkomme KRC sitt ønske om lukkede dører under deler av høringen jf. brev fra komiteen til KRC av 12. februar 2002. KRC møtte således ikke til høring.

Tema for høringen var å belyse sakens fakta og gi komiteen et bedre grunnlag for å utarbeide en innstilling til Stortinget. Komiteen ønsket å få vite i hvilken grad regelverk og rutiner var fulgt ved kjøp av administrative konsulenttjenester i Statsbygg. Videre ønsket komiteen belyst hvem som i tilfelle hadde ansvaret dersom regelverket ikke var fulgt og om hva som var gjort for å sikre at regelverket ble fulgt i fremtiden. Komiteen besluttet at det falt utenfor temaet for høringen å belyse den juridiske fortolkningen av fratredelsesavtalen mellom Halvor Stormoen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

Stenografiske referater fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.

I brev av 7. februar, 12. februar og 21. februar 2002 ba komiteen departementet om alt materiale som kunne være av interesse for komiteens behandling av sakene vedrørende kontraktsinngåelser i Statsbygg. Det ble bedt om relevante dokumenter også fra de perio­der hvor Eldbjørg Løwer og Laila Dåvøy var statsråder i Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Departementet oversendte de dokumentene de mente var relevante i brev av 11. februar, 14. februar og 8. mars 2002. I tillegg til korrespondanse mellom departementet og Statsbygg fikk komiteen oversendt tildelingsbrev fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet til Statsbygg for årene 1997 til 2001. Det vises for øvrig til vedlagte dokumentoversikt.

Endelig skrev komiteen til Økokrim jf. brev av 19. februar 2002 og ba om innsyn i Økokrims dokumenter i forbindelse med behandlingen av Statsbyggs kjøp av konsulenttjenester fra selskapet KRC. Økokrim lånte ut saksdokumentene til komiteen jf. oversendelse i brev av 25. februar 2002. Dokumentene ble utlånt med henvisning til påtaleinstruksen § 4-2.

Vedlagt innstillingen følger en oversikt over dokumentene i saken.