Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips

Innstilling fra forsvarskomiteen om omlegging av Forsvarets eiendomsforvaltning

Dette dokument

Tilhører sak

Omlegging av Forsvarets eiendomsforvaltning
Gå til saker

Alt om

Forsvar
Gå til alle temaer

Innhold

Til Stortinget

Den reelle ressurstildelingen til eiendomsforvaltningen i Forsvaret har blitt redusert de siste årene. Eiendomsmassen har imidlertid ikke blitt redusert i tilsvarende grad. Det har derfor oppstått en ubalanse mellom ressursbehovet og tilgjengelige ressurser. Det er også ubalanse mellom budsjettmidler som er bundet til drift og vedlikehold og det som er igjen av budsjettmidler til investeringer.

Forsvarets forvaltning av eiendommer, bygg og anlegg (EBA) har hittil vært delt mellom Forsvarets bygningstjeneste (FBT) og Forsvarets militære organisasjon (FMO). Den totale ressursbruk knyttet til eiendommer har vært vanskelig å måle i forhold til produksjonen, og manglende synliggjøring har vanskeliggjort reell effektivisering og rasjonalisering. Det er derfor behov for å synliggjøre totaløkonomien knyttet til Forsvarets eiendomsmasse, for slik å sikre en riktigere prioritering av den totale ressursanvendelse, samt å gi brukerne incitamenter for å rasjonalisere bruken av ressurser.

Forsvarets eiendomsforvaltning er i dag delt mellom Forsvarets militære organisasjon og Forsvarets bygningstjeneste. FMO ivaretar gjennom de 47 lokale forvaltningsmyndighetene (LFMene) oppgavene innen forvaltning, drift og vedlikehold (FDV) for så vel egne som andre avdelingers EBA. FBT ivaretar på vegne av departementet, utøvelsen av eieroppgavene, og utfører faglige oppdrag for FMO. FBT er nettobudsjettert, og fakturerer for de tjenester organisasjonen leverer.

En ny modell for helhetlig EBA-forvaltning skal blant annet innfri krav om at:

  • – ordningen skal gi et målrettet samspill som skaper drivkrefter som bidrar til effektiv og rasjonell bruk og forvaltning av EBA-massen hos eier, bruker og forvalter,

  • – brukeren må ha valgfrihet i sin ressursanvendelse, og kunne prioritere og velge fritt mellom EBA og andre typer tiltak og ressurser,

  • – forvaltningsordningen må bidra til at den EBA-messige omstilling skjer innenfor et kortest mulig tidsrom, slik at de ønskede gevinster kan tas ut snarest mulig.

I kapittel 7 er det anbefalt at EBA-forvaltningen organiseres innenfor rammene av en forvaltningsbedrift og inntektsfinansieres gjennom innføring av en husleieordning.

En helhetlig og effektiv forvaltning av Forsvarets EBA og dekning av Forsvarets samlede behov for EBA-tjenester er målet ved etablering av organisasjonsstrukturen for forvaltningsbedriften. Det er imidlertid nødvendig å tilstrebe en endringskompetent organisasjon som kan utvikles videre over tid med tanke på å tilfredsstille krav fra eier og kunde. Forsvarets nye struktur, omfang og lokalisering danner viktige premisser for bedriftens organisasjonsstruktur. Departementet vil opprette et styre for forvaltningsbedriften.

En naturlig konsekvens av omleggingen er at lokalavdelingene utvikles til mer aktive forretnings- og serviceorganer overfor leietakerne. Nye holdninger til brukere og leietakere må innarbeides i alle ledd. Departementet har som mål å etablere en kundeorientert bedrift og en god arbeidsplass for personellet.

EBA-investeringer finansieres av forvalteren eller etter avtale med bruker. Investeringsbevilgninger til forvaltningsbedriften vil bli aktivert i dennes regnskap. En viktig forutsetning er at det skal betales en kostnadsdekkende leie for alle bygg, anlegg og eiendommer som Forsvarssjefen (FSJ) benytter.

Forsvarets boliger forutsettes å inngå i ordningen og vil bli forvaltet som øvrig EBA.

Departementet har som målsetting å innføre ny forvaltningsmodell for EBA-sektoren fra 1. januar 2002. Utarbeidelse av ny organisasjonsstruktur for forvaltningsbedriften vil skje i nært samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene, og arbeidet med utforming av nye retningslinjer og rutiner i forholdet mellom Forsvarsdepartementet (FD), Forsvarets overkommando (FO) og Forsvarets bygningstjeneste (FBT), vil fortsette i 2001. Omorganisering av eiendomsforvaltningen faller i tid sammen med Forsvarets omstilling for øvrig. Derfor vil departementet gi arbeidet prioritet i 2001 slik at den valgte modellen kan innføres som planlagt og gi effekt i hele omstillingsperioden i Forsvaret.

I 1960 ble Forsvarets bygningstjeneste etablert som en sivil etat underlagt Forsvarsdepartementet. Sentralledelsen skulle ta seg av større planleggings- og byggeoppdrag, mens det regionale ledd, de daværende distriktsingeniørene, skulle legge vekt på drift og vedlikehold, forestå planlegging, gjennomføre mindre nybygg og ombyggings- og reparasjonsarbeider. Drift og ordinære vedlikeholdsarbeider ble gjennomført av de lokale forvaltningsmyndigheter (LFM). Ansvaret for eiendomsforvaltningen ble samlet i FBT i 1970. FBT ble desentralisert etter vedtak i 1984. Hovedhensiktene var at sentralledelsen skulle reduseres og bemanningen ved regionene styrkes. Flere av oppgavene skulle løses ute ved regionene. Forvaltningsansvaret for Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg (EBA) ble overført til Forsvarssjefen (FSJ) fra 1. januar 1995. Antall LFM-er ble da redusert fra 180 til 47.

FBT ble redusert fra 6 til 4 regionkontorer i 1996. FBT nettobudsjetteres i statsbudsjettet og forvalter eget personell. Utgiftene dekkes opp av et grunntilskudd basert på oppdrag fra departementet og oppdragsinntekter fra FMO og andre etater og enheter.

Forsvaret er den største EBA-forvalter i Norge. Totalt forvalter Forsvaret i dag ca. 1,25 millioner da grunnareal hvorav om lag 1,0 millioner da er leid grunn. Bygningsmassen utgjør ca. 6 millioner m2 fordelt på rundt 2 700 etablissementer med ca. 27 000 bygninger og anlegg og ca. 4 400 boliger. Grunnarealene omfatter alt fra vanlige boligtomter til større sammenhengende skyte- og øvingsområder på opp til 165 km2.

Bygningsmassen er meget variert, både i alder og når det gjelder typer av bygg og anlegg.

Den samlede ressursbruken til forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling samt investering i Forsvarets EBA er spredt på forskjellige poster og kapitler i regnskapet. En gjennomgang av Forsvarets regnskap viser en samlet ressursbruk i 1998 på 3,6 mrd. kroner. Dette fordelte seg med 1 700 mill. kroner til investering i nye bygg og anlegg samt utvikling av eldre bygg, 250 mill. kroner til forvaltning, administrasjon og ledelse, 730 mill. kroner til byggeteknisk drift og 830 mill. kroner til vedlikehold. Det ble festet tomter og leid bygninger og anlegg for 140 mill. kroner.

Forsvarets eiendomsforvaltning er i dag delt mellom Forsvarets militære organisasjon og Forsvarets bygningstjeneste. FBT ivaretar på vegne av departementet, utøvelsen av eieroppgavene som i hovedsak omfatter kjøp og salg, leie og utleie av eiendom, byggherreoppgaver og tilsyn med forvaltningen av Forsvarets eiendommer.

Den økonomiske siden ved Forsvarets EBA-forvaltning er i sin helhet tilrettelagt innenfor rammene av Forsvarets samlede budsjett. Budsjett- og bevilgningsmessig er FMO som bruker og forvalter en selvstendig etat med rammebetingelser som for ordinære forvaltningsorganer som tildeles midler til drift og investeringer på EBA-området via ulike kapitler og poster. Utgifter forbundet med investeringer regnskapsføres etter kontantprinsippet og på utbetalingstidspunktet. Kapitalen framkommer følgelig ikke i et balanseregnskap og verdiutviklingen følges ikke opp regnskapsteknisk i objektets levetid. Det er ikke anledning til å vise avskrivninger og renter på kapitalen.

Som forvaltningsbedrift og selvstendig virksomhet, er FBT budsjett- og regnskapsteknisk formelt atskilt fra FMOs regnskap, og fakturerer de tjenester organisasjonen leverer henholdsvis til FD og til FMO og andre enheter i Forsvaret. FBTs virksomhet er nettobudsjettert etter Stortingets bevilgningsreglement § 6, og virksomhetens formelle regnskap føres netto i statsregnskapet etter kontantprinsippet.

Forvalteransvaret for statens totale bygg- og eiendomsmasse er i dag delt mellom flere departementer, statsselskap, egne stiftelser, Forsvarets bygningstjeneste og forvaltningsbedriftene Luftfartsverket og Statsbygg. Stadig flere offentlige eiendomsbesittere spesialiserer sin eiendomsvirksomhet i interne bedrifter eller aksjeselskaper. Det er mange likhetstrekk ved de tiltakene som er gjennomført:

  • – forvalter- og brukerrollen er skilt ved at forvaltningsoppgavene er trukket ut fra sektorene,

  • – intern husleie innføres for å synliggjøre kostnadene forbundet med arealbruk,

  • – drift og forvaltning er organisatorisk skilt gjennom etablering av egne driftsenheter,

  • – driftsoppgavene er konkurranseutsatt.

Statsbygg er i dag eiendomsforvalter og byggherre for departementer og statlige virksomheter, eiendomsutvikler samt statens rådgiver i bygge- og eiendomssaker. Statsbygg forvalter en bygningsmasse på ca. 2,2 millioner m2 br. gulvflate. Det er foretatt en gjennomgripende omorganisering og restrukturering av dagens Statsbygg, som skal bli mer kundeinnrettet. Tilknytningsformen forvaltningsbedrift beholdes for virksomheten forbundet med formålsbygg. Konkurranseutsatte bygg er skilt ut til et statsaksjeselskap med navnet Entra Eiendom AS.

I proposisjonen beskrives dette nærmere på sidene 5 og 6.

Initiativet til en eiendomsforvaltningsreform ble tatt av Hermansenutvalget i NOU 1989:5 "En bedre organisert stat". I drøfting av statlig eiendomsforvaltning gikk utvalget inn for en omlegging med sikte på å oppnå:

  • – en bedre ressursdisponering i statlige virksomheter,

  • – en mer rasjonell behandling av kapital i staten, bl.a. mht. investeringer i bygg,

  • – en bedre tilpasning av statens interne tjenester til brukernes egne behovsvurderinger,

  • – større valgfrihet i tjenesteytingen.

Ordninger der lokaler stilles til vederlagsfri disposisjon for brukerne ga så vel statlige leverandører som brukere mangelfulle incitamenter til kostnadseffektivitet. Tjenestene ble heller ikke nødvendigvis tilpasset brukernes behov for lokaler.

I proposisjonen beskrives dette nærmere på side 6.

I proposisjonen beskrives dette nærmere på sidene 7 og 8.

Departementet initierte ved årsskiftet 1998/99 utredningen EBA·2000 for å vurdere dagens eiendomsforvaltning i Forsvaret og foreslå en helhetlig og mer effektiv forvaltningsmodell.

Utredningen EBA·2000 har blant annet vist at:

  • – Forsvarets styringskonsept ikke er innført for EBA-virksomheten, noe som reduserer mulighetene for effektiv mål- og resultatstyring

  • – dagens ordning ikke er innrettet for å synliggjøre de faktiske kostnader, og derfor gir små muligheter til målbar effektivisering og rasjonalisering

  • – dagens ordning ikke sikrer samsvar mellom oppgaver og ressurser på en slik måte at kapitalslit og verdiforringelse kan kontrolleres

  • – dagens ordning ikke bidrar til effektivisering av arealbruk, som er den viktigste faktoren knyttet til reduksjon av EBA-kostnader. Det foreligger ingen virkningsfulle incentiver på brukersiden for å redusere arealbruk eller spare på driftskostnader

  • – samlingen av LFMene i større enheter har hevet fagkompetansen lokalt. Bedre samordning mellom LFM og FBT kan høyne kompetansen ytterligere

  • – det hersker i FMO uklarhet om ansvarsdelingen mellom FBT og FMO.

Evalueringen har i sum bekreftet behovet for å finne en mer effektiv modell for Forsvarets eiendomsforvaltning. Totalt er det i de siste 15 år (1985-1999) blitt brukt over 30 mrd. kroner til investeringer i EBA. Samordning av EBA-behovene har ikke gitt tilstrekkelig gode resultater i retning av kontinuerlig reduksjon, konsentrasjon og effektivisering av EBA. En investeringsvirksomhet av den størrelsesorden man har hatt i Forsvaret skal normalt føre til en EBA-masse som blir stadig bedre med hensyn til behovsdekning (arealeffektivitet), funksjonalitet og driftsøkonomi. Dette har en ikke lykkes godt nok med i Forsvaret.

Langsiktig og strategisk planlegging er avgjørende for å utvikle eiendommer, bygg og anlegg slik at de tjener brukersiden når det gjelder behovsdekning. Brukerens langsiktige mål, strategier og planer knyttet til EBA-behov i fred og krig skal omsettes til utviklingsplaner for etablissementer og regioner. Da kreves det god kompetanse i areal- og etablissementsplanlegging hos forvalteren. Forvalteren må også ha god kompetanse i samfunnsplanlegging der miljømessige forhold må ivaretas på betryggende måte. For å oppnå gode løsninger for både Forsvaret og samfunnet for øvrig må Forsvarets EBA-utviklingsplaner relateres til og samordnes med kommuneplaner og annet planverk på sivil side.

Vurdering av beste anskaffelsesalternativ forutsetter en kompetanse som er i stand til å identifisere hvordan Forsvaret kan få dekket sine behov for arealer og lokaler til en lavest mulig kostnad. Forvalteren skal omsette de militære brukernes EBA-behov i funksjonelle, levetidsøkonomiske og rasjonelle bygg og anlegg. Miljømessige forhold og helhetlig etablissementsutforming skal tillegges nødvendig vekt.

Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av EBA forutsettes organisert og lokalisert med sikte på mest mulig rasjonell og effektiv utførelse, med sterk orientering mot Forsvarets brukere. Forvaltningen av operativ EBA skal være spesielt innrettet mot å støtte Forsvarets kjernevirksomhet. All virksomhet hos EBA-forvalteren må være konkurransedyktig i forhold til tilsvarende tjenester i markedet for øvrig. Dette setter høye profesjonelle krav til forvalteren, som også må sikres tilstrekkelig militær kompetanse til at brukerens kravformuleringer blir overført på en hensiktsmessig måte til de enkelte prosjektene.

Departementet har som mål at avhending av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg primært skal skje på den for staten mest forretningsmessige måten slik at bidraget til refinansiering av EBA i Forsvaret blir høyest mulig. I dag har Forsvarsdepartementet fullmakt til å nytte inntil 75 pst. av inntektene ved salg av EBA til reinvesteringer. Regjeringen vil i budsjettsammenheng komme tilbake med forslag om at 100 pst. av salgsinntektene heretter skal kunne disponeres til reinvesteringer. Avhending av Forsvarets eiendommer omfattes av avhendingsinstruksen, men for visse typer eiendommer må spesielle forhold tas i betraktning, jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001) pkt. 6.4.2 Utrangering av EBA.

Forvalteren må ha fokus på Forsvarets spesifikke problemstillinger på områdene beredskap, helse, miljø og sikkerhet på EBA-sektoren. Relevante miljøområder for Forsvaret er naturforvaltning, biologisk mangfold, grunn- og sjøforurensning, støy og luftforurensning. Også indre miljø, internkontroll og avfallsbehandling står sentralt. Det er avgjørende at forvalteren iakttar miljømessige forskrifter og forvaltningspraksis, slik at Forsvarets troverdighet på dette området blir best mulig. Dette blir en viktig del av bedriftens miljøledelsessystem, og høy miljøfaglig kompetanse er helt nødvendig.

Dagens høye kompetanse innen forskning, utvikling og bygging av fortifikatoriske anlegg og anlegg som utgjør en fysisk risiko for omgivelsene (ammunisjons- og eksplosivlagere), skal opprettholdes og videreutvikles.

Departementet vil legge vekt på at boligene skal ivaretas, vedlikeholdes og fornyes med tanke på å tilfredsstille tekniske og funksjonelle brukerkrav.

Forsvarets eiendomsforvaltning antas å innbefatte vel 50 pst. av de statlige kulturminner. Regjeringen signaliserer gjennom St.meld. nr. 54 (1992-1993) at sektoransvaret på kulturminnesiden tas meget alvorlig. De nasjonale festningsverkene er en viktig del av vår kulturarv som fortsatt bør være under statlig styring og kontroll. Valg av forvaltningsordning for kulturminner i Forsvarets besittelse må skje i samarbeid med kulturminnemyndighetene og øvrig statsforvaltning med ansvar for verneverdig bygningsmasse. Den økonomiske situasjon i Forsvaret tilsier at en totalt sett må prioritere tiltak som gir best mulig effekt for Forsvarets primærvirksomhet.

I proposisjonen utvikles dette nærmere på sidene 9 og 10 under hovedpunktene:

  • – de enkelte aktørene i eiendomsforvaltningen

  • – overordnet mål

  • – eiers krav

  • – brukers krav

  • – samlede krav til ny forvaltningsordning

Følgende krav er satt opp ved valg av forvaltningsmodell:

  • – tilfredsstille Forsvarets styringskonsept

  • – tilrettelegge for målrettet samspill mellom bruker og forvalter som har klart definerte roller

  • – skape valgfrihet i brukers anvendelse av ressursene med synliggjøring av alle kostnader

  • – gi bruker råderett over EBA og EBA-personellet i krise og krig

  • – virke positivt i omstillingsprosessen

  • – gi incitamenter og rammeforutsetninger som sikrer økonomisk forsvarlig drift.

Med bakgrunn i ovennevnte krav og de vurderinger og anbefalinger som følger av EBA·2000 har FD funnet å vurdere to aktuelle modeller for framtidig eiendomsforvaltning.

I dette alternativ er Forsvarets eiendomsforvaltning, herunder også drifts- og vedlikeholdsoppgaver, samlet i ett organ under Forsvarssjefen. FBT og LFMenes EBA-elementer er slått sammen til én enhet.

Forvaltningen er organisert som en selvstendig avdeling parallelt med FMOs øvrige virksomhet og underlagt Forsvarssjefen. I figur 6.1 er dette markert ved at primærvirksomheten (PV) og forvalteren (F) som separate avdelinger er samlet under en ledelse. Det finnes i forvaltningsenheten (FE) et sentralt element direkte underlagt FSJ (FE/S) som har det overordnede ansvar som forvalter. På et eventuelt regionalt nivå (FE/R) og på lokalt nivå (FE/L) er det egne enheter som vil ivareta FDV og ha kontakten med de lokale brukerne.

EBA-forvaltningens drift bruttobudsjetteres på eget kapittel og det føres et tilhørende regnskap etter kontantprinsippet. Bruker gis med andre ord ingen formell tildeling og eventuell horisontal samhandling må tilrettelegges uformelt og eventuelt ved hjelp av et internregnskap etter Statens økonomireglement § 18. Dette regnskapet vil ligge utenfor det formelle regnskapsavlegget til Statsregnskapet. Dette vil medføre at kostnadene ikke er sporbare hos bruker og vil derfor vanskelig kunne danne grunnlag for et totalt kostnadsbilde.

Utgifter forbundet med investeringer bruttobudsjetteres og regnskapsføres på eget kapittel. Kapitalen vil ikke framkomme i et formelt balanseregnskap og verdiutviklingen følges ikke opp regnskapsteknisk i objektets levetid. Det er ikke anledning til å vise avskrivninger på kapitalen.

I denne modellen er hele Forsvarets eiendomsforvaltning, herunder også drifts- og vedlikeholdsoppgaver, samlet som en selvstendig etat under FD. FBT og LFM-enes EBA-elementer er slått sammen i én organisasjon.

En helhetlig eiendomsforvaltning som også omfatter drifts- og vedlikeholdsoppgaver underlagt FD innebærer organisering som selvstendig virksomhet. I denne sammenheng må det også vurderes relevant tilknytningsform mellom virksomheten og departementet. Det er forutsatt at eiendomsforvaltningen skal være inntektsfinansiert og opptre uavhengig av Forsvaret som kjøper. I figur 6.2 er dette markert ved at brukeren (B) og forvalteren (F) tilhører adskilte organisasjoner.

Samhandelen mellom brukeren og EBA-forvalteren kan sammenlignes med forholdet mellom partene i et ordinært leieforhold. Leieavtalen regulerer plikter og rettigheter på begge sider, også de økonomiske. Leietaker skal betale kostnadsdekkende husleie. Brukeren tildeles ressurser for å utføre oppdrag som avtalt i styringsdialogen, herunder også ressurser til dekning av EBA-behov.

EBA-forvalteren vil med bakgrunn i avtaler med FMO og andre etater forestå investeringer og aktiverer disse i virksomhetens balanseregnskap. Leieinntekten vil betjene investeringen. Inntekter fra avhending inntektsføres hos forvalteren og benyttes til finansiering av investeringer i EBA etter departementets prioriteringer.

I budsjett- og bevilgningsmessig sammenheng er FMO som kunde organisert som en selvstendig etat med rammebetingelser som i dagens situasjon. Behov for EBA forutsettes dekket ved leie fra leverandører utenfor FMO. Midler som i dagens modell er avsatt på forsvarsbudsjettet til investeringsformål forutsettes å inngå i ordinær budsjettramme og disponert formålstjenlig. Med bakgrunn i formål og politisk betydning forutsettes den andel av investeringsrammen som berører stridsanlegg og NATO-anlegg, bruttobudsjettert som i dag. For Forsvarets etterretningstjenestes spesielle anlegg vil dagens finansierings- og forvaltningsordning opprettholdes.

EBA-forvaltningen etableres som selvstendig, forretningsmessig virksomhet. Forvaltningen får da normalt ikke finansiert sin virksomhet gjennom bevilgning/tilskudd fra statsbudsjettet, men gjennom inntekter fra leveranse av tjenester til Forsvaret. Investeringer forutsettes med visse unntak finansiert over forvalters budsjett, dog slik at kapitalen skal betjenes fullt ut gjennom inntekter fra Forsvaret. Forvaltningens formelle og juridiske rammebetingelser eller fullmakter vil følge av valg av tilknytningsform.

I valg av prinsippmodell står valget mellom FSJs ønske om styring av sin EBA-leverandør og EBA-leverandørens behov for handlefrihet for å kunne utøve best mulig forvaltning. FD legger i sin vurdering vekt på at FSJs eventuelle styring av leverandørleddet, kan svekke tjenesteleverandørens profesjonelle uavhengighet. Å belaste FMO med organisatorisk og kompetansemessig krevende forvaltningsoppgaver kan gå på bekostning av primærvirksomheten.

I Alternativ 1 der EBA-forvaltningen ligger direkte under FSJ, parallelt med FMOs organisasjon, har FSJ full kontroll med forvaltningsorganisasjonens størrelse og de midler den forbruker. I Alternativ 2 skal FDs kontroll av forvaltningskostnadene mot nøkkeltall fra øvrig eiendomsforvaltning forhindre at EBA-forvalteren ikke benytter alle ressurser fullt ut til Forsvarets beste. Gjennom avtaler med forvalteren kan FSJ sikre seg like god råderett over EBA og nøkkelpersonell på EBA-sektoren som i Alternativ 1. Kun Alternativ 2 gir et klart rollemessig og økonomisk skille mellom forvalter- og brukerrollen og gir full synliggjøring av økonomiske forhold. Den skaper følgelig bedre forutsetninger enn Alternativ 1 for et samspill mellom kunde og leverandør som kan utfordre hverandre i en dynamisk prosess og finne balansepunktet mellom tilgjengelige EBA-ressurser og de EBA-behov brukerens primæroppgaver krever dekket. Alternativ 2 muliggjør en dialog på strategisk nivå om de overordnede grep i eiendomsforvaltningen, noe som er helt nødvendig for å oppnå best mulig totaløkonomi. Med innføring av kostnadsdekkende husleie vil incentivene til reduksjon i EBA-bruk være sterke, og modellen gir incentiver for kostnadseffektivisering og dermed omstillingsdyktighet både for primærvirksomheten og EBA-forvaltningen.

Erfaringene fra horisontal samhandel tilrettelagt gjennom internregnskap, samtidig som det skal avlegges regnskap etter fullstendighets-, brutto- og kontantprinsippet, har vist at Alternativ 1 vil være komplisert og ressurskrevende å gjennomføre, og det oppstår en rekke vanskelige avstemmingsmessige forhold knyttet til revisjon. De vurderinger som er foretatt, tilsier at det vil være formelle og praktiske begrensninger forbundet med en slik modell som vil være krevende både med hensyn til rigide rutiner og arbeidsinnsats. Dette må sees opp mot de omstillingsutfordringer Forsvaret for øvrig står overfor. En slik modell har etter departementets oppfatning så store svakheter at den med stor sannsynlighet ikke vil gi de ønskede resultater og derved få kort varighet.

Alternativ 1 innebærer at FBT må tilbakeføres fra dagens tilknytningsform som forvaltningsbedrift underlagt Forsvarsdepartementet til en avdeling under Forsvarssjefen. Innføring av denne modellen bryter dermed med utviklingen i offentlig forvaltning i retning av økt synliggjøring og ansvarliggjøring av statlige virksomheter som er av produksjonskarakter. Dette vil være i strid med Regjeringens mål om å fornye, omstille og effektivisere offentlig forvaltning der et av hovedtiltakene er å skape effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer. Det er grunn til å anta at en kritisk suksessfaktor i Forsvarets omstilling vil være muligheten for investering i funksjonelle og riktig lokaliserte etablissementer for den nye organisasjon.

Alternativ 2 er den modell som tydeligst skiller bruker- og forvalterrollen. Modellen er best i samsvar med de krav og suksesskriterier som er listet i foregående kapittel og med de overordnede politiske føringer. Spesielt i en situasjon hvor Forsvaret står overfor store strukturelle endringer, mener departementet at Alternativ 2 med en eiendomsforvaltning innbefattende drifts- og vedlikeholdsoppgaver underlagt Forsvarsdepartementet, er den modell som vil være best egnet for Forsvaret totalt sett.

En eiendomsforvaltning direkte underlagt FD vil representere en selvstendig virksomhet. Forutsetningen om at forvalteren i denne sammenheng skal være inntektsfinansiert vil fordre organisering som forretningsmessig virksomhet. Staten organiserer sin virksomhet i to hovedformer; som statlige forvaltningsorganer og som statseide selskaper. Forvaltnings-organene kan betegnes som en integrert del av Staten som rettssubjekt, mens de statseide selskapene er selvstendige rettssubjekter.

Tilknytningsform for eiendomsforvaltningen i Forsvaret ble også drøftet i St.meld. nr. 55 (1992-1993), jf. Innst. S. nr. 58 (1993-1994). Med bakgrunn i virksomhetens sektorpolitiske formål, rolle og oppgaver primært rettet mot Forsvarets virksomhet, ble forvaltningsorganformen anbefalt. Med bakgrunn i de anbefalinger til endringer i styrings- og forvaltningsform som følger av denne proposisjonen, er det fortsatt departementets vurdering at en EBA-forvalter for Forsvaret bør være organisert som forvaltningsbedrift. Likeledes er det departementets oppfatning at videreføring av forvaltningsbedriftsformen vil kunne ivareta balanseforholdet mellom Statens og Regjeringens sektorpolitiske styringsbehov og de forretningsmessige rammebetingelser som er nødvendig for en virksomhet som er forutsatt inntektsfinansiert. Et bidrag vil være at forvaltningsbedriften gis nødvendige budsjettmessige fullmakter til å kunne opptre som en effektiv og forutsigbar leverandør overfor Forsvaret som kunde. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette fullmaktsforholdet i neste budsjettproposisjon.

Målet er å etablere en ny organisasjonsstruktur tilpasset en helhetlig og effektiv forvaltning av Forsvarets EBA. Den nye organisasjonen skal levere EBA og EBA-tjenester til Forsvaret i samsvar med brukernes behov, og ytelsene skal være målbare i pris og kvalitet i forhold til nøkkeltall fra annen offentlig og privat eiendomsforvaltning. Organisasjonen skal også kunne utføre utrednings- og rådgivningsoppdrag innenfor sitt kompetanseområde.

Den nye bedriften skal bygges opp først og fremst med tanke på å dekke Forsvarets samlede behov for EBA-tjenester. Bedriftens kjernevirksomhet skal identifiseres for å sikre at denne ivaretas av den nye organisasjonen på en god måte. Brukersidens rolle og interesser i forbindelse med utvikling av ny EBA-forvaltning skal ivaretas av FMO. Forsvarets behov for EBA-tjenester skal identifiseres i samarbeid med FMO. Det er imidlertid nødvendig at en tilstreber en endringskompetent organisasjon som kan videreutvikles over tid med tanke på å tilfredsstille krav fra eier og kunde.

Med bakgrunn i ovenstående tilknytning må FD i sin styring ta hensyn til at Forsvarets EBA-forvalter blir en stor og kompleks organisasjon med en differensiert oppgaveportefølje. Virksomheten har trekk som spenner fra det man finner i rene kunnskapsorganisasjoner til det som er typisk for håndverks- og entreprenørvirksomhet.

Departementet vil opprette et styre for Forsvarets EBA-forvaltning. Styrets oppgaver vil bl.a. være å utøve systemkontroll på vegne av departementet, jf. økonomireglementets § 20.3. Departementet vil i nært samarbeid med FMO som bruker, utarbeide en styreinstruks. Styrets medlemmer bør ha representativ kompetanse relatert til virksomhetens formål og oppgaver.

Ved beredskap, krise og krig vil den selvstendige forvaltningsenheten i sin helhet bli overført Forsvarssjefen. Nærmere prinsipper for slik overføring vil bli utarbeidet i samråd med FMO.

At all EBA-forvaltning inngår i en forvaltningsbedrift, innebærer både nye arbeidsoppgaver og utvikling av en ny rolle. Intern og ekstern informasjon, opplæring og organisasjonsutvikling blir sentrale arbeidsområder i en overgangsperiode. Eksisterende systemer for eiendomsregistrering og -forvaltning må tilpasses og videreutvikles med sikte på å kunne håndtere fakturering av leie, innbetaling, avskrivningsordning, resultatberegning og økonomisk rapportering. De økonomiske styringssystemene, budsjett og regnskap må tilpasses finansieringsformen på alle områder, og det må etableres sikre rutiner som ivaretar hensynet til kontroll.

Hensynet til bruker og kjennskapet til lokalt marked gjør at utførelse og administrasjon av FDV-oppgavene fortsatt må ligge lokalt. Imidlertid gjør de store omleggingene i Forsvarets struktur det nødvendig å revurdere plasseringen og opprettholdelsen av enkelte av de lokale elementene i organisasjonen. En naturlig konsekvens av omleggingen er at lokalavdelingene utvikles til mer aktive forretnings- og serviceorganer overfor leietakerne. Tjenesteyting utover det som dekkes i dag må bygges ut i takt med etterspørselen og finansieres ved de inntekter tjenestene gir.

Den regionale organiseringen, både lokaliseringen og organisasjonsstrukturen, må revurderes. Departementet vil søke å finne en optimal struktur i forhold til de oppgavene som ventes etter at Forsvarets restrukturering er vedtatt og gjennomført. Den sentrale organisasjonen vil også bli endret i tråd med framtidige oppgaver, og strategisk ledelseselement, økonomi-, personell-, IT- og informasjonsfunksjonen må dimensjoneres etter den nye forvaltningens behov.

Ved etablering av en helhetlig eiendomsforvaltning vil en av de største personellmessige konsekvenser bli overgangen til en organisasjon med en mer uensartet personellstruktur enn det som er tilfelle i dagens FBT og LFM-organisasjon, hver for seg. Den nye virksomheten vil få større spennvidde i typer arbeidsoppgaver, kompetanse, bedriftskulturelle holdninger og så vid­ere. I tillegg vil det være stor geografisk spredning på personellet. Som følge av dette vil det bli en stor utfordring å skape en felles bedriftskultur som alle ansatte identifiserer seg med og føler tilhørighet til. Departementet har som mål å etablere en kundeorientert bedrift og en god arbeidsplass for personellet.

For den enkelte ansatte vil selve omorganiseringsprosessen innebære den største endringen på kort sikt, avhengig av organisasjonsstruktur og lokalisering av de enkelte organisasjonsledd. Dette forutsettes utredet, planlagt og tilrettelagt spesielt som en egen prosess.

Den nye organisasjonen vil kreve en personalpolitikk og et regel- og avtaleverk som best mulig er tilpasset virksomhetens hovedoppgaver og personellstruktur. I en forvaltningsbedrift vil de sivilt ansatte fortsatt være underlagt tjenestemannslovens bestemmelser, mens militært personell fortsatt vil falle inn under regelverket i Forsvarssjefens Personellhåndbok.

Departementet har iverksatt en utredning av hvilke konsekvenser innføring av ny forvaltningsmodell vil få for organisasjonsmessige forhold, og for de ansatte, både i FBT og LFMene.

Ved å aktivere bygge- og eiendomskapitalen med etterfølgende avskrivning over de årlige driftsbudsjettene synliggjøres ressursbruken på en sannferdig måte. Dette gir et bedre redskap for å foreta nytte-/kostnadsvurderinger og prioritere mellom formål. Alt dette virker ressursbesparende. At det som en følge av de mekanismene som innføres, skapes incentiver på brukersiden til å spare arealer, burde gi innsparingseffekter. Hvor stor denne effekten blir, er imidlertid vanskelig å anslå på forhånd. Den eneste undersøkelsen departementet kjenner til, er gjort etter at en tilsvarende forvaltningsreform ble innført i det svenske forsvaret i 1997. Det svenske forsvarets totale EBA-kostnader utgjorde i 1997 ca. 8,8 pst. av forsvarsbudsjettet. I budsjettåret 1999 var EBA-andelen ca. 7,5 pst. Reduksjonen i gjennomsnittlige driftskostnader i perioden var også tydelig større enn arealreduksjonene.

Nasjonale operative anlegg (anlegg for bruk i krise og krig) og NATO infrastrukturanlegg forutsettes finansiert ved øremerkede midler bruttobudsjettert og tildelt over Forsvarsbudsjettet, som i dag. Videre forutsettes Forsvarets etterretningstjenestes spesielle anlegg å opprettholde dagens finansieringsform.

Andre EBA-investeringer forutsettes finansiert av forvalteren, eller helt eller delvis over brukers bevilgning. Utvikling og oppgradering av eksisterende EBA finansieres gjennom husleien.

Forvaltningsbedriften skal i sitt interne regnskap følge regnskapslovens regler for regnskapsføring. Regnskapslovens vurderingsregler legges til grunn for beregning av inngående og fremtidig balanse.

Følgende forutsetninger legges til grunn:

  • – inngående balanse som gir grunnlag for beregning av avskrivninger og derved kapitalelementet i husleien, må dimensjoneres slik at egenkapitalen kan opprettholdes over tid,

  • – totalkapitalen må dimensjoneres i samsvar med det omfang og den standard av EBA-ytelser som avtales mellom FMO og forvalter gjennom kostnadsdekkende leie og eventuelle investeringsbidrag til særskilte anlegg.

Med basis i de føringer som tidligere er gitt av Stortinget om innføring av husleie også innenfor militær sektor, forutsettes det at brukerne av Forsvarets eiendommer fra innføringen av ny eiendomsforvaltning skal betale husleie.

Det tas sikte på en ordning som gir lokale brukere et incentiv til å redusere sin EBA-bruk. Bruker skal ha mulighet til å operere i lokaler som legger til rette for effektiv og rasjonell virksomhet/produksjon. Ut fra totaløkonomiske vurderinger kan brukeren bestille oppgradering av lokaler (finansiert gjennom økt leie) eller kreve å få flytte til andre og mer egnede lokaler. Valgfriheten innebærer også at bruker kan disponere sine ressurser til andre formål enn EBA for best mulig å kunne nå virksomhetens mål.

Brukers eller leietakers ansvar er å beskrive sine behov på lang og kort sikt og fremme disse behov for forvalter. Forvalters eller utleiers ansvar er å finansiere og levere de etterspurte ytelser i samsvar med alminnelige faglige standarder til en kostnadsdekkende årlig leie.

Det opprettes leieavtaler mellom den nye forvaltningsbedriften og de respektive brukerne. Forhandling om leie forutsettes å skje gjennom reelle forhandlinger for å bidra til at det skapes best mulig balanse mellom oppdrag og ressurser hos begge parter. I tillegg forutsettes det inngått egne avtaler mellom FMO og forvaltningsbedriften om levering av tjenester på EBA-området.

Den anbefalte forvaltningsmodellen muliggjør at Forsvaret kan leie lokaler fra andre eiendomsforvaltere i markedet. Inntil det er høstet nødvendige erfaringer med ordningen bør det imidlertid ikke gis åpninger for brukeren til å leie lokaler direkte i markedet, i konkurranse med den bygningsmasse som er anskaffet for Forsvaret, og som er i statens eie. Dette for å unngå for stor kompleksitet og risiko i samhandlingen mellom bruker og forvalter i den første perioden etter at ny ordning er innført. Etter at ny forvaltning er vel innkjørt, kan det vurderes å konkurranseutsette den nye bedriften som utleier. Dersom man åpner for konkurranse, er det viktig å gjøre dette på en slik måte at de erfaringer som ble vunnet av Statsbygg i forbindelse med konkurranseutsetting ivaretas.

En viktig forutsetning er at det skal betales en kostnadsdekkende leie for alle bygg, anlegg og eiendommer FSJ benytter. Leien skal dermed dekke de reelle kostnader (direkte og indirekte) ved arealbruken. Det settes ikke avkastningskrav til egenkapitalen i forvaltningsselskapet eller på eierens hånd. Dette betyr at leien skal dekke FDV-kostnader, avskrivninger og eventuelle renter. Det betales ikke renter av kapitalen med mindre forvalteren har renteforpliktelser. Avskrivningene vil søkes dimensjonert slik at årlige avskrivninger dekker behovet for fornyelse av porteføljen for å opprettholde omfang og standard. Dette betyr at løpende fornyelse søkes finansiert gjennom leien og ved avsetninger til fond. Egenkapitalen kan derved opprettholdes over tid. Det beregnes ikke avskrivninger på grunneiendommer.

Forvaltningsbedriften foretar de nødvendige investeringer. Investeringsbevilgninger til forvaltningsbedriften vil bli aktivert i dennes regnskap og salderes mot husleiebetaling i forvaltningsbedriftens regnskaper. Dette betyr at de midler FSJ i dag bruker til investeringer, vil han etter 1. januar 2002 kunne bruke over byggets levetid til dekning av kapitalkostnader som blir inkludert i husleien.

Det skal ikke finne sted annen kapitaloppbygging på leverandørens (forvalterens) hånd enn det som er hensiktsmessig for å oppnå hovedformålet, nemlig best mulig toltaløkonomi for Forsvarets militære organisasjon.

Forsvarets boligvirksomhet skal bidra til at personelldisponeringssystemet fungerer etter hensikten. Å holde boliger for personellet er et avtalefestet arbeidsgiveransvar som kan sammenlignes med å holde forlegninger for de menige mannskapene. I forholdet mellom bruker og forvalter er det derfor ingen forskjell på boliger og øvrig EBA. Forskjellen ligger på brukersiden hvor personalpolitikken utøves gjennom framleie av boliger til ansatt personell på nærmere avtalte vilkår.

Krav til forvaltning av boliger og krav til forvaltning av øvrig EBA er stort sett sammenfallende. Departementet finner derfor ingen spesielle grunner til å sette andre krav eller organisere den EBA-messige forvaltningen av boligene på annen måte enn Forsvarets øvrige EBA.

Gjennomføringen av forslagene i St.prp. nr. 45 (2000-2001), Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002-2005, stiller store krav til Forsvarets EBA-forvaltning. Departementet anser det derfor som viktig at utviklings- og omorganiseringsarbeidet er ferdig når omleggingen av Forsvaret tar til for fullt. Ny forvaltningsmodell forutsettes innført fra 1. januar 2002. Forvaltningsbedriftens budsjettoppstilling må gis en hensiktsmessig oppdeling i underposter i forhold til gjeldende regler og de styringsparametre departementet ønsker å benytte. Departementet vil også utarbeide et system for verdivurdering av Forsvarets bygg, anlegg og eiendommer. Systemet vil bli brukt når bedriftens åpningsbalanse pr. 1. januar 2002, skal fastlegges.

For å sikre at man får behandlet alle relevante forhold før den nye organisasjonen innføres, vil departementet legge vekt på å utnytte de erfaringer som er gjort ved omorganisering av andre større offentlige eiendomsforvaltninger, spesielt Statsbygg og Fortifikationsverket i Sverige. Kontakt vil også bli tatt med andre offentlige forvaltninger i Norge som har gjennomført større omstillinger i den senere tid. Dagens tilknytningsform for FBT, og de rutiner og den praksis som er bygget opp der, vil bli fulgt videre så langt det er hensiktsmessig. Arbeidet med utforming av nye rutiner og retningslinjer i forholdet mellom FD, FMO og FBT vil fortsette i 2001.

Departementet har satt i gang arbeidet med å utarbeide en ny organisasjonsstruktur for den nye bedriften. Forvaltningsoppgavene som bedriften skal utføre, er de samme i alle forvaltningsmodeller. Derfor er selve organisasjonsstrukturen for forvaltningsbedriften i det vesentligste modelluavhengig. Gjennomføring av oppdraget skjer i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene og i samsvar med gjeldende lover og avtaleverk. Trygghet i forholdet til omstillingen skal vektlegges.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Grethe Fossli, Gunnar Halvorsen, Tore Nordseth og Anne Helen Rui, fra Kristelig Folkeparti, Lars Rise og Anne Brit Stråtveit, fra Høyre, Ingvald Godal, fra Fremskrittspartiet, lederen Hans J. Røsjorde og Per Ove Width, og fra Senterpartiet, Gudmund Restad, viser til at Forsvarets bygningstjeneste ble gitt rammeforutsetninger som for forvaltningsbedrifter med virkning fra budsjettåret 1995. Gjennom St.prp. nr. 45 (2000-2001) legger Regjeringen grunnlaget for omfattende og dyptgripende endringer i Forsvarets struktur, organisasjon og geografiske beliggenhet. Den overgripende målsettingen er å skape grunnlag for balanse mellom Forsvarets mål, oppgaver og tilgangen på ressurser. Sentralt i omstillingen er en vesentlig reduksjon i løpende driftskostnader og frigjøring av midler til nødvendige moderniseringer i materiellstrukturen.

Komiteen viser til at det er nødvendig å forestå investeringer i EBA, for å komme ned på den foreslåtte struktur. Målsettingen om reduksjon i driftskostnader fordrer således investeringer.

Komiteen viser til at Forsvaret representerer den største eiendomsbesitteren nasjonalt, med tilsvarende kapitalkrav og bindinger. I en situasjon hvor det fordres vesentlig kostnadseffektivisering i forsvarsstrukturen, er det en erkjennelse at EBA-sektoren også krever økonomisering - både med hensyn til løpende drift, men særlig også i forhold til kapitalforvaltning og -planlegging. Det bør derfor legges til rette for en profesjonalisering og rendyrking av rollene som henholdsvis eier, forvalter og bruker.

Komiteen mener at EBA som kapital i sin helhet bør overføres og aktiveres i regnskapene til Forsvarets bygningstjeneste som fremleier. En slik aktivering anses som nødvendig for å understøtte en fremtidig økonomisk forsvarlig kapitalforvaltning, herunder sterkere fokus på grunnlaget for gjennomføring av investeringer. I etableringen av et nytt styringssystem er det derfor sentralt å legge grunnlaget for og innføre en husleiemodell som i større grad ivaretar konsistens i kalkulering og oppfølging av løpende drift og vedlikehold, og som legger grunnlaget for å spore EBA-massens verdiutvikling over tid. Av hensyn til Forsvarets bygningstjenestes særegne formål og rolle i forsvarssektoren, vil tilknytningsformen forvaltningsbedrift bli anbefalt videreført.

Komiteen viser til den omfattende omstilling Forsvaret nå står overfor. Det er ikke tilstrekkelig kun å vurdere hvordan styringsmessige og organisatoriske forhold kan bidra til kosteffektivisering. Det er også avgjørende å kunne vise hvordan de foreslåtte tiltak på EBA-sektoren kan fremstå som et virkemiddel til hjelp i omstillingsarbeidet. Tilgangen til investeringsmidler er avgjørende for en vellykket og tidseffektiv omstilling, og Forsvarets eiendomsforvaltning bør derfor gis de samme fullmakter som Statsbygg med hensyn til likviditetstilførsel.

Komiteen går inn for at Forsvarets Bygningstjeneste og EBA-elementet i de lokale forvaltningsmyndigheter slås sammen.

Komiteen er enig i forslaget om at den foreslåtte nye forvaltningsmodellen innføres etter at utviklings- og omorganiseringsarbeidet er ferdig og at ny forvaltningsmodell kan forutsettes innført fra 1. januar 2002. Militære avdelinger skal fra dette tidspunkt betale husleie for bruk av Forsvarets eiendommer til Forsvarets eiendomsforvaltning, men skal ikke belastes med kapitalkostnader for bygg hvor investeringskapitalen allerede er avskrevet.

Komiteen ber også departementet vurdere om det er formålstjenlig å gi Forsvarets eiendomsforvaltning fullmakt til å iverksette byggeprosjekter der finansieringen forutsettes dekket gjennom husleie og innenfor de budsjettrammene som er stilt til disposisjon for Forsvaret som bruker.

Komiteen vil understreke at stridsanlegg og relaterte bygg ikke kan inngå under den foreslåtte ordning, men må vurderes særskilt. Komiteen forutsetter at Forsvarsledelsen spiller en viktig rolle i eventuelle avveininger og at Stortinget holdes orientert om hvorledes dette området vil bli behandlet.

Komiteen har merket seg at nasjonale operative anlegg og NATOs infrastrukturanlegg forutsettes finansiert ved øremerkede midler bruttobudsjettert og tildelt over Forsvarsbudsjettet, som i dag. Komiteen forutsetter at dagens finansieringsform opprettholdes for Forsvarets etterretningstjenestes spesielle anlegg.

Komiteen vil understreke at FBT i sin nye rolle forvaltes på en slik måte at det bidra til en best mulig totaløkonomi for Forsvarets militære organisasjon.

Komiteen vil videre understreke at det ikke skal finne sted annen kapitaloppbygging på leverandørens (forvalterens) hånd enn det som strengt tatt er hensiktsmessig for å oppnå hovedmålet.

Komiteen legger til grunn at den selvstendige forvaltningsenheten ved beredskap, i krise og krig i sin helhet overføres Forsvarssjefen.

Komiteen vil peke på den vanskelige oppgave det er å finne riktig pris innenfor det foreslåtte system der det i utgangspunktet er en selger og en kjøper av tjenester.

Komiteen finner at det på enkelte områder vil være vanskelig å se for seg at brukers krav til reell valgfrihet kan etterleves.

Komiteen vil allikevel understreke prinsippet om at det på alle nivåer i den militære organisasjon skal det finnes en reell valgfrihet til å anvende tildelte ressurser. Brukeren må selv avgjøre hvilke ressurser, EBA eller andre ressurser som gir best måloppnåelse og totaløkonomi.

Komiteen vil spesielt understreke at det innenfor den nye organisasjon ivaretas kompetanse knyttet til fortifikasjon samtidig som denne kompetanse også ivaretas innenfor Forsvarets egen organisasjon.

Komiteen viser til proposisjonen og det som står foran og rår Stortinget til å fatte slikt

vedtak:

Stortinget samtykker i at Forsvarsdepartementet får fullmakt til å samle samtlige oppgaver knyttet til Forsvarets eiendomsforvaltning i en forvaltningsbedrift direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Forvaltningsbedriften vil i hovedsak basere sin inntjening på kostnadsdekkende husleie fra brukerne av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg.

Oslo, i forsvarskomiteen, den 8. juni 2001

Hans J. Røsjorde

leder

Lars Rise

ordfører

Grethe Fossli

sekretær

Første kapittel