6. Vurdering og valg av forvaltningsmodell
Med bakgrunn i ovennevnte krav og de vurderinger og anbefalinger som følger av EBA·2000 har FD funnet å vurdere to aktuelle modeller for framtidig eiendomsforvaltning.
I dette alternativ er Forsvarets eiendomsforvaltning, herunder også drifts- og vedlikeholdsoppgaver, samlet i ett organ under Forsvarssjefen. FBT og LFMenes EBA-elementer er slått sammen til én enhet.
Forvaltningen er organisert som en selvstendig avdeling parallelt med FMOs øvrige virksomhet og underlagt Forsvarssjefen. I figur 6.1 er dette markert ved at primærvirksomheten (PV) og forvalteren (F) som separate avdelinger er samlet under en ledelse. Det finnes i forvaltningsenheten (FE) et sentralt element direkte underlagt FSJ (FE/S) som har det overordnede ansvar som forvalter. På et eventuelt regionalt nivå (FE/R) og på lokalt nivå (FE/L) er det egne enheter som vil ivareta FDV og ha kontakten med de lokale brukerne.
EBA-forvaltningens drift bruttobudsjetteres på eget kapittel og det føres et tilhørende regnskap etter kontantprinsippet. Bruker gis med andre ord ingen formell tildeling og eventuell horisontal samhandling må tilrettelegges uformelt og eventuelt ved hjelp av et internregnskap etter Statens økonomireglement § 18. Dette regnskapet vil ligge utenfor det formelle regnskapsavlegget til Statsregnskapet. Dette vil medføre at kostnadene ikke er sporbare hos bruker og vil derfor vanskelig kunne danne grunnlag for et totalt kostnadsbilde.
Utgifter forbundet med investeringer bruttobudsjetteres og regnskapsføres på eget kapittel. Kapitalen vil ikke framkomme i et formelt balanseregnskap og verdiutviklingen følges ikke opp regnskapsteknisk i objektets levetid. Det er ikke anledning til å vise avskrivninger på kapitalen.
I denne modellen er hele Forsvarets eiendomsforvaltning, herunder også drifts- og vedlikeholdsoppgaver, samlet som en selvstendig etat under FD. FBT og LFM-enes EBA-elementer er slått sammen i én organisasjon.
En helhetlig eiendomsforvaltning som også omfatter drifts- og vedlikeholdsoppgaver underlagt FD innebærer organisering som selvstendig virksomhet. I denne sammenheng må det også vurderes relevant tilknytningsform mellom virksomheten og departementet. Det er forutsatt at eiendomsforvaltningen skal være inntektsfinansiert og opptre uavhengig av Forsvaret som kjøper. I figur 6.2 er dette markert ved at brukeren (B) og forvalteren (F) tilhører adskilte organisasjoner.
Samhandelen mellom brukeren og EBA-forvalteren kan sammenlignes med forholdet mellom partene i et ordinært leieforhold. Leieavtalen regulerer plikter og rettigheter på begge sider, også de økonomiske. Leietaker skal betale kostnadsdekkende husleie. Brukeren tildeles ressurser for å utføre oppdrag som avtalt i styringsdialogen, herunder også ressurser til dekning av EBA-behov.
EBA-forvalteren vil med bakgrunn i avtaler med FMO og andre etater forestå investeringer og aktiverer disse i virksomhetens balanseregnskap. Leieinntekten vil betjene investeringen. Inntekter fra avhending inntektsføres hos forvalteren og benyttes til finansiering av investeringer i EBA etter departementets prioriteringer.
I budsjett- og bevilgningsmessig sammenheng er FMO som kunde organisert som en selvstendig etat med rammebetingelser som i dagens situasjon. Behov for EBA forutsettes dekket ved leie fra leverandører utenfor FMO. Midler som i dagens modell er avsatt på forsvarsbudsjettet til investeringsformål forutsettes å inngå i ordinær budsjettramme og disponert formålstjenlig. Med bakgrunn i formål og politisk betydning forutsettes den andel av investeringsrammen som berører stridsanlegg og NATO-anlegg, bruttobudsjettert som i dag. For Forsvarets etterretningstjenestes spesielle anlegg vil dagens finansierings- og forvaltningsordning opprettholdes.
EBA-forvaltningen etableres som selvstendig, forretningsmessig virksomhet. Forvaltningen får da normalt ikke finansiert sin virksomhet gjennom bevilgning/tilskudd fra statsbudsjettet, men gjennom inntekter fra leveranse av tjenester til Forsvaret. Investeringer forutsettes med visse unntak finansiert over forvalters budsjett, dog slik at kapitalen skal betjenes fullt ut gjennom inntekter fra Forsvaret. Forvaltningens formelle og juridiske rammebetingelser eller fullmakter vil følge av valg av tilknytningsform.
I valg av prinsippmodell står valget mellom FSJs ønske om styring av sin EBA-leverandør og EBA-leverandørens behov for handlefrihet for å kunne utøve best mulig forvaltning. FD legger i sin vurdering vekt på at FSJs eventuelle styring av leverandørleddet, kan svekke tjenesteleverandørens profesjonelle uavhengighet. Å belaste FMO med organisatorisk og kompetansemessig krevende forvaltningsoppgaver kan gå på bekostning av primærvirksomheten.
I Alternativ 1 der EBA-forvaltningen ligger direkte under FSJ, parallelt med FMOs organisasjon, har FSJ full kontroll med forvaltningsorganisasjonens størrelse og de midler den forbruker. I Alternativ 2 skal FDs kontroll av forvaltningskostnadene mot nøkkeltall fra øvrig eiendomsforvaltning forhindre at EBA-forvalteren ikke benytter alle ressurser fullt ut til Forsvarets beste. Gjennom avtaler med forvalteren kan FSJ sikre seg like god råderett over EBA og nøkkelpersonell på EBA-sektoren som i Alternativ 1. Kun Alternativ 2 gir et klart rollemessig og økonomisk skille mellom forvalter- og brukerrollen og gir full synliggjøring av økonomiske forhold. Den skaper følgelig bedre forutsetninger enn Alternativ 1 for et samspill mellom kunde og leverandør som kan utfordre hverandre i en dynamisk prosess og finne balansepunktet mellom tilgjengelige EBA-ressurser og de EBA-behov brukerens primæroppgaver krever dekket. Alternativ 2 muliggjør en dialog på strategisk nivå om de overordnede grep i eiendomsforvaltningen, noe som er helt nødvendig for å oppnå best mulig totaløkonomi. Med innføring av kostnadsdekkende husleie vil incentivene til reduksjon i EBA-bruk være sterke, og modellen gir incentiver for kostnadseffektivisering og dermed omstillingsdyktighet både for primærvirksomheten og EBA-forvaltningen.
Erfaringene fra horisontal samhandel tilrettelagt gjennom internregnskap, samtidig som det skal avlegges regnskap etter fullstendighets-, brutto- og kontantprinsippet, har vist at Alternativ 1 vil være komplisert og ressurskrevende å gjennomføre, og det oppstår en rekke vanskelige avstemmingsmessige forhold knyttet til revisjon. De vurderinger som er foretatt, tilsier at det vil være formelle og praktiske begrensninger forbundet med en slik modell som vil være krevende både med hensyn til rigide rutiner og arbeidsinnsats. Dette må sees opp mot de omstillingsutfordringer Forsvaret for øvrig står overfor. En slik modell har etter departementets oppfatning så store svakheter at den med stor sannsynlighet ikke vil gi de ønskede resultater og derved få kort varighet.
Alternativ 1 innebærer at FBT må tilbakeføres fra dagens tilknytningsform som forvaltningsbedrift underlagt Forsvarsdepartementet til en avdeling under Forsvarssjefen. Innføring av denne modellen bryter dermed med utviklingen i offentlig forvaltning i retning av økt synliggjøring og ansvarliggjøring av statlige virksomheter som er av produksjonskarakter. Dette vil være i strid med Regjeringens mål om å fornye, omstille og effektivisere offentlig forvaltning der et av hovedtiltakene er å skape effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer. Det er grunn til å anta at en kritisk suksessfaktor i Forsvarets omstilling vil være muligheten for investering i funksjonelle og riktig lokaliserte etablissementer for den nye organisasjon.
Alternativ 2 er den modell som tydeligst skiller bruker- og forvalterrollen. Modellen er best i samsvar med de krav og suksesskriterier som er listet i foregående kapittel og med de overordnede politiske føringer. Spesielt i en situasjon hvor Forsvaret står overfor store strukturelle endringer, mener departementet at Alternativ 2 med en eiendomsforvaltning innbefattende drifts- og vedlikeholdsoppgaver underlagt Forsvarsdepartementet, er den modell som vil være best egnet for Forsvaret totalt sett.