8.1 Innledning

En vellykket omlegging og etablering av en ny struktur og organisasjon vil ikke alene løse Forsvarets grunnleggende utfordringer, selv om en vellykket omlegging er en absolutt forutsetning for at fremtidens utfordringer skal være håndterbare.

Grunnleggende utviklingstrekk gjør det stadig dyrere å drive og fornye en gitt forsvarsstruktur. Det betyr at regjeringen og Stortinget, også etter omleggingen, vil stå overfor en vedvarende avveining: enten må Forsvarets kjøpekraft opprettholdes på et gitt nivå, hvilket vil innebære at budsjettrammene må økes gradvis, eller så må størrelsen på Forsvarets struktur og organisasjon reduseres ytterligere. Det sistnevnte kan skje enten gradvis og i takt med den relative svekkelsen av kjøpekraften, eller drastisk over en kort periode, tilsvarende den forestående omleggingen i perioden 2002-2005. En slik ytterligere reduksjon vil uansett innebære at hele våpengrener må tas ut og at Forsvarets rolle og oppgaver må vurderes på nytt.

8.2 Langsiktige utviklingstrekk

De problemene Forsvaret i dag strir med, vil ikke forsvinne som følge av omleggingen alene. De langsiktige utviklingstrekkene som skisseres nedenfor belyser årsakene til dette, og gjør det mulig å sette omleggingen av Forsvaret 2002-2005 i perspektiv.

De sikkerhetspolitiske utviklingstrender er behandlet i kap. 3. Hovedbudskapet er at Norges sikkerhetspolitiske situasjon preges av usikkerhet, og at både utfordringer, risikobildet og rammevilkår er i rask endring. Dette tilsier at forsvarsplanleggingen må legge vekt på å opprettholde fleksibilitet, både med hensyn til hvilke oppgaver Forsvaret kan løse til enhver tid, og med hensyn til evnen til å møte vesenforskjellige oppgaver på lengre sikt. Samtidig indikerer andre overordnede utvik­lingstrekk - teknologiske, militærfaglige, samfunnsøkonomiske og kostnadsmessige - at det i fremtiden vil være en betydelig nasjonal utfordring å opprettholde Forsvaret på et hensiktsmessig kvalitativt og kvantitativt nivå.

8.3 Forsvarets fremtidige utvikling

De langsiktige utviklingstrekk som er beskrevet ovenfor stiller ikke i og for seg Forsvaret i noen særskilt situasjon. Også andre samfunnssektorer, for eksempel helsesektoren, kjennetegnes av store utgifter til lønn og investeringer i avansert materiell. Utfordringene for Forsvaret blir imidlertid ikke mindre av den grunn.

To hovedkonklusjoner synes nærliggende. For det første må Forsvarets struktur gjennomgå betydelige og til dels kostnadskrevende tilpasninger på lang sikt. Ikke minst gjelder dette behovet for å tilpasse våre militære styrker til de krav alliansen vil stille, og dermed sikre at det norske forsvaret fortsatt skal kunne inngå som en relevant del av NATOs militære kapasiteter. For det andre synes en gradvis reduksjon av Forsvaret uunngåelig, dersom en forutsetter et vedvarende flatt budsjettnivå.

For å kunne møte fremtidens militære krav, har Regjeringen anbefalt en "dobbel" omlegging i perioden 2002-2005; betydelige reduksjoner i Forsvarets omfang kombinert med kvalitative endringer i Forsvarets innretning. Samtidig er det lagt vekt på at Forsvaret skal beholde en balansert struktur, i den forstand at en selvstendig nasjonal kapasitet skal opprettholdes for nøkkelsektorene innen hver forsvarsgren. I kombinasjon med realistiske forutsetninger om fremtidige budsjetter begrenser denne ambisjonen i betydelig grad handlingsrommet med hensyn til å innføre nye strukturelementer.

8.4 Forsvaret i 2010

Tre scenarier avhengig av i hvilken grad omleggingen lykkes, samt bevilgningsnivået og andre rammevilkår i perioden deretter, vil Forsvarets utvikling kunne gå i vidt forskjellige retninger de kommende ti år. Proposisjonen skisserer tre alternative scenarier.

Det første forutsetter at omleggingen gjennomføres i henhold til de retningslinjer som skisseres i denne proposisjonen og at Forsvarets kjøpekraft deretter opprettholdes. Det andre scenariet tar utgangspunkt i at omleggingen gjennomføres i henhold til intensjonen, men at budsjettene deretter flater ut eller synker. Det tredje scenariet beskriver konsekvensene av at en ukontrollert nedbygging videreføres gjennom delvise omstillingstiltak og/eller gradvis synkende reelle budsjetter. Det siste vil gi noe mindre dramatiske konsekvenser enn de som vil følge av å videreføre dagens forsvarspolitiske hovedkurs.

Disse scenariene utvikles i proposisjonen på s. 125-127.

8.5 Langsiktige forsvarspolitiske forutsetninger

Regjeringens mål er å styre Forsvaret i retning av et scenario basert på en vellykket omlegging og deretter en stabil og forutsigbar kjøpekraft (scenario 1). For å klare dette må følgende grunnleggende forutsetninger være på plass:

• – omleggingen av Forsvaret må gjennomføres i henhold til intensjonene i proposisjonen

• – Forsvaret må i omleggingsperioden tilføres de ressurser Regjeringen anbefaler. På lengre sikt er en flat eller synkende budsjettutvikling uforenelig med myndighetene for å videreføre det Forsvaret som er beskrevet i proposisjonen

• – tiltak må gjennomføres for å få mest mulig ut av de bevilgede ressurser

• – Forsvarets styrkestruktur må på lang sikt utvikles i krysningsfeltet mellom behovet for å opprettholde en balansert nasjonal struktur, behovet for å opprettholde tilstrekkelig kompetanse i Forsvaret og behovet for å bidra til videreutviklingen og moderniseringen av NATOs samlede styrker.

Den mest avgjørende forutsetning for en positiv utvikling er imidlertid at Forsvaret lykkes med omleggingen i perioden 2002-2005. Klarer ikke Forsvaret å håndtere den utfordringen, vil utviklingen på lengre sikt bli dramatisk.

8.6 Komiteens merknader

Komiteen vil understreke at grunnleggende utvik­lingstrekk gjør det stadig dyrere å drive og fornye en gitt forsvarsstruktur. Komiteen slår derfor fast at også etter en vellykket omlegging av Forsvaret vil det være nødvendig med vedvarende avveininger mellom enten å opprettholde Forsvarets kjøpekraft på et gitt nivå, noe som innebærer at budsjettrammene gradvis må økes, eller å redusere Forsvarets struktur og organisasjon ytterligere.

Komiteen viser til at dette kan skje gradvis i takt med den relative svekkelsen av kjøpekraft, hvis denne ikke kompenseres, eller en fortsatt drastisk omlegging over en kort periode slik omleggingen nå gjennomføres.

Komiteen vil spesielt vise til at kostnadsveksten for Forsvaret er noe høyere enn for gjennomsnittet av samfunnet for øvrig. Dette skyldes først og fremst at Forsvaret er avhengig av varer og tjenester som er dyrere enn det gjennomsnitt som danner grunnlag for konsumprisindeksen. Prisstigningen på militært materiell og utstyr er også høyere enn gjennomsnittet for samfunnet for øvrig. Denne prisstigningen varierer fra en materielltype til en annen i størrelsesorden 2-5 pst. årlig.

Komiteen peker på at dette danner grunnlag for betydelig grad av usikkerhet som har store konsekvenser for forsvarsplanleggingen. Innenfor et 20 års perspektiv, som er nødvendig for å fange inn fornyelsen av hele strukturen, vil for eksempel et årlig avvik på en halv prosent i forhold til den forutsatte økningen i driftsutgiftene, beløpe seg til 23 mrd. kroner.

Komiteen vil i en slik sammenheng peke på at ved ytterligere reduksjoner vil det uvegerlig føre til at hele våpengrener må tas ut og at Forsvarets rolle og oppgaver vil måtte vurderes påny.

Komiteen vil kraftig understreke at en slik utvikling vil sette Norge ute av stand til en troverdig suverenitetshevdelse og evne til å slå tilbake selv mindre væpnede anslag.

Komiteen vil derfor sterkt advare mot en slik utvikling.

Komiteen erkjenner at utviklingen først og fremst innenfor teknologiutviklingen bidrar til å endre både våpen, utstyr og måten militære organisasjoner opererer på. Evne til rask kommunikasjon og informasjonsutnyttelse sammen med moderne datasystemer har gjort det mulig å utvikle mer presise våpen.

Denne utviklingen vil fortsette og kan føre til grunnleggende endringer i måten å operere på. En slik utvikling vil også få betydelige konsekvenser for det norske forsvar og virke inn på vår rolle innenfor NATO-alliansen.

En liten nasjon som Norge, med begrensede ressurser kan ikke utvikle alle typer teknologi og kapasiteter på egen hånd. Den militærteknologiske utvikling kan kun møtes av oss gjennom utstrakt deltagelse i flernasjonalt militært og forsvarsindustrielt samarbeide.

Komiteen vil påpeke at Norge kontinuerlig må oppdatere sitt materiell og sine kapasiteter. Således må det fremtidige forsvar kunne innfase UAV"er (ubemannede luftfartøyer), planlagt innen 2008 for å bidra også til NATOs kapasitet på dette område. Komiteen legger til grunn at det også vurderes anskaffelse av tankfly innenfor en flernasjonal ramme og at det arbeides frem ordninger som sikrer rask og forutsigbar tilgang på strategisk sjøtransport.

Komiteen er kjent med at NATO lenge har anmodet Norge om å anskaffe kamphelikoptre, noe som vil kunne gi mer fleksible kapasiteter blant annet knyttet til forsvar av olje- og gassinstallasjoner. Komiteen forutsetter at denne kapasitet vurderes på nytt i løpet av 4-årsperioden.

Komiteen vil også understreke behovet for at Forsvaret i nær fremtid, i løpet av 2001, tar stilling til på hvilken måte Forsvarets kampflyflåte skal erstattes etter 2010.

Komiteen har merket seg de tre scenarier som proposisjonen beskriver: Komiteen registrerer at en vellykket omlegging og deretter stabil kjøpekraft er en betingelse i scenario 1. Komiteen ser at en vellykket omlegging som ikke følges opp av stabil kjøpekraft, scenario 2, vil føre til en betydelig svekkelse av det forsvar som nå etableres, og at scenario 3 som innebærer manglende omlegging og gradvis nedbygging, vil bety at Forsvaret vil miste hele kapasiteter.

Komiteen legger til grunn at en annen utvikling enn scenario 1 vil være uakseptabelt dersom målet er et troverdig forsvar av Norge og en tilfredsstillende deltagelse i NATO.