4. Forsvarspolitiske endringer
- 4.1 Innledning
- 4.2 Forsvarspolitiske mål
- 4.3 Forsvarskonseptet
- 4.4 Forsvarets oppgaver
- 4.5 Behovet for nasjonal samordning og utfordringer knyttet til samtidighet
Forsvarspolitikken er basert på tre hovedelementer: mål, konsept og oppgaver. De forsvarspolitiske målene viser hvordan forsvarspolitikken kan bidra til å oppfylle de overordnede sikkerhetspolitiske mål. Forsvarskonseptet beskriver den grunnleggende ide‚ om utformingen av forsvarspolitikken og danner rammen for Forsvarets utvikling og virksomhet. Forsvarets oppgaver angir konkret hva Forsvaret må være i stand til å gjøre for å oppfylle målene for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.
De forsvarspolitiske mål utgjør bindeleddet mellom forsvarspolitikken og sikkerhetspolitikken. Målene angir først og fremst hvordan Forsvaret kan anvendes som et sikkerhetspolitisk virkemiddel. Her må det imidlertid understrekes at selv om Forsvaret er det mest sentrale virkemiddel norske myndigheter har til rådighet i sikkerhetspolitikken, er det bare ett av mange virkemidler i arbeidet med å oppnå de overordnede sikkerhetspolitiske mål. Med utgangspunkt i de sikkerhetspolitiske utfordringer som vil kunne kreve bruk av Forsvarets ressurser, må forsvarspolitikken også gjenspeile andre forventninger som stilles til Forsvaret av omgivelsene.
Regjeringen mener at Forsvaret skal bidra til:
– å forebygge og møte utfordringer mot norsk sikkerhet
– å ivareta norske rettigheter, interesser og forpliktelser
– å løse andre samfunnsviktige oppgaver på utvalgte områder.
Komiteen viser til at forsvarspolitikken er basert på de tre hovedelementene mål, konsept og oppgaver. Komiteen viser videre til at forsvarspolitiske mål angir hvordan Forsvaret kan anvendes som et sikkerhetspolitisk virkemiddel. Forsvaret er det mest sentrale virkemiddel norske myndigheter har til rådighet for å oppnå de overordnede sikkerhetspolitiske mål, og må dimensjoneres deretter.
Komiteen viser til at eksisterende mål for norsk forsvarspolitikk iht. St.meld. nr. 22 (1997-1998) er:
– militær tilstedeværelse og synlighet
– evne til å fremskaffe og utveksle risikovurderinger og tidlige varsler
– evne til å håndtere episoder og kriser
– evne til å forsvare norsk land-, sjø- og luftterritorium mot militære angrep
– evne til militært samvirke med allierte og deltakelse i internasjonale styrkestrukturer og operasjoner
– forsvarsrelatert samarbeide med andre land og innenfor internasjonale organisasjoner.
Komiteen viser til de foreslåtte mål i proposisjonen:
– å forebygge og møte utfordringer mot norsk sikkerhet
– å ivareta norske rettigheter, interesser og forpliktelser
– å løse andre samfunnsviktige oppgaver på utvalgte områder.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til at de foreslåtte mål synes å innebære et lavere ambisjonsnivå i forhold til gjeldende forsvarspolitiske mål, selv om disse i noen grad reflekteres i Forsvarets fremtidige oppgaver.
Flertallet mener derfor at de eksisterende mål slik de fremgår av strekpunktene må videreføres, noe som ikke ekskluderer de mer vage målformuleringene som er foreslått i proposisjonen. En oppgivelse av det klare mål å ha evne til å forsvare norsk land-, sjø-, og luftterritorium mot militære angrep eller lavere deler av et slikt spekter - understøttet av allierte styrker, basert på artikkel 5 i NATO-traktaten, kan flertallet ikke akseptere.
Flertallet vil understreke at ivaretakelsen av vår evne til å avskrekke en part fra politisk og diplomatisk press mot norske interesser eller avskrekke noen fra aktiv militær innsats mot oss i noen form er nødvendig for å oppfylle overordnede sikkerhetspolitiske mål.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er enig med departementet i at det i dagens raskt omskiftelige sikkerhetspolitiske klima, er viktig at de forsvarspolitiske mål er av overordnet natur for å kunne bli relevante ved endringer av rammebetingelsene. Disse medlemmer konstaterer også at departementets målformuleringer er i tråd med anbefalingene fra Forsvarspolitisk utvalg, jf. NOU 2000:20 "Et nytt forsvar".
Disse medlemmer slutter seg derfor til de anbefalte endringer av de forsvarspolitiske mål. Disse medlemmer understreker imidlertid at endringene i målformuleringene ikke er ment å indikere et redusert ambisjonsnivå i forhold til de gjeldende forsvarspolitiske mål.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, peker på at dagens forsvar tidligere ble definert som et minimumsforsvar. Flertallet viser til gjeldende forsvarskonsept som er basert på fire prinsipper:
– et nasjonalt balansert forsvar
– alliert, militært samvirke og internasjonalt samarbeid
– totalforsvar
– verneplikt.
Flertallet viser til at departementet foreslår en tilpasning av forsvarskonseptet til endrede rammebetingelser, utfordringer og behov. Flertallet legger sine sikkerhetspolitiske og forsvarspolitiske mål til grunn og vil peke på at disse mål må vektlegges, og ikke utelukkende mål bygget på økonomiske endrede rammebetingelser.
Flertallet legger til grunn at med de betydelige økningene i driftskostnader og ikke minst teknologiske fordyrelser når det gjelder anskaffelser av militært materiell vil det over tid være vanskelig for Norge å opprettholde målet om et nasjonalt balansert forsvar om ikke omfattende omstrukturering gjennomføres og økonomiske rammer økes noe.
Flertallet vil understreke at med Norges geopolitiske situasjon må det være en hovedoppgave å videreføre et nasjonalt balansert forsvar samtidig som det arbeides for å dekke inn svekkede forsvarskomponenter gjennom "pooling" og annet alliert forpliktende forsvarssamarbeid. Totalforsvarskonseptet legges fortsatt til grunn. På denne bakgrunn mener flertallet at forsvarskonseptet bør baseres på følgende pillarer:
– et nasjonalt, balansert og fleksibelt forsvar
– alliert militært samvirke og internasjonalt forsvarssamarbeid
– totalforsvaret og annet sivilt/militært samarbeid
– verneplikt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at departementet foreslår en tilpasning av forsvarskonseptet til endrede rammebetingelser.
Disse medlemmer viser til merknader til departementets sikkerhetspolitiske avveininger, samt til merknader knyttet til de forsvarspolitiske mål, og sier seg på det grunnlag enig i at forsvarskonseptet bør bestå av følgende hovedpillarer:
– et moderne og fleksibelt forsvar
– alliert og internasjonalt forsvarssamarbeid
– verneplikt
– sivil-militært samarbeid.
Disse medlemmer understreker at endringen fra "et nasjonalt balansert forsvar" til "et moderne og fleksibelt forsvar", ikke innebærer en reduksjon av ambisjonsnivået for våre militære styrker, men en tilpasning av disse til endrede rammebetingelser. Av spesiell betydning i denne sammenheng er det økende behov for fleksible og mobile enheter med kort reaksjonstid.
Disse medlemmer understreker at Norge med den nye strukturen vil råde over militære kapasiteter som gir evne og signaliserer vilje til å håndtere utfordringer mot egen og felles sikkerhet i samarbeid med andre.
Forsvarskonseptet angir de overordnede veivalg i forsvarspolitikken. I forrige langtidsmelding, St.meld. nr. 22 (1997-1998), var forsvarskonseptet basert på: (i) et nasjonalt balansert forsvar, (ii) alliert militært samvirke og internasjonalt samarbeid, (iii) totalforsvar og (iv) verneplikt.
Regjeringen ser det som naturlig å tilpasse forsvarskonseptet til endrede rammebetingelser, utfordringer og behov. Det nye forsvarskonseptet bør hvile på følgende pilarer:
– et moderne og fleksibelt forsvar
– alliert og internasjonalt forsvarssamarbeid
– verneplikt
– sivil-militært samarbeid.
Det nye konseptet innebærer vesentlige endringer i Forsvarets oppgaver med økt vektlegging av fleksibilitet og reaksjonsevne, internasjonalt forsvarssamarbeid og medvirkning i allierte operasjoner, og en helt nødvendig tilpasning av verneplikten og samarbeidet mellom sivil og militær side til nye behov og rammebetingelser. Regjeringens anbefalinger er i samsvar med innstillingen fra Forsvarspolitisk utvalg, jf. NOU 2000:20.
For å kunne møte et bredere og mer sammensatt risikobilde må Norge ha et moderne og fleksibelt forsvar både i forhold til oppgaver og kompetanse.
Forsvaret må ivareta nasjonale sikkerhetsbehov samtidig som det må yte betydelige bidrag i internasjonal sammenheng. De militære utfordringene er ikke som tidligere bare knyttet til én bestemt aktør eller én bestemt type konflikt.
Regjeringen mener at det er behov for en vesentlig endret utforming av Forsvarets oppgaver. Fram til i dag har forsvaret av norsk territorium mot et omfattende militært angrep vært dominerende i norsk sikkerhets- og forsvarspolitisk planlegging. Tidsavgrenset nasjonal evne til å kunne møte et omfattende militært angrep mot Norge bør i lys av den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen ikke lenger være den dimensjonerende oppgaven for Forsvaret. Regjeringen anbefaler derfor å erstatte et ensidig fokus på invasjonsforsvar med et bredere perspektiv på utformingen av Forsvaret.
Forsvaret må ha evne til å løse et bredt spekter av nasjonale og internasjonale oppgaver både i fredstid og i kriser. Flere av oppgavene må ses innenfor en bredere nasjonal og internasjonal ramme, da Forsvarets evne til å løse disse på en fullgod måte vil være avhengig av samarbeid med andre. Videre må Forsvaret ha styrker for anvendelse langs hele konfliktskalaen, og viktige enheter må ha rask reaksjonsevne. Forsvaret må i større grad enn tidligere være forberedt på å håndtere flere oppgaver samtidig. Evnen til å løse flere oppgaver over lengre tid vil imidlertid være begrenset. Om nødvendig må Forsvaret også kunne håndtere mindre kriser i det norske området uten allierte styrker (forsterkninger), og mer alvorlige kriser i en innledende fase.
Samarbeid med allierte for å kunne møte større utfordringer mot norsk sikkerhet vil bli ivaretatt av norske innsatsstyrker i samarbeid med NATO-styrker. Forsvaret må derfor bedre sin evne til å operere sammen med allierte, både i utlandet og i Norge.
Dagens norske forsvarsstruktur som består av relativt store, statiske styrker med lang reaksjonstid, vil i liten grad være egnet til å møte framtidens utfordringer. Det nye Forsvaret må ha bedre reaksjonsevne, deployeringsevne, operativ anvendelighet og evne til understøtte og skifte ut enheter som deltar i langvarige operasjoner. Gitt den relativt begrensede størrelsen på forsvarsstrukturen vil imidlertid utholdenheten være begrenset, spesielt ved høyintensitetsoperasjoner.
Forsvaret bør etter Regjeringens syn ha følgende oppgaver:
– militær tilstedeværelse i prioriterte områder
– etterretning og overvåkning av norske interesseområder
– suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse
– krisehåndtering i norske områder
– forsvar av norske områder og tilrettelegging for å møte utfordringer mot norsk sikkerhet sammen med allierte
– sikring av vitale samfunnsfunksjoner
– internasjonalt engasjement
– annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret.
Ved omleggingen av Forsvaret må vi se våre sikkerhetsutfordringer i et bredere internasjonalt, atlantisk og europeisk perspektiv. Norge må opprettholde og utvikle militære kapasiteter som gir evne og signaliserer vilje til å håndtere utfordringer mot egen og felles sikkerhet i samarbeid med andre. Gjennom deltakelse i internasjonale operasjoner kan norske styrker bidra til å redusere eller fjerne konflikter med potensial for spredning og destabilisering som også kan påvirke norsk sikkerhet samtidig. Våre alliertes motivasjon for å bidra til at norsk sikkerhet styrkes. Ved å bidra ute bedres dessuten Forsvarets evne til å operere effektivt sammen med allierte og andre land, noe som vil være kritisk nødvendig for forsvaret av Norge. Også på andre måter bidrar internasjonalt militært engasjement til en gjennomgående kompetanseheving og kvalitetssikring av styrkene hjemme.
Norge vil fortsatt være kritisk avhengig av tidlig alliert støtte og forsterkninger for å kunne møte større utfordringer mot egen sikkerhet. Avhengigheten av alliansen i alvorlige krisesituasjoner og krig gjør at vår evne til nasjonal krisehåndtering og våre bidrag til internasjonal krisehåndtering må ses i sammenheng. Norske innsatsstyrker som kan brukes i internasjonale operasjoner er også meget anvendelige for operasjoner i Norge.
I videreutviklingen av det allierte forsvarssamarbeidet må imidlertid koblingene mellom Norge og våre allierte tilpasses en ny virkelighet. Troverdigheten i planverket må opprettholdes i forhold til allierte forsterkninger til Norge i en krise- eller krigssituasjon. Dette krever at Norge framstår som en troverdig partner med hensyn til nasjonale prioriteringer og kapasiteter. I lys av den sikkerhetspolitiske utvikling og utviklingen i NATO mener Regjeringen at man fra norsk side må foreta løpende vurderinger av Norges interesser knyttet til utformingen av alliert forsterkningsplanlegging.
Norge har sluttet seg til NATOs reviderte strategisk konsept som følgelig også gjelder utformingen av det norske forsvaret. Det strategiske konsept understreker at alliansens styrker må omstilles for å kunne løse et bredt spekter av oppgaver, inkludert kollektivt forsvar. Dette har direkte konsekvenser for de allierte landenes styrkestrukturer og styrkenivåer. I arbeidet med å modernisere og tilpasse alliansens styrkestruktur siktes det mot en optimal balanse mellom styrker på ulike beredskapsnivå samtidig som man beholder evnen til mer langsiktig gjenoppbygging dersom det skulle bli påkrevet.
Evne til effektivt engasjement, deployering og mobilitet, overlevelse for styrker og infrastruktur, samt utholdenhet som omfatter så vel logistikk som utskifting av styrker, blir i alliansen framhevet som avgjørende. Videre vil tilstrekkelig kapasitet innenfor områder som kommando og kontroll, kommunikasjon, etterretning og overvåkning forsterke styrkenes anvendelighet. Disse kravene har konsekvenser for styrkenes utrustning, beredskap, tilgjengelighet, utholdenhet, øvelser og trening, utplassering og evne til oppbygging og mobilisering.
Det må i økende grad tilrettelegges for alliert øving og trening i Norge. Stramme øvelsesbudsjetter i NATO har ført til at det i tiden som kommer vil gå relativt lang tid mellom hver gang Norge er vertskap for større NATO-øvelser. Dermed blir betydningen av alliert trening i Norge desto viktigere. Det er etter Regjeringens syn viktig å sikre at potensialet for alliert trening utnyttes best mulig både når det gjelder deltakere og innhold. De kostnads- og kvalitetsmessige rammene for alliert trening i Norge må være fullt på høyde med forholdene i andre land.
Bilaterale forsterkningsavtaler vil også i framtiden utgjøre en viktig sikkerhets- og forsvarspolitisk forbindelse som må videreføres og videreutvikles. Som en del av det allierte forsvarssamarbeid, er en videreføring av det strategiske partnerskapet med USA særlig viktig. Dette forutsetter blant annet at norske styrker har tilstrekkelig evne til å operere sammen med amerikanske og allierte styrker både hjemme og ute. Forhåndslagring av amerikansk militært utstyr og bilaterale forsterkningsavtaler vil også i framtiden utgjøre en viktig sikkerhets- og forsvarspolitisk kobling mellom USA og Norge, og må derfor videreføres og videreutvikles. Det vil også være viktig å videreføre amerikansk trenings- og øvingsaktivitet i Norge og et effektivt etterretningssamarbeid.
Norge har betydelig interesse av å utvikle et forsvarspolitisk samarbeid med EU. Det konkrete innholdet i et slikt samarbeid vil avhenge av hvilken medvirkning Norge får innenfor det samarbeid som nå etableres i EU og mellom NATO og EU. Deltakelse i EUs militære ledelses-, planleggings- og styrkestrukturer, herunder deltakelse i europeiske flernasjonale styrker, er sentrale momenter. Også på trenings- og øvingssiden og på forsvarsmateriellområdet (forskning og utvikling, anskaffelser, drift og vedlikehold) vil et utvidet samarbeid være aktuelt.
Følgende retningslinjer legges til grunn for videreutvikling av det allierte og internasjonale forsvarssamarbeidet:
– Samarbeidet bør særlig rettes mot de mest krevende aktiviteter knyttet til forsvar av eget territorium og internasjonale operasjoner, uten at dette utelukker samarbeid på andre områder.
– Samarbeidet bør knyttes opp mot andre lands kapasiteter som kan være aktuelle som forsterkningsstyrker til Norge i en krise eller krigssituasjon. Det må fra norsk side legges betydelig vekt på tilrettelegging for alliert øving og trening, kapasiteter for mottak av allierte styrker og øvrig vertslandsstøtte.
– Samarbeidet bør rettes mot aktiviteter hvor potensialet for synergieffekter inn i det norske Forsvaret er størst, blant annet med hensyn til utvikling av kompetanse og evne til militært samvirke.
– Flernasjonale løsninger må i økende grad søkes etablert i forbindelse med forskning og utvikling, anskaffelser, drift og vedlikehold, strategisk transport, logistikkstøtte, kommando- og kontrollsystemer og operative enheter fra alle forsvarsgrener. Dette taler for norsk deltakelse i de samarbeidsfora som er i ferd med å etableres i Europa på disse felt. I forbindelse med eventuelt samarbeid på logistikksiden bør den norske deltakelsen reflektere ansvarsfordelingen mellom sivil og militær side nasjonalt.
– Utvikling av flernasjonale militære løsninger bør skje i tråd med DCI.
Verneplikten sikrer stabil tilgang og hensiktsmessig fordeling av personell til vårt nasjonale forsvar og et bredt rekrutteringsgrunnlag for internasjonale operasjoner. Ordningen er viktig som sosial og kulturell smeltedigel og ved at Forsvaret får en bred forankring i folket. Verneplikten vil være et viktig fundament for en eventuell oppbygging av et større forsvar dersom det skulle vise seg nødvendig på lengre sikt. Et yrkesbasert forsvar ville måtte være vesentlig mindre enn det som Regjeringen har anbefalt i denne proposisjonen, jf. kap. 5.6. I overskuelig framtid vil et slikt forsvar ikke kunne ivareta norsk sikkerhet. Regjeringen ser det derfor som uaktuelt å gå bort fra prinsippet om verneplikt.
Dagens praktisering av verneplikten er imidlertid ikke tilpasset framtidens forsvar. Forsvaret vil bli betydelig redusert i omfang. Dagens og framtidens stridsmiljø og deltakelse i internasjonale operasjoner stiller andre og til dels høyere krav til personellet. Dette gjelder både evnen til å tilegne seg faglige kunnskaper og god fysisk og psykisk helse. De nye kravene tilsier en strengere utvelgelse som også vil bidra til at en større del av den innkalte styrken gjennomfører førstegangs- og repetisjonstjenesten. Man kan dermed basere seg på en lavere innkallingsstyrke.
Forsvarets behov og ressurstilgang skal være styrende for fordeling av de vernepliktige og dimensjonerende for innkallingsstyrken. Innenfor disse rammebetingelsene er det et mål å utdanne flest mulig vernepliktige. Dette vil gi Forsvaret handlefrihet og ikke minst vil det frigi midler til en mer meningsfylt tjeneste for de som gjennomfører verneplikten. Regjeringen legger vekt på at verneplikten skal bygge på prinsippet om bred forankring i befolkningen og bred fordeling av byrdene.
Mulige konsekvenser for sivil verneplikt av omleggingen av vernepliktsordningen kan ikke utelukkes. Regjeringen vil vurdere hvorvidt praktiseringen av sivil verneplikt bør justeres, både i tilknytning til arbeidet med oppfølgingen av denne proposisjonen og i behandlingen av Regjeringens kommende melding om samfunnssikkerhet og beredskap.
I framtiden vil det fortsatt være behov for helhetlig utnyttelse av sivile og militære ressurser for å ivareta norsk sikkerhet og norske interesser. Forsvaret vil trenge sivil støtte både ved sikkerhetspolitiske kriser i våre nærområder, til mottak av allierte avdelinger og i forbindelse med deltakelse i internasjonale operasjoner. Totalforsvarets prinsipper ligger derfor fast.
Forsvarets behov for sivil støtte vil bli betydelig endret samtidig som forutsetningene for å yte slik støtte også forandres. Regjeringen ser det som viktig å stimulere til endring og nytenkning på dette feltet. Totalforsvarsideen bør derfor videreføres i et bredere perspektiv under betegnelsen sivil-militært samarbeid. Man bør søke å dra nytte av erfaringer, kompetanse og nettverk som er opparbeidet i totalforsvaret, også i situasjoner der beredskapslovgivningen ikke er iverksatt.
Kapasiteter og systemer på sivil og militær side må gjøre det mulig på kort tid å etablere en fleksibel sivil støtte. Forsvaret har igangsatt et arbeid for å beskrive hvilke behov Forsvarets avdelinger har for sivil støtte for å kunne løse sine oppgaver i en krise eller krig. Dette arbeidet må følges opp i nært samarbeid mellom Forsvarsdepartementet og andre berørte departementer.
Sivil støtte til mottak av allierte forsterkninger vil fortsatt være meget viktig. Med et norsk forsvar som er redusert i omfang, og med betydelige allierte styrker som kan bli satt inn på norsk territorium i tilfelle en alvorlig krise eller krig, vil vertslandsstøtte i større grad være dimensjonerende for hele den sivil-militære planleggingen. Man må regne med at de allierte forsterkningsplanene i framtiden vil inneholde større fleksibilitet og færre detaljer enn i dag. På samme måte må det være en hensiktsmessig detaljeringsgrad i våre nasjonale planer. I tillegg vil allierte forsterkningsstyrker ha bedre reaksjonsevne, mobilitet og evne til operativ logistikk. Dette vil også kunne påvirke den sivil-militære planleggingen. Det er derfor viktig at berørte departementer trekkes inn i prosessen når man fra militær side gjør avtaler med andre land som kan innebære behov for vertslandstøtte.
I tillegg til å støtte Forsvaret ved krise og krig, må den sivile støtte i større grad rettes inn mot understøttelse av Forsvaret i internasjonale operasjoner. For å sette inn styrkebidrag i de fleste internasjonale operasjoner er tilgang til strategisk sjøtransport viktig. Forsvarsdepartementet vil derfor, i samarbeid med berørte departementer, arbeide for å etablere et samarbeid med rederinæringen om frakt av materiell. Videre ønsker Norge, som en del av DCI-prosessen, å bidra aktivt til å styrke alliansens evne til strategisk sjøtransport. Dette omtales nærmere i kap. 5.3.4.
Når NATOs og/eller Norges sikkerhet ikke er truet direkte, må sivil støtte kunne frambringes uten at beredskapslovgivningen benyttes. I den lavere del av krisespekteret, og særlig hvis krisen er av tydelig ikke-artikkel 5-karakter og befinner seg langt fra Norge, vil det neppe være aktuelt å sette vanlige markedsmekanismer ut av funksjon. Sivil støtte til Forsvaret må i slike situasjoner baseres på frivillige, men forpliktende avtaler med næringslivet, frivillige organisasjoner og eventuelle andre aktører.
Kriser på lavt intensitetsnivå eller av begrenset omfang vil kunne oppstå med betydelig kortere varslings- og forberedelsestid enn tidligere. Det samme vil gjelde et begrenset angrep på norsk eller alliert territorium eller kritisk infrastruktur. Dette stiller økte krav til fleksibilitet og reaksjonsevne hos det sivile støtteapparat.
For å oppnå ønsket grad av fleksibilitet vil det være hensiktsmessig å utarbeide et nytt konsept for sivil støtte i situasjoner der beredskapslovgivningen ikke kan anvendes. Et slikt konsept må utvikles i nært samarbeid med departementer som har fagansvar for levering av ressurser til Forsvaret. Konseptet bør ta utgangspunkt i totalforsvarets helhetstenkning hvor sivile og militære ressurser ses i sammenheng. Dette innebærer, på kommersielle vilkår, bruk av ekspertise, kompetanse, nettverk og organer som er bygget opp for å kunne håndtere en artikkel 5-situasjon. Hensikten er å legge grunnlaget for en fleksibel, sivil støtte med kort reaksjonstid. På sikt kan det vise seg at et slikt konsept, eller deler av det, også vil være hensiktsmessig til bruk i artikkel 5-situasjoner både i og ikke minst utenfor Norge.
I forbindelse med internasjonale fredsoperasjoner i land hvor hele statsapparatet mer eller mindre er gått i oppløsning eller har blitt ødelagt, vil behovet for sivil bistand ved gjenoppbygging av sivile samfunnsinstitusjoner og infrastruktur være meget stort.
Komiteen er enig i at Norge må opprettholde og utvikle militære kapasiteter som gir evne og signaliserer vilje til å håndtere utfordringer mot egen og felles sikkerhet i samarbeide med andre.
Komiteen vil peke på at ved norske styrkers deltakelse i internasjonale operasjoner, bedres også Forsvarets evne til å operere effektivt sammen med allierte, noe som vil være nødvendig for forsvaret av Norge. Komiteen vil videre peke på at dette virker kompletterende koblet mot allierte øvelser på norsk jord, noe som fortsatt vil være svært viktig for å oppnå effektiv alliert støtte i en kritisk situasjon.
Komiteen vil understreke at Norge fortsatt vil være kritisk avhengig av tidlig alliert støtte og forsterkninger for å møte større utfordringer mot egen sikkerhet. Avhengigheten av alliansen i alvorlige krisesituasjoner og krig gjør at vår evne til nasjonal krise-håndtering og våre bidrag til internasjonal krisehåndtering må sees i sammenheng. Norske innsatsstyrker som kan brukes i internasjonale operasjoner er også anvendelige for operasjoner i Norge.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, vil understreke at størrelsen på styrker som kan utdannes og deployeres i slike sammenhenger vil være svært begrenset, og derfor må ses som et viktig supplement til og som et produkt av nasjonale "in place"-styrker.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil i denne sammenheng understreke betydningen av at reaksjonsstyrkene produseres som en del av den helhetlige styrkestrukturen, og at de skal kunne operere som en integrert del av den nasjonale styrkestrukturen dersom det skulle bli nødvendig. Størrelsen på de styrkene som til enhver tid er reaksjonsstyrker, vil være begrenset i forhold til størrelse på strukturen som helhet.
Komiteen har merket seg at Norge har sluttet seg til NATOs reviderte strategiske konsept og de krav som stilles til militære kapasiteter gjennom Defence Capabilities Initiative (DCI). Komiteen er enig i at norske enheter så langt det er mulig, må fylle allierte krav og standarder, og har merket seg at Regjeringen understreker at dagens norske forsvar på mange og viktige områder ikke møter kravene i DCI. Komiteen vil på en slik bakgrunn peke på at en måloppnåelse på dette området vil være avgjørende avhengig av at de økonomiske rammebetingelser blir forutsigbare.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til den misnøye med Norges forsvarsanstrengelser som kom til uttrykk bl.a. under komiteens nylige besøk i NATO, og at dette både går på ressurstilgangen og på at den foreslåtte strukturen blir for liten i forhold til Norges behov og NATOs forventninger.
Disse medlemmer viser videre til svarbrev av 11. mai 2001 hvor det fremgår at forsvarsbudsjettets andel av BNP er en viktig målestokk på forsvarsinnsatsen i de enkelte medlemsland i alliansen, at den for Norges del lå på ca. 3 pst. i 1990 mens den i fjor kom ned på 1,9 pst. og at den etter prognosene vil bli liggende der i kommende år dersom Regjeringens opplegg følges. Gjennomsnittet for NATOs medlemsland oppgis til 2,2 pst. Disse medlemmer vil minne om at minimumskravet til NATOs søkerland er at de må komme opp på 2 pst., og at de nå gjør store anstrengelser for å tilfredsstille dette kravet. Det burde etter disse medlemmers mening være en selvfølge at Norge ikke ligger under denne grensen. Det norske forsvarsbudsjettet må derfor snarest heves til minimum 2 pst. av BNP, dvs. 29,5 mrd. kroner. Disse medlemmer vil peke på at spesielle forhold i norsk økonomi relatert til olje- og gassaktiviteten bidrar til et relativt høyt BNP slik at en vekting mot BNP-mål ikke vil få samme virkning som andre land vi sammenlikner oss med. Disse medlemmer mener at vi allikevel, som nasjon, vil bli vektet av andre land på dette sammenlikningsgrunnlag
Disse medlemmer peker på Norges utsatte geopolitiske og strategiske posisjon. Når vi gjennom NATO forventer at våre allierte skal anvende betydelige ressurser for å ha kapasitet til å kunne hjelpe oss i en gitt situasjon, bl.a. gjennom forhåndslagring, øvinger av personell m.m., vil vi lett kunne møtes med at vi selv yter mindre enn gjennomsnittet i alliansen når målestokken er BNP. Dette mener disse medlemmer kan virke uheldig og mener derfor at Norge snarest bør ha som mål å nå opp i 2,2 pst. av BNP som et mål for forsvarsinnsatsen.
Komiteen vil understreke betydningen av at vårt engasjement for tilrettelegging av alliert øving og trening i Norge forsterkes og viser til at dette gjentatte ganger har vært påpekt av komiteen.
Komiteen er enig med Regjeringen i at bilaterale forsterkningsavtaler også i fremtiden vil utgjøre en viktig sikkerhets- og forsvarspolitisk hjørnesten. I denne sammenhengen er det spesielt viktig å videreføre og utvikle det strategiske partnerskap med USA. Dette forutsetter at de generelle bilaterale relasjonene til USA må håndteres slik at båndene styrkes. Et av de viktigste elementene i et slikt partnerskap er forhåndslagring av amerikansk militært utstyr og tilhørende avtaler. Dette, sammen med bilaterale forsterkningsavtaler, må derfor videreføres og videreutvikles. Like viktig er det etter komiteens mening å videreføre amerikansk trenings- og øvingsvirksomhet i Norge, samt effektivt etterretningssamarbeid. En videreføring og utvikling av andre bilaterale avtaler anser komiteen for fortsatt å være viktig.
Komiteen ser NATO som hjørnestenen i vår sikkerhets- og forsvarspolitiske forankring. Komiteen vil allikevel peke på betydningen av at Norge finner et troverdig feste i det forsvarspolitiske samarbeidet som utvikles i EU. Norge bør med det for øyet blant annet aktivt stimulere til utvikling av samtrening og øving for styrker fra europeiske land. Komiteen forutsetter at dette ikke er i strid med Grunnlovens intensjoner.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til at eventuell norsk deltakelse i EU-operasjoner betyr at det stilles norske styrker til disposisjon for en organisasjon som Norge ikke er medlem av. Dermed kan det stilles spørsmål om hvorvidt dette kan være i strid med Grunnlovens § 25. Disse medlemmer forutsetter at Regjeringen tar initiativ til at dette spørsmålet avklares snarest mulig.
Komiteen har merket seg at det er et økt behov for internasjonalt forsvarsrelatert samarbeid, ikke minst for små land, som en følge av større krav til utvikling og anskaffelse av militært utstyr. Komiteen er enig i at det må videreutvikles samarbeidsformer for å forsøke å rasjonalisere anskaffelse av forsvarsmateriell for å møte økte kostnader, ikke minst mot tilpasning til DCI-krav.
Komiteen har merket seg at Regjeringen vil arbeide for økt norsk deltakelse i flernasjonale strukturer. Komiteen vil i en slik sammenheng peke på NATO som den viktigste av slike strukturer, og understreke at for et lite land vil det være nødvendig strengt å prioritere slikt samarbeid og å finne en balanse for deltakelse i relasjon til landets størrelse og bæreevne som forstås og kan aksepteres av våre allierte. På denne bakgrunn slutter komiteen seg til følgende strekpunkter på side 30 i proposisjonen:
– Samarbeidet bør særlig rettes mot de mest krevende aktiviteter knyttet til forsvar av eget territorium og internasjonale operasjoner, uten at dette utelukker samarbeid på andre områder.
– Samarbeidet bør knyttes opp mot andre lands kapasiteter som kan være aktuelle som forsterkningsstyrker til Norge i en krise eller krigssituasjon. Det må fra norsk side legges betydelig vekt på tilrettelegging for alliert øving og trening, kapasiteter for mottak av allierte styrker og øvrig vertslandsstøtte.
– Samarbeidet bør rettes mot aktiviteter hvor potensialet for synergieffekter inn i det norske Forsvaret er størst, blant annet med hensyn til utvikling av kompetanse og evne til militært samvirke.
– Flernasjonale løsninger må i økende grad søkes etablert i forbindelse med forskning og utvikling, anskaffelser, drift og vedlikehold, strategisk transport, logistikkstøtte, kommando- og kontrollsystemer og operative enheter fra alle forsvarsgrener. Dette taler for norsk deltakelse i de samarbeidsfora som er i ferd med å etableres i Europa på disse felt. I forbindelse med eventuelt samarbeid på logistikksiden bør den norske deltakelsen reflektere ansvarsfordelingen mellom sivil og militær side nasjonalt.
– Utvikling av flernasjonale militære løsninger bør skje i tråd med DCI.
Komiteen forutsetter at totalforsvarets prinsipper fortsatt ligger fast - og at beredskapslovgivningen derfor også fortsatt må reflektere dette. Komiteen er ikke uenig i at beredskapslovgivningen bør kunne suppleres med andre virkemidler der dette anses hensiktsmessig, men at dette må være supplerende og ikke bidra til å svekke adgangen til å skaffe til veie ressurser gjennom rekvisisjon.
Komiteen vil fremheve viktigheten av at totalforsvarskonseptet moderniseres, slik at samfunnets evne til å møte det nye trusselbildet styrkes.
Komiteen konstaterer at rammebetingelsene for interreaksjonen mellom Forsvaret og samfunnet har endret seg i betydelig grad, og at det derfor er nødvendig å supplere de virkemidler som hittil har vært brukt for å håndtere disse forhold. Komiteen vil imidlertid understreke at dette ikke på noen måte må føre til en svekkelse av de mekanismer som med hjemmel i beredskapslovgivningen er etablert for totalforsvarsformål. På samme måte som forsvaret av norsk territorium og suverenitet forblir Forsvarets mest fundamentale oppgave, utgjør totalforsvarets mekanismer for sivil støtte til det militære forsvar i slike situasjoner, den i en gitt situasjon mest grunnleggende form for sivil-militært samarbeid. Komiteen understreker imidlertid at denne erkjennelsen ikke på noen måte bør være til hinder for at det sivil-militære samarbeide utvides og moderniseres for å tilpasses endrede rammebetingelser.
Komiteen har merket seg at Regjeringen har vurdert fritaksordningen i forbindelse med mobilisering ut fra hensynet til økt sivilt ansvar og redusert behov for personell i Forsvarets oppsetninger. Komiteen vil understreke betydningen av at Forsvarets behov ikke svekkes gjennom utvidelse av fritaksordningen, særlig i relasjon til vernepliktig befal og spesialister.
Komiteen vil i den sammenheng vise til at økningen i fritakskvotene for polititet har ført til betydelige problemer for oppsetningen bl.a. i Heimevernet og viser til henvendelser fra NROF og Heimevernskolen Dombås. Komiteen ber derfor om at kvoten på 150 tjenestemenn fra politiet som avgis til Forsvaret ved mobilisering økes inntil totalt 250.
Komiteen har merket seg at enkelte utviklingstrekk i næringslivet vanskeliggjør militære rekvisisjoner. Komiteen vil understreke betydningen av at endringer i samfunnsstrukturer som påvirker understøttelse av Forsvaret, bl.a. gjennom den militære rekvisisjonsordning, må føre til tilpasninger som sikrer støtten til Forsvaret på en hensiktsmessig måte.
Komiteen vil understreke betydningen av at sivil-militært samarbeid utvikles for bedre å understøtte vertslandsforpliktelser i relasjon til allierte forsterkningsavtaler. Komiteen er derfor enig i at andre berørte departementer trekkes inn i prosessen når det fra militær side gjøres slike avtaler. Slik medvirkning må koordineres gjennom Forsvarsdepartementet. Forutsetningen må være at andre berørte departementers rolle må være å støtte opp om gjennomførbarheten av militære avtaler.
Komiteen viser til gjeldende ordning med skipsfartsberedskap, som fortsatt anses som svært viktig i nasjonal sammenheng, og er enig i at Norge som et bidrag til DCI-prosessen aktivt arbeider for å etablere et samarbeid med rederinæringen for å styrke alliansens evne til strategisk sjøtransport. Komiteen vil understreke at slike avtaler må skje på vanlige forpliktende kommersielle vilkår med unntak for artikkel 5-situasjoner. På en slik bakgrunn vil komiteen støtte tiltak for å utarbeide forslag til nye konsepter for sivil støtte der beredskapslovgivningen ikke kan anvendes.
Komiteen har merket seg at hensikten er å legge grunnlag for en fleksibel, sivil støtte med kort reaksjonstid.
Komiteen har merket seg at kriser på lavt intensitetsnivå eller av begrenset omfang vil kunne oppstå med betydelig kortere varslings- og forberedelsestid enn tidligere, og at det samme vil gjelde et begrenset angrep på norsk eller alliert territorium eller kritisk infrastruktur. Dette stiller økte krav til fleksibilitet og reaksjonsevne hos det sivile støtteapparat. Komiteen finner at disse forutsetninger også må reflekteres i den militære struktur.
I proposisjonens pkt. 4.4.1 - 4.4.8 på sidene 32-36 beskrives Forsvarets oppgaver fra pkt. 4.3 nærmere.
Komiteen viser til innledende og overordnede merknader under kap. 4.3.
Komiteen vil understreke at militær tilstedeværelse legger grunnlag for effektiv myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse i fredstid og samtidig sikrer nasjonal handlefrihet og evne til krisehåndtering. Militær tilstedeværelse bidrar også til å forebygge ustabilitet og konflikter. Tilstedeværelse i nordområdene vil derfor fortsatt stå sentralt. Forsvarsstrukturen må tilpasses disse utfordringene, og det må gis klare prioriteringer for områder som særlig krever militær tilstedeværelse.
Komiteen vil understreke at en effektiv etterretning og overvåking av norske interesseområder i nordområdene fortsatt må ha høyeste prioritet, slik at sentrale nasjonale interesser ivaretas og at Forsvaret skal få det nødvendige grunnlag for å utføre øvrige oppgaver effektivt.
Komiteen erkjenner at nye utfordringer mot norsk sikkerhet kan oppstå raskt, noe som innebærer at evne til risikovurderinger og tidlig varsling samt varsler av strategisk karakter derfor fortsatt vil ha stor betydning. Komiteen vil også peke på at endring av risikobildet vil måtte kreve forsterket innsats overfor sabotasje mot vitale samfunnsfunksjoner og mot gass- og petroleumsvirksomheten. Feltetterretningstjeneste i forbindelse med deltakelse i internasjonale operasjoner vil utgjøre en ny utfordring.
Komiteen vil understreke at overvåking av de store norske interesseområdene er en krevende oppgave. Dette må fortsatt ha første prioritet og underbygge spesialkompetanse knyttet til nordområdene.
Komiteen er enig i at nye teknologiske midler må tas i bruk for å supplere tradisjonelle enheter. Komiteen ber Regjeringen løpende vurdere om ressurser avsatt til etterretning og overvåking er tilpasset oppgavene og omtale eventuelle behov på en hensiktsmessig måte.
Komiteen er enig i at suverenitetshevdelse er en oppgave for Forsvaret som forutsetter evne til å håndtere større og mindre episoder på land, i territorialfarvannet og i norske luftrom. Komiteen mener at i kriser og krig innebærer håndhevelse av norsk suverenitet evne til å hindre en motstander i å få adgang til norsk territorium. Komiteen understreker at effektiv og troverdig suverenitetshevdelse forutsetter at Forsvaret har tilstrekkelige ressurser til å overvåke aktiviteten i våre områder og være til stede på kort varsel med egnet materiell og personell.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, vil hevde at den foreslåtte militære struktur og innretningen av denne ikke tilfredsstiller kravene til evne til suverenitetshevdelse slik proposisjonen beskriver dette. Flertallet vil i denne sammenheng peke på at balansen mellom kvalitet og kvantitet i Forsvaret er vanskelig, men viktig. I et forsvar er også kvantiteten en viktig del av kvaliteten, ikke minst i et langstrakt land som Norge som også har ansvar for store havområder. I enkelte situasjoner kan flere folkevogner være bedre enn én Cadillac.
Flertallet peker videre på at all erfaring viser at dramatiske omveltninger i verdenssamfunnet oftest kommer brått og uventet, og at vi derfor til enhver tid må ha et forsvar som tar høyde for dette. Å bygge opp igjen et sterkt redusert forsvar tar meget lang tid (10-15 år). Å basere seg på "en forutseende utenrikspolitikk" og gjenoppbygging er derfor etter flertallets mening risikabelt. Flertalletvil i annen sammenheng komme tilbake til dette.
Komiteen er enig med Regjeringen i at Forsvaret i de senere år har fått flere og mer krevende oppdrag knyttet til suverenitetshevdelse, bl.a. på vegne av andre departementer. Derfor må slike oppgaver vurderes opp mot Forsvarets primære oppgaver og tilgjengelige ressurser i forbindelse med oppdrag som tilføres av andre uten at midler samtidig tilføres.
Komiteen er enig i at når det gjelder selvstendig evne til krisehåndtering i norske områder, må den være dimensjonert slik at det ikke reises tvil om vår troverdighet så vel i NATO-sammenheng som i forhold til potensielle motparter. Komiteen anser dette som en nødvendig forutsetning for å kunne påregne og motta hjelp utenfra om en krise skulle utvikle seg i en mer alvorlig retning.
Komiteen understreker at Norge er og fortsatt vil være kritisk avhengig av alliert støtte for å møte større militære utfordringer mot eget område. Forsvaret må derfor være dimensjonert slik at det kan ytes rask og tilstrekkelig motstand slik at det tydeliggjøres at Norge og NATO står overfor en artikkel 5-situasjon. Forsvaret må også kunne sikre innsettingsområdene for allierte styrker og ha evne til å operere sammen med disse. Et troverdig nasjonalt forsvar, opprettholdelse av alliert planverk og troverdige og forutsigbare øvelser er derfor fortsatt viktig.
Komiteen peker på betydningen av at Norge sikres innflytelse i utarbeidelse av slike planverk, for å tilføre NATO kunnskap om norske forhold og demonstrere vilje til samhold i alliansen. Opprettholdelse av et alliert hovedkvarter og annen NATO-infrastruktur i Norge og stasjonering av norsk militært personell i allierte hovedkvarter i utlandet er derfor fortsatt av stor betydning.
Komiteen har merket seg at det i løpet av 10-20 år må forventes at europeisk og norsk territorium er innenfor rekkevidde av missilsystemene fra regioner som i dag har liten betydning for vår sikkerhet. Også deltakelse i internasjonale operasjoner samt Norges rolle som stor leverandør av olje og gass kan føre til trussel om bruk av masseødeleggelsesvåpen mot norske områder. Å etablere et aktivt og effektivt forsvar mot slike våpen er så krevende at dette bare kan utvikles i samarbeid med andre land. Norge bør derfor aktivt følge opp initiativ innenfor NATO-alliansen på dette området.
Siden bruk av militærmakt alene sjelden vil være tilstrekkelig, er koordinert bruk av sivile og militære virkemidler helt nødvendig. Behovet for nasjonal samordning har blitt større i forhold til alle Forsvarets oppgaver.
Den nasjonale håndtering av blant annet Kosovo-krisen understreker behovet for et forbedret nasjonalt system for krisehåndtering. Det vil være mest hensiktsmessig å videreutvikle et system basert på det formelle linjeansvaret, men som samtidig bedrer koordineringen mellom departementene i tidskritiske situasjoner.
I forhold til vårt internasjonale engasjement er det behov for en mer helhetlig bruk av virkemidler. Bedre samordning gjør det mulig å oppnå best mulige resultater med de ressurser som settes inn. Det er nødvendig at slike forberedelser finner sted før det blir aktuelt å benytte virkemidlene. Dette tilsier god koordinering mellom de berørte departementer og frivillige organisasjoner. I den kommende langtidsperioden vil det være helt nødvendig å forbedre denne koordineringen ytterligere, samt foreta nødvendige avklaringer av ansvar.
Forsvaret må i større grad enn tidligere være forberedt på å håndtere flere oppgaver samtidig. Forsvarets begrensede størrelse fordrer at styrkene har den nødvendige fleksibilitet. Dette vil legge føringer på strukturens reaksjonsevne, deployeringsevne og operative anvendelighet. Samtidig vil strukturens begrensede størrelse føre til at man nasjonalt må prioritere meget hardt for å sikre at Forsvaret til enhver tid er i besittelse av en viss styrkereserve.
Komiteen har ingen merknader.