11. Om utgiftsbehovet i vekst- og fraflyttingskommunene
I forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. ba kommunalkomiteen om en vurdering av om vekstkommunene har et utgiftsbehov som ikke fanges opp av inntektssystemet.
Inntektssystemet er et fordelingssystem som berører alle kommuner. Om en gjør en endring som kommer en gruppe av kommuner til gode, må dette nødvendigvis finansieres av andre kommuner. Siste tiår har vært preget av sterk befolkningsvekst i mer sentrale strøk i landet, mens særlig småkommuner og kommuner i Nord-Norge har opplevd befolkningsnedgang og fraflytting. Konsekvensen blir en ung befolkning i vekstkommunene, mens i fraflyttingskommunene øker eldreandelen. Det er derfor nødvendig å se utgiftsbehovet til vekst- og fraflyttingskommuner i sammenheng.
Vekstproblematikken berører særskilt to forhold i inntektssystemet; endringer i kriterieverdier herunder valg av dato for innbyggertall som brukes, og behandlingen av kapitalkostnader.
Departementet har følgende vurderinger av spørsmålet om å benytte nyere befolkningsdata i utgiftsutjevningen: I vekstkommunene vil ikke nødvendigvis utgiftene som følge av nye innbyggere komme med en gang. På samme måte vil også fraflyttingskommuner ha behov for tid til omstilling. Departementet mener derfor at det er riktig å ha en viss tidsforsinkelse i utgiftsutjevningen, fordi det kan ta noe tid før befolkningsendringer gir seg utslag på utgiftene. Det vil også være sterkt kompliserende å bruke nyere data ved beregning av utgiftsutjevnende tilskudd. Departementet vil også vise til at omleggingen til fullt gjennomslag av kriterieendringer fra 1997 er til stor fordel for vekstkommunene. Tidligere måtte de vente i fem år før befolkningsendringene fikk full virkning.
Også når det gjelder inntektsutjevningen kan det være faglig mest riktig med en viss tidsforsinkelse. Overgang til nye befolkningstall gir relativt store utslag for fraflyttingskommuner som har skatteinntekter under 110 pst. av landsgjennomsnittet Selv om departementet mener at det finnes gode argumenter for å gå over til å bruke sist tilgjengelige innbyggertall i inntektsutjevningen, vil en slik omlegging ikke ta tilstrekkelig hensyn til fraflyttingskommunenes og kommuner med en skjev aldersfordeling sine behov for tid til omstilling og omlegging av tjenesteytingen. Departementet har derfor foreløpig lagt til grunn at en ikke skal bruke nyere innbyggertall i inntektsutjevningen.
Ved siden av vekst og fraflytting er departementet opptatt av problematikken med en skjev aldersfordeling i enkelte kommuner. Befolkningsprognoser utført på NIBR som er beskrevet i proposisjonen viser at utviklingen spesielt i Oppland, Hedmark, Nord-Trøndelag og Nordland i perioden fram til 2009 vil være karakterisert ved en sterkere vekst i eldreandelen enn i andelen innbyggere i yrkesaktiv alder. Allerede nå har disse fylkene en høyere andel eldre enn landet ellers. I tillegg forventes en reell nedgang i antallet barn og unge. En slik utvikling krever etter departementets skjønn, en omstilling i kommunene som i praksis kan vise seg mer krevende enn den omstillingen vekstkommunene står overfor.
Dersom kapitalbehovet (slik inntektssystemutvalget la til grunn) er noenlunde proporsjonalt med produksjonen av de fleste kommunale tjenester, er det ikke behov for å ha særskilte kriterier for dette i kostnadsnøkkelen. De faktorene som forklarer forskjellene i driftsbehov vil da også forklare forskjellene i kapitalbehov. Men selv om det i et lengre tidsperspektiv nok er riktig at kapitalbehovet er proporsjonalt med driftsutgiftene, er det helt klart at kapitalutgifter sett i et noe kortere tidsrom kan variere til dels betydelig mellom kommunene utover variasjonen i driftsutgifter.
Departementet vil likevel ikke nå tilrå endringer i utgiftsutjevningen som fanger opp variasjoner i kapitalkostnadene. Det vil med det foreliggende datamaterialet være vanskelig å gjøre analyser over hvordan variasjonene i kapitalkostnadene vil påvirke utgiftsbehovet. Alle kommuner vil f.o.m 2001 beregne avskrivninger, og etter hvert vil dette gi bedre data. Departementet mener imidlertid at både sterk vekst, sterk befolkningsnedgang og en uheldig befolkningssammensetning bør kunne gi grunnlag for tildeling av skjønnstilskudd. Departementet foreslår at dette tas inn i retningslinjene for skjønn f.o.m. 2002, og viser for øvrig til omtale av retningslinjene for fordeling av skjønnet, se kapittel 9.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at innbyggertall pr. 1. januar året før fortsatt bør legges til grunn for beregning av innbyggertilskuddet/utgiftsutjevningen. Dette er det sist mulige tidspunkt for innbyggertall dersom endelige beregninger av rammetilskuddene skal kunne foreligge samtidig med statsbudsjettet (i "Grønt hefte"). Det vil også være riktig med en viss tidsforsinkelse i utgiftsutjevningen, fordi det kan ta noe tid før befolkningsendringer gir vesentlige utgiftsendringer. Disse medlemmer viser dessuten til at bruk av dette tidspunktet for innbyggertall kombinert med fullt gjennomslag for kriterieendringer, gir en rimelig balanse mellom hensynet til henholdsvis fraflyttings- og vekstkommuner.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Høyre har merket seg at Regjeringen i proposisjonen foretar en gjennomgang av utgiftsbehovet i vekst og fraflyttingskommuner. Disse medlemmer ser positivt på at Regjeringen mener det er grunn til å ta hensyn til både sterk vekst, sterk befolkningsnedgang og en uheldig befolkningssammensetning ved tildeling av skjønnstilskudd.
Disse medlemmer mener imidlertid at innbyggertilskuddet må baseres på innbyggerantallet og befolkningssammensetningen per 1. oktober året før, ikke som nå 1. januar året før. Disse medlemmer mener dette er viktig for at kommunene skal få mest mulig riktig inntekt utfra den befolkningen kommunene skal tilrettelegge sine tjenester for. Disse medlemmer vil understreke at dette er særlig viktig for de kommunene som opplever vekst.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn foreslå følgende:
"Innbyggertilskuddet skal baseres på innbyggertallet og befolkningssammensetningen pr. 1. oktober året før."
Komiteens medlemmer fra Høyre er uenig i at det ikke bør gjøres forbedringer i de ugiftsutjevnende kriteriene for å ta hensyn til kapitalutgiftsopphoping i vekstkommuner. Disse medlemmer mener ambisjonen for det utgiftsutjevnende tilskuddet skal være å avspeile de reelle objektive kostnadsforskjellene med å gi et sammenlignbart tjenestetilbud mellom kommunene. Å overse et viktig område som dette, samtidig som man driver millimeter-rettferdighet på andre kriterier og inntektsutjevning, blir urimelig.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Høyre vil påpeke at hvis kostnadene med en ny innbygger i snitt er mellom 65 000 og 85 000 kroner, slik enkelte utredninger har antydet, vil høy vekst skape en belastning på kommunebudsjettene som skaper et dårlig tilbud for innbyggerne. Disse medlemmer vil peke på at dette kan innbakes gjennom å identifisere særlige trekk i befolkningsstrukturen som er hyppigst forekommende i vekstkommuner. F.eks. å vekte barn/ungdom noe sterkere eller ved å legge inne en egen vekstvekting i det utgiftsutgjevnende tilskuddet.
Disse medlemmer vil derfor foreslå:
"Stortinget ber Regjeringen arbeide videre med hvordan vekstutgiftene kan innarbeides i kriteriesystemet i inntektssystemet i tråd med merknader fra Kristelig Folkeparti og Høyre i Innst. S. nr. 326 (2000-2001) til kommuneproposisjonen for 2002, og komme tilbake med en fornyet vurdering og forslag i kommuneproposisjonen for 2003."
Komiteens medlemmer fra Høyre er enig med Regjeringen i at fraflyttingskommunenes terskelproblemer løses gjennom skjønnsmidlene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at kommuner som opplever stor tilflytning vil ha problemer med å kunne opprettholde et godt servicetilbud overfor sine innbyggere. Disse medlemmer vil i denne sammenheng påpeke at det er meget kostbart for kommunene å legge til rette for boligbygging og at kommunene således får store utgifter ved utvikling av boligfelt, skoler, barnehager, vei, vann, kloakk osv. Disse medlemmer mener at det bør utredes forskjellige modeller for hvordan kommunene kan få godtgjort innbyggertilskuddet fra det faktiske tidspunkt nye innbyggere flytter til kommunen.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å legge frem for Stortinget modeller for hvordan kommuner som opplever sterk tilflytning, kan få godtgjort tilflytningen i innbyggertilskuddet fra det tidspunkt tilflytningen faktisk har funnet sted."
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at både kommuner med befolkningsnedgang og befolkningsøkning har store økninger i utgifter. Dette medlem deler departementets vurdering av at utfordringen med befolkningsnedgang er vanskeligere enn ved økning. Dette medlem vil imidlertid påpeke at befolkningstette områder som opplever vekst må ha et godt tilbud til sin befolkning og vil understreke behovet for likeverdige tjenester over hele landet. Dette medlem vil også påpeke den store faren for økt privatiseringspress som kommer av dårlig kommuneøkonomi generelt. Privatiseringspresset vil være størst i kommuner med vekst fordi oppbygging av tilbudet vil henge etter befolkningsøkningen. I mange av disse kommunene er inntektene pr. innbygger lave. Dårlige tilbud kombinert med en voksende befolkning der en økende andel av befolkningen har god privatøkonomi, gir grunnlag for rettmessig misnøye og markedsmuligheter for private tilbydere. Som strategi mot privatisering er derfor en bedring i vekstkommunen viktig. Dette medlem vil også understreke viktigheten av at disse kommunene også tar i bruk eiendomsskatt for å løse sine oppgaver.
Dette medlem ser at noen kommuner kan komme dårlig ut av en nedtrapping av det ekstraordinære skjønnet. Derfor vises til egne forslag i kommuneøkonomien for 2001 om økt bruk og justering av virkeområdet for regionaltilskuddet, slik at en mer aktivt kan fange opp distrikts- og utkantbehov.
Dette medlem viser til egne forslag under kap. 5.2 om å øke skjønnsramma med 300 mill. kroner for å bedre ivareta disse utfordringene både med befolkningsnedgang og befolkningsøkning.