Forslag fra stortingsrepresentant Odd Einar Dørum om å gjennomgå lover, forskrifter og praksis for å sikre forfulgte kvinner bedre beskyttelse (Dok. 8:67 (2000-2001))

Forslaget går ut på å be regjeringen gjennomgå lover, forskrifter og praksis med det formål å sikre forfulgte kvinner bedre beskyttelse i samsvar med premissene i forslaget i dok. 8:67.

I slutten av januar i år varslet jeg en gjennomgang av hele utlendingslovgivningen, blant annet med sikte på bedre å ivareta kvinneperspektivet i lovgivningen. For tiden arbeider departementet med å sette ned et lovutvalg, samt å utarbeide et mandat for utvalget. Det er ventet at utvalget vil være nedsatt før årsskiftet, og at utvalget vil legge fram et forslag ved årsskiftet 2003/2004.

I mellomtiden vil jeg imidlertid ta initiativ til at nødvendige endringer i lov og/eller forskrift blir gjort for å gjøre loven og forskriftens kriterier klarere.

Etter min mening gir dagens regelverk mulighet for asyl eller oppholdstillatelse til personer som risikerer kjønnsbasert forfølgelse. Jeg vil imidlertid vurdere om det er behov for å lov- eller forskriftsfeste gjeldende rett på dette området.

Kvinner som søker asyl eller beskyttelse fordi de frykter kjønnsbasert forfølgelse har krav på asyl i Norge, etter utlendingsloven § 17, jf. § 16 dersom de er flyktninger i flyktningkonvensjonen av 1951 sin forstand. Dette prinsipielle standpunktet ble slått fast ved Justisdepartementets retningslinjer av 13. januar 1998.

I januar 1998 ble det gitt retningslinjer om kriteriene for å få asyl i Norge. Målsettingen med retningslinjene var at flere av de som inntil da fikk oppholdstillatelse på humanitært grunnlag skulle få asyl, ikke at flere personer totalt skulle få oppholdstillatelse i Norge. En av flere viktige prinsipielle endringer som ble avklart med retningslinjene fra 1998 var at personer som blir forfulgt på grunn av kjønn eller seksuell legning skulle gis asyl. Det er ikke riktig at det ikke er gitt asyl etter de nye retningslinjene. Noen bosniske kvinner har fått asyl etter voldtekt basert på etnisk grunnlag. Også noen andre kvinner har fått asyl. At få kvinner hittil har fått asyl på dette grunnlaget, må ses i sammenheng med at få begrunner en asylsøknad med at de risikerer kjønnsbasert forfølgelse.

Det er i denne sammenhengen viktig å være oppmerksom på at ikke all ekteskapelig vold, selv om det er uakseptabelt, er forfølgelse i flyktningkonvensjonens forstand. En kvinne som blir mishandlet av ektefellen kan være utsatt for kjønnsbasert forfølgelse. Det forutsetter imidlertid at hjemlandet ikke kan eller vil gi henne beskyttelse mot volden fordi hun er kvinne.

Vurderingen av om en person risikerer forfølgelse er framtidsretta. Det innebærer at det som hovedregel er irrelevant for asylvurderingen om en kvinne blir forfulgt etter utreisen fra hjemlandet. Det avgjørende for å få asyl er om hun risikerer å bli forfulgt ved retur til hjemlandet.

Kjønnsbasert forfølgelse eller forfølgelse på grunn av kjønn er for øvrig begrep som ikke finnes i flyktningkonvensjonen. Da konvensjonen ble laget var ikke kjønn nevnt som en av årsakene til forfølgelse som skulle gi status som flyktning. Det har siden konvensjonen ble ratifisert i 1951 vært mange oppfatninger om forfølgelse på grunn av kjønn og seksuell legning er omfattet av flyktningkonvensjonen. I noen tilfeller kan slik forfølgelse skyldes en av de andre grunnene som er nevnt i konvensjonens artikkel 1 A, som for eksempel politisk oppfatning.

FN"s høykommissær for flyktninger (UNHCR) har i flere år gitt uttrykk for at flyktningkonvensjonen må tolkes i lys av at kjønn er en relevant faktor ved vurderingen av om person er flyktning - såkalt kjønnsperspektiv i flyktningvurderingen. I en uttalelse fra oktober 1999 oppmuntret UNHCR"s Executive Committee stater til å ha et kjønnsperspektiv i sin asylpolitikk. Statene ble oppfordret til å ha en videre forståelse av at forfølgelse kan være kjønnsrelatert. Samme sted oppfordret UNHCR statene til å innføre retningslinjer mv for kjønnsrelatert forfølgelse.

UNHCR har nylig utgitt et skriv hvor de uttrykker sin forståelse av kjønnsbasert forfølgelse. De mener at det må anerkjennes at visse anførsler om kjønnsrelatert forfølgelse kan og skal falle inn under flyktningkonvensjonen ved en riktig forståelse av flyktningdefinisjonen. UNHCR understreker at det ikke er tilstrekkelig å konstatere at det foreligger forfølgelse, idet konvensjonens art. 1 bruker begrepet "på grunn av". Dette indikerer at det må være årsakssammenheng mellom forfølgelsen og en eller flere av de fem grunnene som er nevnt i flyktningkonvensjonen art. 1 A. UNHCR slår videre fast at for å kunne konstatere om noen blir forfulgt på grunn av medlemskap i en spesiell sosial gruppe, er det nødvendig å se på politikken, lovverket, hvordan personer i samme situasjon blir behandlet av lovverket og samfunnet øvrig i asylsøkerens hjemland. De understreker også at kunnskap om forholdene i hjemlandet er svært viktig i vurderingen av disse sakene.

Hvorvidt hjemlandet kan beskytte en kvinne mot mishandling, er et sentralt moment i vurderingen av om kvinnen skal ha asyl. Dersom et land ikke kan beskytte en kvinne mot dette, har hun krav på asyl dersom mishandlingen er så alvorlig at den karakteriseres som forfølgelse i flyktningkonvensjonens forstand.

Kvinner som søker asyl sammen med sine ektemenn blir avhørt separat. Intervjueren skal ta rede på om kvinnen har et eget asylgrunnlag. Alle opplysninger som kommer fram i søknadsprosessen skal vurderes. Dersom det kommer fram nye omstendigheter som inntrådte etter at en asylsøker forklarte seg for norske myndigheter, blir disse alltid tatt i betraktning før en sak blir endelig avgjort.

Dersom kvinnen ikke er flyktning i konvensjonens forstand, for eksempel fordi hjemlandet kan beskytte henne mot forfølgelse ved å straffeforfølge overgriperen eller lignende, skal det alltid vurderes om hun er vernet etter utlendingsloven § 15 eller om hun skal få oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter lovens § 8 annet ledd.

Alle som risikerer tortur eller annen nedverdigende behandling er beskyttet mot retur til et sted der de risikerer dette, jf. lovens § 15, jf. § 4 som slår fast at utlendingsloven skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens rettsstilling. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) art. 3 og torturkonvensjonen som stiller opp forbud mot å returnere utlendinger til tortur eller nedverdigende behandling eller straff, er sentrale her.

Som kjent skal det alltid vurderes om en person som etter reglene ligger an til å få avslag på asyl likevel skal få tillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn, jf. utlendingsloven § 8 annet ledd, også kalt oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Det skal foretas en helhetsvurdering, der tidligere overgrep alltid er sentrale moment i vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn. Av de som søker asyl i Norge får nærmere halvparten oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.

Mange kvinner har fått og får oppholdstillatelse på humanitært grunnlag nettopp på grunn av mishandling eller fordi de har vært utsatt for grove overgrep. Det forhold at en mishandlet kvinne ikke har faktiske muligheter til å bryte ut av et ekteskap på grunn av skilsmisselovgivning eller lignende i hjemlandet, er et annet relevant moment. Disse kvinnene risikerer ikke forfølgelse i flyktningkonvensjonens forstand ved retur. De har likevel fått oppholdstillatelse fordi vi mener det foreligger sterke menneskelige hensyn. Det finnes ikke statistikk over hvor mange kvinner som har fått oppholdstillatelse på grunn av kjønnsbaserte overgrep, fordi statistikken ikke skiller mellom årsaken til at oppholdstillatelse etter lovens § 8 annet ledd blir gitt.

Kvinner som har tillatelse til opphold for familiegjenforening har rett til fornyelse av tillatelsen på samme vilkår under forutsetning av at ekteskapet/samlivsforholdet består og partene bor sammen. Dersom en kvinne eller eventuelle barn har blitt mishandlet i samlivsforholdet, skal kvinnen få ny tillatelse etter lovens § 8 annet ledd, jf. forskriften § 21 tredje ledd. Dette går fram av forskriften § 37 sjette ledd. Formålet med bestemmelsen er å legge til rette for at kvinner som blir mishandlet av partneren sin ikke må bli værende i ekteskapet av frykt for å miste oppholdsgrunnlaget i Norge.

Rundskriv 44/99 som Dørum refererer til, er et rundskriv utgitt av Utlendingsdirektoratet. Rundskrivet gjelder søknad om fornyelse etter utlendingsforskriften § 37 sjette ledd for utenlandske kvinner som har oppholdstillatelse i Norge i familiegjenforening etter utlendingsforskriften §§ 22 og 24. Rundskrivet gjelder med andre ord ikke for kvinner som ennå ikke har fått noen oppholdstillatelse i Norge eller dersom oppholdstillatelsen er gitt på et annet grunnlag enn familiegjenforening. Kvinner som søker asyl, har ingen tillatelse til å oppholde seg i Norge, og er derfor verken omfattet av bestemmelsen i forskriften § 37 sjette ledd eller rundskriv 44/99.

Rundskrivet ble utgitt fordi det var behov for å utfylle utlendingsforskriften § 37 sjette ledd. Det er blant annet sagt noe nærmere om hva som skal anses som "mishandlet i samlivforholdet". Rundskrivet regulerer ikke spørsmål om behovet for beskyttelse i forhold til forfølgelse ved retur til hjemlandet, og det har heller aldri vært intensjonen.

Det er ingen uenighet om at overgrep mot kvinner må og skal bekjempes. Norge har tiltrådt FN"s kvinnekonvensjon av 1979. Overgrep mot kvinner er et universelt fenomen, som myndighetene i ulik grad griper inn mot. De fleste land har straffesanksjoner mot personer som mishandler andre, men det kan være ulikt hvordan slike regler blir praktisert. Selv i stater der myndighetene har regler om straff for overgripere, stilles det spørsmål om kvinner har like stor grad av rettssikkerhet som menn mot visse typer overgrep, jf. diskusjonen om straff for voldtekt her i landet.

Som en oppsummering av de to konkrete forslagene i dokument 8:67 (2000-2001) vil jeg slå fast at kjønnsbasert forfølgelse danner grunnlag for asyl i Norge, under forutsetning av at de øvrige vilkårene i flyktningdefinisjonen er oppfylt. Dette følger av tolkning av flyktningkonvensjonen artikkel 1 A, og er i tillegg nedfelt i Justisdepartementets retningslinjer av 13. januar 1998.

Videre blir Utlendingsdirektoratets rundskriv 44/99 fulgt. Det har som nevnt over imidlertid aldri vært meningen at dette rundskrivet skal regulere kvinners behov for beskyttelse mot forfølgelse.

Jeg ser ikke behov for å gjenoppta behandlingen av asylsøknader fra kvinner som hadde samlivsbrudd under søknadsbehandlingen. Jeg viser også til den bebudede gjennomgangen av utlendingsloven spesielt med fokus på dette.