Til Stortinget

Oslo, i Stortingets presidentskap, den 8. mars 2001

Oslo,den26. februar 2001.

Stortinget.MiddleTier.Business.Services.DocumentImport.InnstXml1.tit[]

Stortinget.MiddleTier.Business.Services.DocumentImport.InnstXml1.tit[]

1.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Utvalget ble oppnevnt av Stortingets presidentskap 19. juni 2000 med følgende sammensetning:

Stortingsrepresentant Dag Terje Andersen, leder

Stortingsrepresentant Siv Jensen

Stortingsrepresentant Lars Gunnar Lie

Stortingsrepresentant Børge Brende

Stortingsrepresentant Magnhild Meltveit Kleppa

Stortingsrepresentant Øystein Djupedal

Stortingsrepresentant May Britt Vihovde

Statsråd Jørgen Kosmo

Ekspedisjonssjef Ole Hovland

Utvalget fikk følgende mandat:

Den nye ordningen for Stortingets budsjettbehandling ble vedtatt av Stortinget 19. juni 1997, jf. Innst. S. nr. 243 (1996-1997), der innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg er trykt som vedlegg. Det ble vedtatt at endringer som ble gjort i Stortingets forretningsorden og bevilgningsreglement gjelder inntil 30. september 2001.

Utvalget skal evaluere de endringene som etter Stortingets vedtak 19. juni 1997 er gjort i Stortingets budsjettbehandling og i regjeringens proposisjoner og meldinger til Stortinget om budsjettet, og herunder ta stilling til om de endringene som er gjort bør bli endelige, og om det eventuelt bør gjøres ytterligere endringer.

Utvalget skal også vurdere om det bør gis regler som gir sikkerhet for at forslag til rammevedtak i Budsjett-innst. S. I blir vedtatt.

Eventuelle forslag om endringer i forretningsordenen og bevilgningsreglementet m.v. utformes i innstillingen.

Utvalget skal videre evaluere opprettelsen av de to engasjementstillinger i Stortingets administrasjon fra og med 1. september 1997 til og med 30. juni 2001 for bl.a. å utføre arbeid av budsjetteknisk art (budsjettsekretariatet), og tilrå om stillingene bør gjøres permanente.

Utvalget kan etter vanlige regler om innhenting av forhåndssamtykke om dekning av utgifter innhente uttalelse/bistand fra andre og gjennomføre studiereiser. Nødvendig sekretærbistand for utvalget forestås av Stortingets administrasjon.

Budsjettbehandlingen høsten 2000 skal inkluderes i evalueringen. Utvalget skal avgi innstilling innen 1. mars 2001.

Som sekretærer for utvalget har direktøren oppnevnt komitésekretær Gunnar Hals, hovedsekretær, og stortingssekretær Harald Grønn, med bistand fra budsjettsekretariatet.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt åtte møter i perioden august 2000 til februar 2001. Utvalget foretok en studiereise til Stockholm 21. september 2000 hvor utvalget møtte representanter for bl.a. Riksdagen og det svenske Finansdepartementet. 23 og 24. januar 2001 deltok tre av utvalgets medlemmer på møte i OECD.

Utvalget hadde 18. september 2000 møte med professorene Bjørn Erik Rasch og Trond Nordby fra Universitetet i Oslo.

Utvalget har også gjennomført møter i Stortinget med eksperter fra OECD og med Kommunenes sentralforbund og Skattedirektoratet.

Stortinget.MiddleTier.Business.Services.DocumentImport.InnstXml1.tit[]

2.1 Kort om Stortingets budsjettbehandling før innføring av budsjettreformen

I perioden fra 1968 fram til innføringen av budsjettreformen høsten 1997 foregikk Stortingets budsjettbehandling om høsten i tre omganger:

• a) Budsjett-innst. S. I, finansinnstillingen fra finanskomiteen, med frist før 1. november.

• b) Budsjett-innst. S. nr. 1 til 16, fagkomitéinnstillinger med forslag til vedtak på kapitler og poster. Denne behandlingen foregikk fram til begynnelsen av desember.

• c) Budsjett-innst. S. II, salderingsinnstillingen avgitt av finanskomiteen etter behandling av tilleggsproposisjon fremmet første uke i desember etter behandlingen av fagkomitéinnstillingene.

Det var et mål at finansinnstillingen skulle trekke opp hovedlinjene for den etterfølgende fagkomitébehandlingen. "Regjeringssiden" i Stortinget søkte så langt som mulig å etablere et flertallsopplegg i denne forbindelse. Ofte endte dette med at de enkelte fraksjoner i finansinnstillingen presenterte sine hovedprioriteringer, uten at det ble etablert noe samlet flertall som grunnlag for fagkomitébehandlingen. Det ble ikke fattet budsjettvedtak ved denne første behandlingen.

Summen av vedtak etter Stortingets påfølgende behandling av fagkomitéinnstillinger førte ofte til at budsjettbalansen ble svekket. Regjeringene fremmet gjennom salderingsproposisjonen forslag til inndekning, eventuelt omgjøring/reversering av vedtak fattet ved fagkomitébehandlingen. Denne proposisjonen ble behandlet av finanskomiteen i løpet av 10-12 dager. Arbeidet med salderingsinnstillingen kunne år om annet bli meget hektisk. Det var gjenstand for prinsipiell diskusjon hvorvidt regjeringen skulle akseptere de foreløpige vedtak fattet ved behandlingen av fagkomitéinnstillingene og eventuelt foreslå annen inndekning, eller om regjeringen også skulle kunne foreslå reversering av vedtak som var gjort under den foreløpige behandling. "Regjeringssiden" forhandlet i denne perioden med en eller flere deler av opposisjonen med sikte på å komme fram til et akseptabelt samlet resultat. Det ble også ved votering over forslagene i Budsjett-innst. S. II i prinsippet votert separat på postnivå, og den samlede budsjettløsning kunne således inneholde forskjellige flertall. De endelige politiske avklaringene ble gjort ved behandlingen av Budsjett-innst. S. II.

Det endelige konstitusjonelt bindende budsjettvedtaket ble gjort ved behandling av Budsjett-innst. S. III som inneholdt en sammenstilling av vedtak gjort ved fagkomitébehandlingen og behandlingen av Budsjett-innst. S. II. Enkelte fraksjoner stemte år om annet mot den samlede oppstilling i Budsjett-innst. S. III og fremmet sitt eget alternativ, men den samlede oppstilling i Budsjett-innst. S. III ble ved hver behandling vedtatt i Stortinget.

2.2 Målsettinger med budsjettreformen

I sine forslag til endring av budsjettbehandlingen på Stortinget tok Budsjettreformutvalget utgangspunkt i at budsjettbehandlingen skal bidra til:

• – Langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk

• – Effektiv ressursbruk

• – Demokratisk behandling

• – Rasjonell budsjettprosess

For en nærmere drøfting av de ulike målsettingene og forholdet mellom dem vises det til innstillingen fra utvalget for vurdering av reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet, jf. Innst. S. nr. 243 (1996-1997).

2.3 Endringer som ble innført i budsjettbehandlingen for prøveperioden 1997-2001

I sammenheng med innføringen av budsjettreformen av 1997 for prøveperioden 1997-2001 ble følgende endringer i Stortingets budsjettbehandling gjennomført:

Ved behandlingen av finansinnstillingen gjør Stortinget med bindende virkning et samlet rammevedtak for statsbudsjettet medregnet folketrygden bestående av 22 netto utgiftsrammer (fra og med budsjettåret 1999 ble to utgiftsrammer under næringskomiteen slått sammen slik at antall utgiftsrammer ble redusert fra 23 til 22) og to inntektsrammer. Rammene fastsettes ved en og samme votering i plenum. Rammene ble hovedsakelig etablert på grunnlag av fordelingen på saksområder mellom stortingskomiteene slik det var før prøveperioden ble innført. Det ble videre etablert en egen ramme for utbytte som behandles av finanskomiteen. Avstemmingskapitlene 2800/5800 Statens petroleumsfond og 5999 Statslånemidler, samt lånetransaksjonene (90-postene i statsbudsjettet) behandles av finanskomiteen utenfor rammesystemet. Ved behandlingen av rammer kan det ikke fremmes forslag til endring av det beløp som er fastsatt for vedkommende ramme gjennom vedtak i Stortinget ved avslutningen av finansdebatten. Forslag om disponering av rammer behandles ved en samlet votering. Ved behandlingen av fagkomiteenes budsjettinnstillinger fattes det konstitusjonelt bindende (endelige) budsjettvedtak på postnivå.

For behandlingen av budsjettproposisjoner i budsjettåret, herunder samleproposisjonen i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett, ble det innført i forretningsorden at det kan voteres over "pakker", dvs. at forslag under flere kapitler skal kunne kjedes sammen og voteres over ved en votering. Denne framgangsmåten ble brukt våren 1998 under Stortingets behandling av samleproposisjonen i sammenheng med Revidert nasjonalbudsjett 1998.

Regjeringen forutsettes å legge fram nasjonalbudsjettet og forslag til statsbudsjettet senest tre dager etter Stortingets åpning i år uten stortingsvalg, dvs. ca. 5. oktober og om lag en uke senere i år med stortingsvalg.

Regjeringen kan senest 10. november fremme eventuelle tillegg til forslag til statsbudsjett og oppdatere skatte- og avgiftsanslag og anslag på regelbundne utgifter m.v.

Finanskomiteens innstilling (Budsjett-innst. S. I - finansinnstillingen) med forslag til rammevedtak fordelt på de enkelte rammene skal foreligge senest 20. november. Finanskomiteen avgir samtidig innstilling vedrørende skatter og avgifter, rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner og utbytte (Budsjett-innst. S. nr. 1). Stortinget skal behandle disse innstillingene innen en uke etter avgivelse.

Fagkomiteenes budsjettinnstillinger behandles av Stortinget fra slutten av november til og med 15. desember. De vedtakene Stortinget gjør ved behandlingen av disse innstillingene, er som nevnt ovenfor endelige.

2.4 Oppfølging av tiltak som Budsjettreform­utvalget anbefalte vurdert nærmere

2.4.1 Innledning

Budsjettreformutvalget bad om at følgende tiltak ble vurdert nærmere:

• – Endringer i føringen av statlig forretningsdrift og statlig petroleumsvirksomhet.

• – Om noen flere virksomheter burde få anledning til å fravike bruttoprinsippet.

• – Forbedring av presentasjonsmåten i budsjettdokumentene, herunder hvordan budsjettinnstillingene kunne gjøres mer brukervennlige og informative.

• – Flytting av visse beløpsgrenser i skatteloven til Stortingets skattevedtak og om toll- og avgiftsproposisjonen burde inngå i skatte- og avgiftsproposisjonen.

2.4.2 Oppfølging

Føringen av statlig petroleumsvirksomhet er endret ved at driftsresultatet er flyttet fra utgiftsiden (negativ utgift) til inntektssiden. Utover dette er det ikke foretatt vesentlige endringer i føringen av statlig forretningsdrift.

Det er i perioden innført nettobudsjettering for flere institusjoner, bl.a.:

• – Statens institutt for forbruksforskning

• – Sametinget

• – Rikshospitalet og Radiumhospitalet

• – Fredskorpset

• – Universitetene

Disposisjonen i St.prp. nr. 1 Statsbudsjettet medregnet folketrygden (Gul bok) er endret for bedre å få fram den politiske profilen i budsjettet. Bl.a. er budsjettets profil løftet fram tidligere i dokumentet. I tillegg er statsbankopplegget presentert i et eget kapittel.

Når det gjelder komiteenes budsjettinnstillinger er særlig bruken av sammenligningstabeller i innstillingene økt etter innføringen av budsjettreformen i 1997.

I forbindelse med budsjettreformen 1997 ble beløpsgrensen for klassefradraget, minstefradraget og foreldrefradraget samt beløpsgrensen i skattebegrensningsreglen for skatteytere med liten skatteevne flyttet fra skatteloven til Stortingets skattevedtak.

2.4.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har merket seg at de forholdene som Budsjettreformutvalget bad om ble vurdert nærmere, er fulgt opp i perioden.

Utvalget ser positivt på at det i perioden er blitt mer omfattende bruk av nettobudsjettering i statsbudsjettet. Dette gir de aktuelle institusjonene økt frihet og legger forholdene til rette for mer effektiv drift.

Utvalget ser også positivt på de forenklingene og forbedringene som regjeringen har foretatt av presentasjonen av nasjonalbudsjettet og forslag til statsbudsjett.

Når det gjelder den økte bruken av tabeller i budsjettinnstillingen vil utvalget vise til at disse tabellene gir en mulighet til på en sammenfattet og instruktiv måte å illustrere de ulike partienes primære budsjetter og forslag til vedtak sammenlignet med regjeringens og de øvrige partienes forslag. Dette er særlig nyttig i finansinnstillingene som gir en oppsummering av partienes helhetlige budsjettalternativ til regjeringens forslag.

Utvalget slutter seg også til at de vurderingene som er gjort når det gjelder avveiningen mellom hva som skal tas med i skatteloven og hva som skal være med i Stortingets skattevedtak. Beløp og satser i beregningsgrunnlagene som i praksis justeres årlig, bør tas inn i skattevedtaket, mens skatteloven bør inneholde regler og satser om beregningsgrunnlag som er ment å skulle vare over tid.

Stortinget.MiddleTier.Business.Services.DocumentImport.InnstXml1.tit[]

3.1 Innledning

3.1.1 En kort oppsummering av budsjettbehandlingen i prøveperioden

Budsjettreformen ble iverksatt fra og med budsjettbehandlingen for budsjettåret 1998, dvs. fra høsten 1997.

Budsjettreformens første år var spesielt ved at det var et valgår og ved at det ble et regjeringsskifte etter at St.prp. nr. 1 (Gul bok) var lagt fram av regjeringen Jagland. Den nye regjeringen Bondevik la i november 1997 fram tilleggsproposisjoner til St.prp. nr. 1 med endringer i forhold til regjeringen Jaglands budsjettforslag, dvs. innenfor den fastsatte fristen for tilleggsproposisjoner til Gul bok. De vedtatte rammene for 1998-budsjettet oppnådde flertall ved at Fremskrittspartiet og Høyre stemte subsidiært for det justerte rammeforslaget fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre etter at deres respektive primærforslag var falt. Dette ble meldt i finansinnstillingene. Rammevedtak ble fattet 28. november 1997.

Høsten 1998 oppstod den situasjonen at det ikke var etablert noe flertall for noen av budsjettalternativene for 1999-budsjettet i den avgitte finansinnstillingen. Etter initiativ fra statsminister Bondevik om nye budsjettforhandlinger, vedtok Stortinget at finansdebatten skulle utsettes og saken skulle sendes tilbake til finanskomiteen for ny behandling. Det ble deretter framforhandlet en budsjettløsning som innebar at Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre fremmet et nytt justert budsjettopplegg som fikk subsidiær støtte fra Fremskrittspartiet og Høyre. Det justerte budsjettopplegget ble lagt fram i en tilleggsinnstilling til Budsjett-innst. S. I og ble avgitt 27. november 1998, dvs. ca. en uke etter opprinnelig frist. Fremskrittspartiet og Høyre varslet i denne innstillingen subsidiær støtte til rammeforslaget fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre dersom deres egne primærforslag falt. Rammevedtak ble fattet 30. november 1998.

Høsten 1999 ble det framforhandlet et felles budsjettopplegg mellom Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Tverrpolitisk Folkevalgte som ble fremmet av disse fraksjonene som et felles flertallsforslag i finansinnstillingen. Rammene for 2000-budsjettet ble deretter vedtatt 27. november 1999.

Høsten 2000 var det regjeringen Stoltenberg som la fram forslag til statsbudsjett for 2001. Fristen for avgivelse av finansinnstillingen ble utsatt som følge av pågående budsjettforhandlinger mellom Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre. Finansinnstillingen ble avgitt 23. november 2000 og rammevedtak ble fattet 29. november 2000.

De endelige budsjettvedtakene har i prøveperioden vært publisert på Internett før jul gjennom en foreløpig utgave av Saldert budsjett (Blå bok), og den endelig trykte utgaven av denne publikasjonen har foreligget i januar måned i budsjettåret.

3.1.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at selv om fristen for avgivelse av finansinnstillingen ble overskredet i 2000 og det ble nødvendig å avgi tilleggsinnstilling til finansinnstillingen i 1998, har rammevedtak i prøveperioden foreligget senest 30. november, og en har da også overholdt fristen i Stortingets forretningsorden om at budsjettinnstillingene skal være ferdig behandlet senest 15. desember året før budsjettåret.

Utvalgets medlem, Øystein Djupedal, viser til at to av målsettingene med budsjettreformen var langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk og demokratisk behandling,jf. kap. 2.2.Det er etter dettemedlems syn ikke mulig å konkludere med at disse målsettinger er oppnådd. Langsiktigheten i budsjettpolitikken strekker seg i beste fall til et halvt år, og som oversikten over endringer i løpet av året i vedlegg I til denne innstillingen viser, er det faktisk gjennomgående større endringer i budsjettet etter at reformen ble innført enn før, jf. også omtale under kap. 3.6.2. Etter dette medlems mening viser dette at målsettingen var urealistisk. Forsøksperioden har også falt sammen med en periode med uoversiktlige parlamentariske forhold og svake mindretallsregjeringer, som vanskeliggjør en presis evaluering av hva som skyldes budsjettreformen og hva som skyldes politisk sammensetting.

Dette medlem vil videre peke på at en målsetting med reformen var å ivareta den demokratiske behandling i fagkomiteer og i Stortinget. Det er hevet over tvil at fagkomiteene har fått vesentlig mindre innflytelse etter budsjettreformen fordi rammesummene behandles i finanskomiteen, og budsjettforlikene blir stadig mer detaljerte. Det betyr at fagkomitébehandlingen fremstår mindre avgjørende for resultatet enn tidligere, videre at de mange innspill som kommer til de ulike fagkomiteene gjennom skriftlige og muntlige høringer ikke i samme grad som tidligere blir vektlagt. Antall organisasjoner som ønsker å komme på høring i finanskomiteen har derfor økt fra år til år etter at budsjettreformen trådde i kraft.

Dette medlem vil likevel anbefale at budsjettreformen videreføres, da det tidligere systemet også hadde store svakheter. Etter dette medlems mening er mange av problemene med budsjettbehandling knyttet til mindretallsregjeringer som ikke har et permanent parlamentarisk grunnlag i Stortinget, og at årsaken til den manglende forutsigbarhet i budsjettpolitikken ligger i dette forhold og ikke i budsjettreformen som sådan.

3.2 Budsjettreformen og finanspolitikken

3.2.1 Innledning

Finanspolitikken (budsjettpolitikken) er sammen med penge- og valutapolitikken og inntektspolitikken de viktigste virkemidlene i den økonomiske politikken og skal bl.a.:

• – Ivareta muligheten for å kunne stabilisere økonomien, dvs. kunne stimulere etterspørselen i nedgangstider og virke tilstrammende i oppgangsperioder.

• – Kunne møte usikkerheten som knytter seg til utviklingen i budsjettet og økonomien for øvrig. For den norske økonomien vil dette hensynet først og fremst være knyttet til utviklingen i oljeprisen slik at f.eks store nedskjæringer ikke må foretas dersom oljeprisen faller.

• – Ha et langsiktig perspektiv, dvs. at hovedtrekkene ved budsjettets utgiftsside og skattesystemet skal kunne videreføres innenfor en forsvarlig økonomisk ramme slik at ikke staten på sikt opparbeider seg stor netto gjeld.

Ved innføringen av budsjettreformen av 1997 blir hovedtrekkene i finanspolitikken avgjort tidlig i Stortingets budsjettbehandling ved at rammene fastsettes innen utløpet av november. Når rammene er fastsatt er statsbudsjettets overskudd før avsetting til oljefondet og lånetransaksjoner også fastsatt. Videre er også bevilgningene til de ulike rammene som statsbudsjettet er delt opp i fastlagt.

3.2.2 Utvalgets vurderinger

Reformen har etter utvalgets mening lagt forholdene godt til rette for at Stortinget kan ta stilling til statsbudsjettets totale omfang og prioritering til ulike hovedformål under ett.

Som en følge av at samtlige fraksjoner enten har lagt fram egne alternative forslag til rammevedtak eller stått sammen med andre fraksjoner om rammeforslag i finansinnstillingen, har det blitt enklere å sammenligne forslagene og vurdere de ulike forslagenes totale omfang, hovedprioriteringer og overskudd.

Utvalget vil vise til at fraksjonene også under det tidligere budsjettsystemet presenterte sine hovedprioriteringer i finansinnstillingen, jf. omtale under kap. 2.1.

Samtidig med at rammeforslagene er blitt endelig fremmet, har de fleste fraksjonene også gitt de øvrige fraksjonene tilgang til detaljene i sitt primære budsjettforslag i Storbud på postnivå.

Utvalgets medlem, Siv Jensen, vil påpeke at budsjettreformen i seg selv ikke er årsaken til at partigruppene legger frem alternative budsjettforslag. Et alternativt budsjett er et politisk dokument som de respektive politiske partier lager for å synliggjøre alternative løsninger til regjeringens økonomiske politikk.

Videre mener dette medlem at det ikke er vesentlig at det som følge av budsjettreformen har blitt større fokus på ulike budsjettindikatorer, da disse, etter dette medlems vurdering, får ufortjent mye oppmerksomhet og bidrar til å avspore debatten fra andre og mer vesentlige sider av den økonomiske politikken.

Utvalgets medlem, Øystein Djupedal, viser når det gjelder budsjettreformen og finanspolitikken til sine merknader under kap. 3.1.2.

3.3 Budsjettreformen og de politiske prosessene

3.3.1 Innledning

Budsjettreformutvalget la til grunn at finanskomiteens og fagkomiteenes rolle i budsjettbehandlingen i hovedsak skulle være som tidligere.

3.3.2 Utvalgets vurderinger

Det har vært framført som ankepunkt mot budsjettreformen at finanskomiteen har fått økt innflytelse på bekostning av fagkomiteene i budsjettbehandlingene. Begrunnelsen for dette har vært knyttet til at det i forbindelse med behandlingen av finanskomiteens innstilling om fastsetting av rammeforslag er fastsatt endelige nettorammer som fagkomiteene må forholde seg til i sin behandling, mens man tidligere i prinsippet kunne øke de totale utgiftene til komiteens ansvarsområde.

De gamle budsjettrutinene medførte at de endelige politiske avklaringene når det gjaldt statsbudsjettets helhet ikke ble endelig avklart før ved salderingsinnstillingen før jul, og at vedtakene som ble fattet ved behandlingen av fagkomiteenes innstillinger kunne bli endret. Det forhold at de budsjettvedtakene som fattes etter behandlingen av fagkomiteenes budsjettinnstillinger nå er endelige og konstitusjonelt bindende, trekker isolert sett i retning av at fagkomiteene har fått økt innflytelse over de politiske prioriteringer som et flertall i fagkomiteene har oppnådd enighet om.

Det har også kommet kritikk mot budsjettreformen fordi prioriteringene innenfor rammene i stor grad har vært bundet opp. Utvalget vil vise til at reformen i seg selv ikke er til hinder for at komiteen kan endre på prioriteringene innenfor rammene. De begrensningene som fagkomiteene har til interne omprioriteringer innenfor vedtatt ramme har sammenheng med de politiske avtalene som har vært inngått mellom regjeringsfraksjonen(e) og deler av opposisjonen om statsbudsjettet. En viss politisk binding av den videre behandling i fagkomiteene må følge av at partene må sikre at de framforhandlede avtalepunktene blir fulgt opp.

Utvalget mener det er viktig at fagkomitéfraksjonene og de enkelte gruppenes finanskomitéfraksjoner samarbeider tett, når de enkelte gruppene utarbeider sine primære alternativer og i forbindelse med forhandlingene om budsjettavtale ved behandlingen av Budsjett-innst. S. I. Dette tilsier at alle komiteene arbeider parallelt med budsjettet fra det blir lagt fram, og bl.a. gjennomfører høringer så tidlig som mulig i prosessen.

Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å fastsette nærmere bestemmelser om dette i forretningsordenen, men at det er viktig å utvikle god praksis og rutiner for samhandling slik at den omfattende kunnskap og kompetanse som ligger i fagkomiteene kommer til uttrykk i beslutningsgrunnlaget for finanskomiteens Budsjett-innst. S. I.

Utvalgets medlem, Siv Jensen, mener at budsjettreformen har ført til en sterk svekkelse av fagkomiteenes innflytelse over statsbudsjettet. Dette fører til fallende interesse for budsjettarbeid fra stortingsrepresentanter som ikke sitter i finanskomiteen. Videre fører reformen til et sterkt press på finanskomiteen hva gjelder høringer, da det også i nærings- og organisasjonsliv tydelig oppfattes at all budsjettmakt nå er samlet i finanskomiteen. I perioden har finanskomiteen hatt den praksis å ikke avholde høringer med organisasjoner som ikke direkte faller inn under finanskomiteens arbeidsområde. Det er, etter dette medlems vurdering, forståelig, da det ikke vil være mulig for finanskomiteen å gjennomføre det antall høringer som ville blitt resultatet. Men dette skaper et demokratiproblem, da organisasjoner og næringsliv kan oppleve å ikke bli hørt av relevante organer, eller at de som hører dem, ikke har tilstrekkelig innflytelse over prosessen og utfallet av den. Det er også et demokratiproblem at stortingsrepresentantenes interesse for budsjettbehandlingen er fallende. Dette medlem mener at dette er svært tungtveiende argumenter, og at det derfor er nødvendig å anbefale å gå tilbake til tidligere budsjettsystem.

Utvalet sin medlem, Magnhild Meltveit Kleppa, vil peika på at ei målsetjing med reforma var å ivareta den demokratiske handsaminga i fagkomiteane og i Stortinget. Denne medlemmen viser til at Budsjettreformutvalet i si tilråding meinte at fagkomiteane si handsaming ville bli styrka fordi faginnstillingane skulle vera endelege. Denne medlemmen meiner reforma har verka motsett. Fagkomiteane har hatt mindre innverknad, dette fordi rammesummane vert vedtekne etter tilråding fra finanskomiteen med bindane verknad for fagkomiteane. Budsjettavtalane dei siste åra har også rimeleg detaljert fastlagt dei ulike postane i fagkomiteane.

Denne medlemmen meiner ein kan slå fast at budsjettreforma har medført at fagkomitane si handsaming framstår som mindre avgjerande for utfallet i budsjettprosessen enn under den gamle modellen. Det er urovekkjande, fordi dei mange innspel som kjem til fagkomiteane ikkje i same grad vil bli vektlagt. Dette forholdet er blitt et demokratisk problem som følgje av budsjettreforma. Denne medlemmen vil visa til at høyringane er meinte å inngå som ei viktig informasjonsutveksling mellom Stortinget og publikum. Budsjettreformutvalet understreka den motekspertisen ein her har høve til å få fram i forhold til den ekspertisen som er knytta til regjeringa.

Denne medlemmen vil også peika på at talet på organisasjonar som melder seg til høyringar har vakse frå år til år etter at reforma blei satt i verk. Dette bidrar til ei etter kvart uforholdsmessig stor arbeidsbelasting på finanskomiteen sine medlemmer. Samtidig medverkar det til at mange høyringsinstansar må delta på fleire høyringar, noko som i sin tur bidrar til at talet på høyringar i løpet av den tida Stortinget handsamar stats- og nasjonalbudsjettet, veks. Dette representerer ein lite effektiv bruk av både stortingsrepresentantane og organisasjonane si tid og ressursar. Denne medlemmen vil visa til at dette står i sterk motstrid til den vekt Budsjettreformutvalet la på godt tilrettelagde høyringar som grunnlag for dei standpunkta som skulle takast.

Denne medlemmen meiner det er klart at Stortinget si handsaming av stats- og nasjonalbudsjettet ikkje kan halda fram som i dag. Det er svake sider både med den nye budsjettreforma og med den gamle måten å handsama stats- og nasjonalbudsjettet på. Uansett val av modell må det gjerast endringar.

Denne medlemmen meiner det er hovedtrekka i den gamle modellen som best er eigna til å sikra ei forsvarleg kvalitetssikring av budsjettvedtaka. Ei "tre-trinns"-handtering gir betre tid i ulike fasar. Det ligg innanfor rammene av denne modellen betre til rette for ein målretta og effektiv høyringsprosess. Det vil også vera større høve til ei fornuftig samordning mellom fagkomiteane og finanskomiteen etter den gamle modellen.

Denne medlemmen tek likevel til etterretning at eit fleirtal i utvalet ønskjer å fortsetja med dagens budsjettmodell. På denne bakgrunn ser derfor denne medlemmendet som svært viktig å medverka til eit fleirtal som ivaretar dei ovanfor nemnde omsyn som må kjenneteikna ei demokratisk og god behandling av stats- og nasjonalbudsjett i dette landet.

Etter denne medlemmen si oppfatning er det viktigaste tiltaket for å ivareta desse omsyna at ein framskundar fagkomiteane si handsaming av stats- og nasjonalbudsjettet. Dette må skje så tidleg at fagkomiteane rekk å koma med sine innspel overfor finanskomiteen. Dette vil ivareta både omsynet til gode arbeidsmåtar på Stortinget og omsynet til at berørte organisasjonar skal bli høyrde.

Utvalgets medlem, Øystein Djupedal, viser når det gjelder budsjettreformen og de politiske prosessene til sine merknader under kap. 3.1.2.

3.4 Budsjettreformen og hensynet til en rasjonell budsjettprosess

3.4.1 Innledning

Som gjennomgangen i kap. 2.1 viser, skjedde budsjettbehandlingen før høsten 1997 i tre omganger, mens den nåværende skjer i to omganger, jf. omtale under kap. 2.3.

3.4.2 Utvalgets vurderinger

Det forhold at budsjettbehandlingen er blitt redusert til to omganger som hver leder fram til endelige vedtak, har gitt en mer rasjonell budsjettprosess. Når det gjelder arbeidsbelastningen i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet om høsten, er det utvalgets inntrykk at arbeidsmengden er redusert både hos finanskomiteen og hos fagkomiteene. Dette har sammenheng med at det ikke lenger er behandling i flere omganger av enkeltpostene i budsjettet og at det ikke blir "omkamp" på budsjettets totale omfang etter at rammene er vedtatt i slutten av november.

Antallet voteringer knyttet til budsjettbehandlingen om høsten har i prøveperioden blitt redusert til en femtedel fra om lag 500 til om lag 100 uten at dette etter utvalgets mening har svekket den politiske behandlingen av budsjettet.

Utvalgets medlemmer, Siv Jensen og Magnhild Meltveit Kleppa, mener at den politiske behandlingen av budsjettet rent faktisk er svekket som følge av budsjettreformen. Det kommer for dagen relevante fakta som kan påvirke prioriteringen mellom komitérammer etter at komitérammene er fastlagt. Det er uhensiktsmessig at budsjettsystemet i seg selv ikke tar høyde for dette. I tillegg er det slik at behovet for å fastlegge de endelige budsjettrammene tidlig i prosessen tvinger et flertall til å stå sammen om komitérammer før alle nødvendige deler av rammene kan være på plass. Dette diskvalifiserer i praksis partiene som står utenfor flertallet fra å ha innvirkning på de enkelte komitérammer overhodet.

Disse medlemmer konstaterer at budsjettreformen i og for seg har gitt en mer rasjonell budsjettprosess. Mye av det politiske innhold i prosessen har imidlertid gått tapt.

3.5 Budsjettreformen og "brukere" utenfor Stortinget

3.5.1 Innledning

En av hensiktene med budsjettreformen var å gjøre situasjonen for virksomheter som var avhengige av Stortingets budsjettvedtak, mer forutsigbar og enklere.

Et eksempel på dette er kommunesektoren som opplevde det som problematisk at endelig avklaring på kommunenes skattøre, rammetilskudd og øremerkede bevilgninger ikke forelå før sent i desember. Dette gjorde det f.eks. vanskelig å overholde kommunelovens bestemmelse om at årsbudsjett for kommunen skulle vedtas innen utgangen av året før budsjettåret.

3.5.2 Møte med Kommunenes sentralforbund

Utvalget gjennomførte 23. oktober 2000 møte med Kommunenes sentralforbund (KS) for å få en vurdering av budsjettreformens betydning for kommunesektoren.

KS viste til at kommunesektoren utgjør om lag 1/5 av landets samlede økonomi. Det er derfor viktig at kommunesektoren inngår som en naturlig del av en helhetlig behandling av stats- og nasjonalbudsjettet. Denne helhetstankegangen er etter KSs syn styrket etter innføringen av budsjettreformen hvor helheten behandles og vedtas tidlig i budsjettprosessen.

Budsjettreformen av 1997 innebærer også en klar forbedring med hensyn til kommunesektorens arbeid med egne budsjetter, ved at kommunesektorens skattøre og rammetilskudd fastsettes allerede i slutten av november. Øremerkede tilskudd (60-poster utenom rammetilskuddet) behandles fortsatt av fagkomiteene og får derfor en noe senere endelig avklaring enn rammetilskudd og skattøre, men likevel tidligere enn i det gamle budsjettsystemet.

Fra kommunesektorens side ville det vært ønskelig at kommuneøkonomien kunne ha vært avklart tidligere, f.eks. i sammenheng med behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen på våren, men dagens budsjettmodell er uansett en klar forbedring i forhold til den gamle modellen med endelig saldering av budsjettet like før jul.

3.5.3 Møte med Skattedirektoratet

Skattedirektoratet er avhengig av tilstrekkelig tid mellom vedtak og iverksettelse for at etaten skal kunne yte god service overfor personlige skattytere ved utskriving av korrekte skattekort i tide, og gi riktig informasjon til næringslivet om nytt regelverk. Det ble derfor avholdt møte med Skattedirektoratet 23. oktober 2000 for å belyse hvordan budsjettreformen hadde påvirket etatens rammevilkår.

Skattedirektoratet mente budsjettreformen er et klart framskritt ved at de endelige skattevedtakene nå fattes allerede i slutten av november året før skatteåret. Dette gir skatteetaten tilstrekkelig tid til å kunne yte god service og sikre god kvalitet i arbeidet med skatt og likning. En reduksjon av tiden mellom vedtak og iverksettelse ville gjøre direktoratets arbeid vesentlig vanskeligere og vil kunne redusere kvaliteten innenfor etatens arbeidsområde.

3.5.4 Utvalgets vurderinger

Det er utvalgets inntrykk at budsjettreformen har gjort situasjonen enklere og mer oversiktlig for beslutningstakere i privat og offentlig sektor som er avhengige av Stortingets budsjettvedtak i planleggingen av egen virksomhet.

3.6 Samleproposisjonen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett og øvrige budsjettendringer gjennom året

3.6.1 Innledning

De to proposisjonene som inneholder de fleste forslag til budsjettendringer gjennom året er hhv. samleproposisjonen i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett som fremmes senest 15. mai, og proposisjonen om ny saldering av statsbudsjettet som fremmes i begynnelsen av desember. Begge disse proposisjonene behandles av finanskomiteen.

I tillegg til ovennevnte proposisjoner legges det også fram såkalte omgrupperingsproposisjoner som fremmes av det enkelte fagdepartement. Omgrupperingsproposisjonene inneholder forslag om tilleggsbevilgning mot dekning i utgiftsreduksjon eller inntektsøkning innenfor eget område. Fagdepartementene fremmer også enkelte andre egne proposisjoner om budsjettsaker.

I tillegg til forslag om endring av bevilgninger som fremmes av regjeringen fremmes det også enkelte såkalte private forslag (dokument 8-forslag) i Stortinget med forslag om bevilgningsendring av inneværende års budsjett.

En av forutsetningene fra Budsjettreformutvalget var at revidert nasjonalbudsjett og den tilhørende samleproposisjonen med forslag til endringer i saldert budsjett, skulle forenkles og konsentreres om justeringer i årets budsjett. Ordningen med ny saldering av budsjettet ble forutsatt opprettholdt, uten nærmere regelfesting.

Behandlingen av endringer gjennom året skiller seg fra prosedyrene for høstens budsjettbehandling. Om høsten fattes det først egne rammevedtak for budsjettet som ligger til grunn for de enkelte forslagene på postnivå, og deretter voteres det over forslagene under hver ramme under ett.

Når et nytt budsjettår tar til, kan Stortinget gjøre budsjettvedtak uten at det samtidig gjøres et eksplisitt vedtak om eventuell inndekning mot andre bevilgninger eller en svekkelse av budsjettets balanse. Videre voteres det normalt over hvert enkelt forslag for seg. Unntaket fra dette er dersom en forslagsstiller krever at det skal voteres over "pakker" av forslag, dvs. at flere forslag til budsjettvedtak kjedes sammen og voteres over ved en samlet votering.

3.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget har søkt å få vurdert om budsjettreformen har ført til at det har blitt større omfang av endringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjettet og gjennom endringer i høstsesjonen enn tidligere.

For å få en indikasjon på om dette har vært tilfellet, har Finansdepartementet utarbeidet opplysninger om tilleggsbevilgninger gitt i løpet av budsjettåret i perioden 1995 til 2000, fordelt på 1. og 2. halvår av budsjettåret. Den detaljerte gjennomgangen er gjengitt i vedlegg I til denne innstillingen.

Utvalget viser til at gjennomgangen i vedlegget illustrerer at tilleggsbevilgningene hadde et relativt stort omfang i perioden 1995 til 2000 og at omfanget synes å være økende. Dette er hovedinntrykket også om man tar hensyn til spesielle forhold hvert av årene.

Utvalget vil vise til at det er vanskelig å skille ut effektene av et nytt budsjettsystem fra og med 1998-budsjettet. Prøveperioden for budsjettreformen faller f.eks. sammen med en ny stortingsperiode slik at endringer også kan tenkes å henge sammen med forandringer i det politiske landskapet. Videre kan konjunktursituasjonen over perioden også tenkes å spille inn.

Utvalget har vurdert flere ulike måter for Stortinget å følge opp budsjettendringer gjennom året.

En mulig tilnærming kan være at prinsippene for høstens rammebudsjetteringssystem videreføres til også å gjelde behandlingen gjennom budsjettåret. Dette ville innebære at de rammevedtakene som er fattet på høsten også vil være retningsgivende for behandlingen gjennom året. Det vil si at ingen forslag om endringer i enkeltposter som påvirker rammesummene kan fattes uten at Stortinget først endret de aktuelle rammevedtakene. I tråd med høstens prosedyrer vil det innebære at finanskomiteen først måtte ta stilling til om rammene skal endres og avgi innstilling om dette.

Utvalget viser til at budsjettendringer i budsjettet gjennom året har mange ulike årsaker, det kan være endrede forutsetninger for de regelstyrte ordningene som f.eks. sykepenger, endringer i oljepris og endrede skatteanslag. I tillegg kommer økte utgifter som er forutsatt dekket gjennom ymsebevilgningen som f.eks. trygdeoppgjøret og lønnsoppgjøret. Dette er endringer som i liten grad er uttrykk for politiske prioriteringer, men som likevel vil påvirke rammesummene.

Som en følge av det relativt store omfanget av endringer gjennom året og det betydelige antallet proposisjoner med budsjettendringer som fremmes gjennom året, vil en prosedyre med samtidig behandling av rammevedtak og enkeltvedtak på postnivå trolig måtte innebære en økt arbeidsmengde for Stortinget. Dette gjelder særlig for finanskomiteen som måtte ta stilling til endring av rammevedtak hver gang det ble fremmet en budsjettproposisjon som påvirker en eller flere rammesummer. En slik dobbel behandling hos både finans- og fagkomité kan også bli arbeidskrevende og oppleves som en mindre rasjonell budsjettprosess i forhold til dagens situasjon. Det er også spørsmål om ikke en slik framgangsmåte i for stor grad vil endre rollefordelingen mellom finanskomiteen og fagkomiteen ved at finanskomiteen i praksis vil måtte ta stilling til de enkeltpostene som påvirker rammesummene for å kunne ta stilling til om en endring i rammevedtakene kan tilrås.

Utvalget mener ut fra en helhetsvurdering at det ikke er hensiktsmessig å gjøre rammevedtakene bindende gjennom budsjettåret og vil ikke foreslå en slik løsning.

Utvalget viser til kap. 3.8.2 der utvalget går inn for at det blir bedre samsvar mellom Stortingets og regjeringens inndeling av statsbudsjettet. Utvalget vil i den forbindelse se det som naturlig at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett om våren og i ny saldering av statsbudsjettet om høsten, gir en gjennomgang av konsekvensene av vedtatte og foreslåtte budsjettendringer gjennom året for de enkelte rammeområdene.

3.7 Forholdet mellom nysaldering, rammevedtak og etterfølgende års budsjett, herunder bruk av overførbare bevilgninger

3.7.1 Innledning

14. desember 1998 besluttet Stortingets presidentskap at forholdet mellom nysaldering, rammevedtak og etterfølgende års budsjett, herunder bruk av overførbare bevilgninger, skulle drøftes i forbindelse med evalueringen av budsjettreformen. Presidentskapets beslutning var foranlediget av forslag i nysalderingen for 1997 hvor det kunne reises tvil om enkelte bevilgninger på 1997-budsjettet var i overensstemmelse med prinsippet om realistisk budsjettering, og hvordan slike forslag eventuelt kunne påvirke rammene for 1998-budsjettet som Stortinget hadde vedtatt, jf. Innst. S. nr. 65 (1997-1998).

3.7.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget vil vise til at det ved innføringen av et system for bindende rammer for den videre behandling om høsten for neste års budsjett, er det viktig at systemet ikke blir svekket ved at bevilgninger som først kommer til anvendelse neste budsjettår blir bevilget utenfor rammesystemet i nysalderingen for inneværende års budsjett. Problemstillingen oppstår når de bevilgede midlene kan overføres til neste år, f.eks. ved at budsjettposten påføres stikkordet "kan overføres".

Utvalget vil peke på at selv om en bevilgning påføres stikkordet "kan overføres" gir dette ikke unntak fra prinsippet om realistisk budsjettering som innebærer at bevilgningen ikke skal settes høyere eller lavere enn det som antas å bli den faktiske inn- eller utbetaling for vedkommende termin. Dette er også påpekt av Riksrevisjonen flere ganger i de konstitusjonelle antegnelsene.

Utfra hensynet til en hensiktsmessig budsjett- og økonomiforvaltning i staten ser imidlertid ikke utvalget det som aktuelt å begrense mulighetene til overføring av budsjettmidler mellom budsjetterminer i forhold til dagens situasjon.

Utvalget er av den mening at dersom bevilgningsreglementets regler om realistisk budsjettering og intensjonene bak disse overholdes, vil dette også være tilstrekkelig til å hindre at budsjettreformens ordninger med rammevedtak svekkes.

I de tilfellene der det likevel vedtas bevilgninger på inneværende års budsjett som høyst sannsynlig helt eller delvis vil komme til anvendelse på neste års budsjett, vil utvalget anbefale at det først gjøres eksplisitt vedtak om å fravike bevilgningsreglementet § 4 før slikt bevilgningsvedtak fattes, jf. Stortingets behandling av Innst. S. nr. 24 (2000-2001) 14. november 2000.

Utvalget vil generelt anbefale tilbakeholdenhet når det gjelder budsjettvedtak mot slutten av budsjettåret som kan påvirke de totale statlige utgiftene det påfølgende budsjettåret.

3.8 Vurdering av eksisterende rammeinndeling

3.8.1 Innledning

Budsjettreformutvalget anbefalte at en ved fastlegging av rammeområder skulle ta utgangspunkt i den eksisterende fordeling av kapitler på komiteene i Stortinget. Dette innebar at regjeringen skulle legge fram Gul bok innholdsmessig som tidligere og at Stortinget etter innstilling fra arbeidsordningskomiteen skulle fordele kapitlene på rammeområder.

Utvalget antok imidlertid at rammebudsjettsystemet etterhvert vil kunne føre til at inndelingen av ansvarsområder i Stortinget og regjeringen ville nærme seg hverandre.

3.8.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at statsbudsjettet medregnet folketrygden i dag er gruppert på flere forskjellige måter, f.eks. i poster, kapitler, programkategorier, programområder og "gul bok-overskrifter". Videre presenteres budsjettet nærmere i de enkelte fagproposisjonene (vedleggene til Gul bok) som kun inneholder de bevilgningene de enkelte departementene har budsjettansvaret for. Endelig er det også et skille mellom de bevilgningene som hører til folketrygden og øvrige bevilgninger.

Ved innføringen av budsjettreformen i 1997 ble statsbudsjettet gruppert på enda en ny måte ved at Stortinget delte budsjettet opp i rammeområder til bruk ved høstens budsjettbehandling.

Utvalget mener at det vil være en fordel å foreta en gjennomgang av de ulike grupperingene av statsbudsjettet med sikte på å få til en forenkling.

Dersom Stortinget vedtar å gjøre hovedtrekkene budsjettreformen av 1997 permanent, vil utvalget også se det som naturlig at det blir større grad av samsvar mellom Stortingets rammeinndeling og regjeringens presentasjon av forslag til statsbudsjett i St.prp. nr. 1 (Gul bok med vedlegg).

Utvalget antar at en sammenfallende rammeinndeling vil kunne være en fordel i kommunikasjonen mellom regjering og Storting, kanskje spesielt under budsjettforhandlinger mellom regjeringsparti(ene) og opposisjonen. Det vil trolig også gjøre det enklere å følge budsjettbehandlingene fra budsjettforslaget legges fram av regjeringen i oktober til endelig vedtak foreligger før jul. I tillegg kan sammenfallende inndeling mellom storting og regjering gjøre at man oppnår bedre muligheter til å følge budsjettets utvikling gjennom budsjettåret fordelt på de ulike ansvarsområdene, jf. omtale under kap. 3.6.2.

En omforent rammeinndeling kan trolig også brukes i regjeringens interne budsjettarbeid, f.eks. ved at dagens programområder erstattes av rammeområder. Det forutsettes at regjeringen etter behov kan dele rammeområdene inn i rammekategorier e.l. på samme måte som dagens programområder er delt inn i programkategorier.

Det er trolig mest hensiktsmessig at rammeområdenes endelige antall og innhold fortsatt fastsettes årlig av Stortinget etter innstilling fra arbeidsordningskomiteen i oktober. Dette sikrer en viss grad av fleksibilitet og gjør at det kan foretas endringer ved behov. Videre antas det at det ikke vil være aktuelt for Stortinget gjennom bevilgningsreglementet eller på annen måte, å pålegge regjeringen å dele inn forslag til statsbudsjettet på en bestemt måte.

I arbeidet med samsvarende rammeområder vil utvalget legge til grunn at et departement skal ha ansvaret for alle bevilgningene i et rammeområde og likedan at en komité har budsjettansvaret for alle bevilgningene i det aktuelle rammeområdet. Det er videre forutsatt at det enkelte rammeområdet skal presenteres samlet i en fagproposisjon. Et departement kan imidlertid ha ansvar for flere rammeområder og likedan kan en komité også ha ansvar for flere rammeområder. Dette innebærer at ulike rammeområder under et departement kan behandles av ulike stortingskomiteer og videre at en komité kan ha flere rammeområder som hver er fordelt på forskjellige departementer.

For å få til samsvar mellom Stortingets og regjeringens inndeling basert på ovenstående må det foretas enkelte overføringer av ansvar for budsjettkapitler mellom komiteer og likedan mellom departementene, jf. vedlegg II til denne innstillingen, der de endringene som er lagt til grunn for en mulig omforent rammeinndeling er beskrevet i detalj.

Utvalgets medlem, Siv Jensen, mener det vil være en ubetinget fordel å ha et bedre samsvar mellom Stortingets og regjeringens budsjettinndeling. Dette synspunkt gjelder uavhengig av hvorvidt budsjettreformen videreføres eller avvikles.

3.9 Stortingets budsjettsekretariat

3.9.1 Innledning

Budsjettreformutvalget foreslo at det som støtte for reformen skulle etableres en felles serviceenhet for å bistå partigruppene og komiteene i budsjettekniske spørsmål og at det ble utviklet et eget datasystem for Stortingets budsjettbehandling.

Disse forslagene ble fulgt opp ved utviklingen av budsjettsystemet Storbud og ved opprettelsen av et budsjettsekretariat som i tråd med vedtaket om 4-års prøveperiode for budsjettreformen, ble etablert som en prøveordning fram til 1. juli 2001.

Budsjettsekretariatet har bl.a. hatt ansvaret for å holde oversikten over Stortingets budsjettbehandling, yte budsjettfaglig bistand til partigruppene og Stortingets komiteer, publisere det vedtatte budsjettet (Saldert budsjett) i Blå bok og har også samarbeidet med Stortingets utredningsseksjon om enkelte utredningsoppdrag, særlig innen økonomiske spørsmål.

3.9.2 Utvalgets vurderinger

Det er utvalgets mening at budsjettsekretariatet og det dataverktøyet som er utviklet, på en meget god måte har fylt den rolle det var tiltenkt. Utvalget mener derfor at Stortingets budsjettsekretariat bør videreføres som en permanent ordning og at stillingene gjøres faste.

3.10 Andre spørsmål

3.10.1 Innledning

Det er flere spørsmål av mer langsiktig karakter som utvalget ikke har hatt anledning til å gi en grundig behandling innenfor den tidsfrist som er satt for utvalgets arbeid. Utvalget har valgt å se nærmere på modifiseringer av kontantprinsippet i statsbudsjettet og bruken av flerårige budsjetter (langtidsbudsjetter).

3.10.2 Modifiseringer av kontantprinsippet

Flere land har i de senere årene gjennomført eller planlegger å gjennomføre modifiseringer av kontantprinsippet. Modifiseringene går i hovedsak ut på å supplere informasjon basert på kontantprinsippet med beregninger som viser utviklingen i viktige størrelser i budsjettet basert på regnskapsprinsipper som er mer lik de metoder som anvendes i privat sektor av økonomien ("accruel accounting and budgeting versus cash budgeting"). I OECD drøftes slike spørsmål i de årlige møtene mellom budsjettekspertene. Enkelte land har helt forlatt kontantprinsippet (New Zealand og Australia), mens andre land beveger seg mer skrittvis i retning av regnskapsprinsippet (Canada, Storbritannia, Sverige). Ved overgang til regnskapsprinsippet er det særlig følgende endringer som vurderes:

• – Innføring av avskrivninger på lønnsomme investeringsprosjekter

• – Regnskapsføring av pensjonsforpliktelser og andre forpliktelser som myndighetene pådrar seg gjennom året

• – Endringer i reglene for beregning av gevinster og tap ved omsetting av verdipapirer og veksling av valuta

• – Omfattende systemer for verdsetting av offentlige eiendeler

3.10.3 Flerårige budsjetter (langtidsbudsjettering)

Budsjettbehandlingen i Norge er i hovedsak ettårig, selv om langsiktige budsjettspørsmål drøftes i nasjonalbudsjettet, revidert nasjonalbudsjett og langtidsprogrammet. En del land arbeider ut fra flerårige budsjetter, med ulik grad av binding for de budsjettene som ikke gjelder neste år, men de påfølgende årene. Behovet for å bedre kontrollen med utviklingen i budsjettet og for å skape mer forutsigbare rammebetingelser for de institusjoner m.v. som får sin økonomi fastlagt gjennom budsjettet, anføres ofte som argumenter for at en i større grad bør se budsjettbehandlingen i et flerårig perspektiv.

Sentrale spørsmål ved vurdering av å innføre langtidsbudsjetter vil blant annet være:

• – Grunnloven § 75 pkt. a som fastsetter at vedtak om skatter og avgifter bare gjelder for ett år av gangen.

• – Antall år som skal inngå i et eventuelt langtidsbudsjett

• – Om langtidsbudsjettene skal være så detaljerte som dagens budsjett, eller om de skal presenteres på et mer overordnet nivå

• – Hvordan og når slike budsjetter skal presenteres for Stortinget, og hvilke vedtak Stortinget i så fall skal treffe

• – I hvilken grad et langtidsbudsjett skal binde opp framlegget av senere års budsjetter, og hvilke muligheter regjeringen og Stortinget skal ha til å foreslå/gjøre endringer i budsjettet i løpet av budsjettåret

3.10.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at spørsmålet om mer langsiktighet i budsjettbehandlingen bør utredes nærmere, og foreslår at regjeringen tar initiativ til at en slik utredning gjennomføres. I den grad modifiseringer av kontantprinsippet i statsbudsjettet vil være en naturlig del av økt fokus på langsiktighet, bør dette også drøftes i utredningen.

Stortinget.MiddleTier.Business.Services.DocumentImport.InnstXml1.tit[]

4.1 Bakgrunn

Utvalget viser til det mandat som Stortingets presidentskap har fastsatt i brev til utvalgets medlemmer datert 19. juni 2000: "Utvalget skal også vurdere om det bør gis regler som gir sikkerhet for at et forslag til rammevedtak i Budsjett-innst. S. I blir vedtatt".

4.2 Kort om Stortingets voteringspraksis

Hovedprinsippet i Stortingets voteringspraksis er at det voteres enkeltvis over forslagene, etter det som voteringsteknisk kalles seriemetoden. En annen voteringspraksis som f.eks. brukes i Sveriges Riksdag, er eliminasjonsmetoden. Denne metoden innebærer at to forslag alltid stilles alternativt opp mot hverandre.

I Stortingets praksis forekommer i en del tilfeller en mellomløsning mellom disse to metodene, ved at det voteres alternativt mellom to forslag når det ikke finnes andre standpunkter blant dem det skal voteres over. En serievotering som ender med en slik alternativ votering kalles en lukket serievotering.

4.3 Utvalgets tilnærming til problemstillingen

4.3.1 Tolkning av mandatet

Utvalget har valgt å konsentrere sin vurdering av spørsmålet om å sikre et vedtak slik det framgår av mandatet, til å se på hvorvidt det er aktuelt å innføre regler som medfører at det gjennomføres en alternativ votering mellom de to forslag til rammevedtak som gjenstår etter at øvrige mindretallsforslag er forkastet, dvs. en lukket serievotering.

Dette er eventuelt aktuelt i en situasjon der det ikke foreligger noe flertallsforslag i finanskomiteens innstilling, verken gjennom primær eller subsidiær støtte. En slik regel ville innebære at representanter som i utgangspunktet er imot begge de gjenstående alternativer, likevel måtte stemme for et av dem med mindre det innføres adgang til å avstå fra å stemme.

4.3.2 Erfaringer fra Sveriges Riksdag

Utvalget har besøkt Sveriges Riksdag for å høre om erfaringene der med det svenske budsjettsystemet som har svært mange likhetstrekk med den norske budsjettreformen av 1997.

Når det gjelder endelig vedtak av budsjettet, skiller behandlingen i Sveriges Riksdag seg fra Stortingets ved at budsjettet kan vedtas uten at et absolutt flertall av de avgitte stemmene støtter det. Dette er mulig ved at riksdagsrepresentantene har rett til å avstå ved voteringer. Det finnes heller ikke noe krav til minimum antall som må stemme for dersom budsjettet skal kunne vedtas. Det innebærer at et flertall av de som avgir stemme kan avstå, men budsjettet vil likevel bli vedtatt dersom antallet som stemmer for er større enn antallet som stemmer imot.

Selv om en slik situasjon er mulig er erfaringen fra Sverige likevel at regjeringen søker støtte til budsjettet fra et flertall i Riksdagen. Slik støtte er etter svensk tradisjon forhandlet fram mellom regjeringen og støttepartiene før budsjettet fremmes for Riksdagen.

4.3.3 Innspill fra forskere

Utvalget har i et av sine møter hatt innledninger fra professorene Bjørn Erik Rasch og Trond Nordby ved Universitet i Oslo for å få deres synspunkter på den problemstillingen som er skissert ovenfor.

Kort oppsummert mente professor Rasch at det bør innføres en regel om tvungen alternativ votering dersom det ikke foreligger noe flertallsforslag. Han mente videre at det bør vurderes om stemmeplikten bør oppheves ved en slik votering. Rasch har på oppdrag fra utvalget utarbeidet et notat om alternativ votering, som følger som utrykt vedlegg til denne innstillingen.

Den løsningen Rasch går inn for innebærer at Stortinget ville få en ordning tilsvarende den som praktiseres i Sveriges Riksdag, jf. omtale ovenfor.

Professor Nordby var ikke tilhenger av en slik løsning. Han mente at det ville bryte med Stortingets tradisjoner og innarbeidet praksis for voteringer, som innebærer at ingen representanter skal måtte stemme for noe de er imot. Oppheving av stemmeplikten ved en slik votering mener han vil svekke legitimiteten ved det vedtaket som fattes, siden det vil kunne gjøres uten at det står et absolutt flertall bak det.

4.3.4 Alternativ votering og Stortingets forretningsorden

Stortingets forretningsorden har ingen bestemmelse om alternativ votering (lukket serievotering), men det er en form som i en del tilfeller anvendes ved avstemninger i Stortinget.

Det er imidlertid en etablert praksis for at det ikke legges opp til alternativ votering dersom noen av representantene motsetter seg det fordi de ønsker å stemme imot begge alternativer, og det er en slik situasjon utvalget er gitt i oppdrag å vurdere.

Det finnes ingen konstitusjonelle hindringer for at Stortinget kan ta i bruk tvungen alternativ votering.

Eventuell innføring av ny praksis med alternativ votering knyttet til behandlingen av Budsjett-innst. S. I burde i tilfelle skje i form av en ny bestemmelse i forretningsordenen. Adgang til å avstå fra å stemme kan også innføres ved bestemmelse i forretningsordenen. En slik bestemmelse vil fjerne noe av den betenkeligheten som ligger i at representanter tvinges til å stemme for noe de er imot.

Selv om adgang til alternativ votering ikke fastsettes som skreven regel, vil Stortinget likevel ha mulighet til å benytte seg av det dersom det oppstår en situasjon der dette er hensiktsmessig. Det må da i tilfelle fattes et eksplisitt vedtak som åpner for dette i den bestemte situasjonen.

Når det ikke foreligger noen skreven regel om alternativ votering er det ikke uten videre gitt at et vanlig flertall kan vedta at det skal voteres alternativt mellom to gjenstående forslag til rammevedtak ved behandlingen av Budsjett-innst. S. I.

Dersom det skal gjennomføres en tvungen alternativ votering, som innebærer at representantene må stemme for ett av de to alternativene selv om de ønsker å stemme imot begge, bryter en altså med en etablert praksis i Stortinget ved at noen representanter tvinges til å votere på en måte de ikke ønsker. Det forutsettes her at det ikke gis anledning til å avstå.

Det kan være gode grunner for å anse representantenes mulighet til å stemme imot alt de er imot, som en sedvanerett som er etablert gjennom lang praksis, og som i så fall bør anses å ha samme rang som de skrevne regler i Stortingets forretningsorden. Det ville i tilfelle innebære at et vedtak i en gitt situasjon om å gjennomføre tvungen alternativ votering måtte ta utgangspunkt i reglene for fravik fra forretningsordenen som er inntatt i § 64, fordi det ville være i strid med en uskreven regel i forretningsordenen. Det betyr at et slikt vedtak krever 2/3 flertall med mindre det er presidenten som foreslår det. Da er vanlig flertall tilstrekkelig.

Vedtak om alternativ votering i en situasjon som den skisserte antas ellers å kunne gjøres med vanlig flertall dersom det kombineres med å åpne for muligheten til å avstå fra å stemme, siden en da ikke tvinger representantene til å stemme for noe de er imot. I en slik situasjon kan ikke en representant stemme mot begge forslagene i en alternativ votering, derimot kan vedkommende avstå fra å stemme over begge.

4.4 Utvalgets vurderinger

Med eksisterende voteringsregler og -praksis for budsjettbehandlingen vil et vedtatt budsjett ha et flertall bak seg enten gjennom et felles primært flertallsforslag eller gjennom subsidiær støtte til ett av de foreliggende budsjettalternativene.

Alternativ votering med opprettholdelse av stemmeplikten kan medføre at et budsjettalternativ blir vedtatt ved at en eller flere fraksjoner blir tvunget til å stemme for det budsjettalternativet som de er minst imot. Alternativ votering kombinert med adgang til å avstå fra å stemme, vil kunne innebære at et budsjettforslag blir vedtatt av et mindretall i Stortinget og at det kan være flertall både mot den vedtatte budsjettbalansen og enkeltelementer i budsjettet.

I begge tilfeller med bruk av alternativ votering vil det kunne reises innvendinger mot den politiske legitimiteten til det vedtatte budsjettet, og det vil også kunne reises tvil om "holdbarheten" til budsjettet. Både med og uten adgang til å avstå ved voteringen vil det være usikkert i hvor stor grad flertallet vil føle seg politisk forpliktet til å opprettholde det vedtatte budsjettet. Et helhetlig budsjett vil alltid kunne inneholde enkeltelementer som det kan være flertall mot i Stortinget. I en slik situasjon vil det være lett å identifisere de enkeltelementene i budsjettet som ble vedtatt om høsten og som det isolert sett er flertall mot. Det eksisterer kun begrensede formelle hindringer for at en fraksjon eller enkeltrepresentant så snart det løpende budsjettåret er i gang, kan fremme forslag om endringer i budsjettet og at et flertall så kan vedta dette. De formelle hindringene som framgår av § 47 i Stortingets forretningsorden om at når en sak er endelig avgjort må den ikke bringes fram igjen eller tas opp på nytt i samme samling, har heller ikke vært håndtert strengt når det gjelder budsjettsaker.

Innføring av alternativ votering som sikkerhet for å få gjort rammevedtak for budsjettet ville nok i tilfelle måtte følges opp med en innstramming i mulighetene til å endre budsjettet gjennom året. Regler som effektivt hindrer en slik utvikling kan imidlertid ha negativ virkning på statsbudsjettets fleksibilitet og Stortingets muligheter til å endre budsjettet gjennom året som følge av endrede forutsetninger og nye behov. For stramme beskrankninger i endringsmulighetene kan virke reduserende på beslutningssystemets legitimitet både i og utenfor Stortinget. Slike regler ville nødvendigvis også måtte berøre representantenes forslagsrett og således være prinsipielt betenkelig å innføre.

Utvalget er kjent med at problemstillingen med tvungen alternativ votering ble berørt da budsjettreformen ble utarbeidet og at man da valgte å ikke legge en slik løsning inn i systemet.

Erfaringene fra behandlingen av budsjettene i denne stortingsperioden etter at reformen ble innført som en prøveordning, er at systemet har fungert godt når det gjelder å få vedtatt statsbudsjettet innenfor eller nært opp til de tidsrammene som er fastsatt i regelverket i Stortingets forretningsorden, jf. omtale under kap. 3.1.2.

Det kan likevel ikke utelukkes at det kan oppstå politiske situasjoner der bruk av alternativ votering, med eller uten samtidig adgang til å avstå fra å stemme, kan vise seg å være hensiktsmessig. Som redegjort for under kap. 4.3.4 vil en slik situasjon kunne løses gjennom enkeltvedtak i plenum om en slik framgangsmåte.

Utvalget ser på bakgrunn av ovenstående ikke sterke nok grunner til å anbefale en reglementsfesting av en ordning som åpner for tvungen alternativ votering i situasjoner der det ikke har vært mulig å få til flertallsløsninger innenfor de tidsrammer som er fastsatt i forretningsordenen.

Utvalgets medlem, Siv Jensen, viser til at regler som åpner for tvungen alternativ votering ikke har vært nødvendig og heller ikke foreslås innført i denne sak. Dette medlem vil imidlertid understreke at spørsmålet om innføring av tvungen alternativ votering innebærer noe mer enn spørsmålet om hvorvidt slik votering vil være "nødvendig" for å få vedtatt et budsjett. Alternativ votering som inkluderer stemmeplikt innebærer at et helt budsjett - eller deler av det - blir vedtatt til tross for at flertallet er imot det. Alternativ votering uten stemmeplikt fremstår i og for seg ikke som noe mye bedre alternativ fordi et mindretall også da vil kunne vedta budsjettet. Dette medlem vil derfor ikke gå inn for noen endring i reglene om voteringer i Stortingets forretningsorden på dette punkt.

Stortinget.MiddleTier.Business.Services.DocumentImport.InnstXml1.tit[]

Utvalgets flertall, medlemmene Dag Terje Andersen, Lars Gunnar Lie, Børge Brende, Øystein Djupedal, Magnhild Meltveit Kleppa, May Britt Vihovde, Jørgen Kosmo og Ole Hovland anbefaler at budsjettreformen av 1997 videreføres og gjøres til en permanent ordning. Dette flertallet tilrår derfor at de endringene som ble gjort i Stortingets forretningsorden og bevilgningsreglementet for prøveperioden 1. oktober 1997 inntil 30. september 2001 gjøres permanente, jf. Presidentskapets tilråding I og II i Innst. S. nr. 243 (1996-1997).

Utvalgets mindretall, medlemmet Siv Jensen, anbefaler at budsjettreformen av 1997 ikke videreføres. Dette medlem tilrår derfor at de endringene som ble gjort i Stortingets forretningsorden og bevilgningsreglemenet for prøveperioden ikke blir gjort permanente og at de bestemmelsene som gjaldt før 1. oktober 1997 om budsjettbehandlingen i Stortinget gjeninnføres. Når det gjelder bevilgningsreglementet § 10 om oppretting og inndraging av statlige stillinger, viser dette medlemmet til at opphevelsen av denne bestemmelsen kan videreføres uavhengig av budsjettreformen. Dette medlem vil tilrå at bevilgningsreglementet § 10 oppheves.

Utvalget anbefaler ikke at det skal gis regler som gir sikkerhet for at forslag til rammevedtak i Budsjett-innst. S. I blir vedtatt.

Utvalget anbefaler at Stortingets budsjettsekretariat videreføres som en permanent ordning og at stillingene gjøres faste.

Utvalget anbefaler at det blir bedre samsvar mellom Stortingets og regjeringens inndeling av statsbudsjettet og at regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett og nysalderingen gir en oversikt over hvordan budsjettendringene gjennom året slår ut fordelt på rammeområdene.

Utvalget anbefaler at spørsmålet om mer langsiktighet i budsjettbehandlingen utredes nærmere, og foreslår at regjeringen tar initiativ til at en slik utredning gjennomføres. I den grad modifiseringer av kontantprinsippet i statsbudsjettet vil være en naturlig del av økt fokus på langsiktighet, bør dette også drøftes i utredningen.