Riksrevisjonens undersøkelse er avgrenset til industri-, avløps- og landbrukssektoren og miljøproblemene knyttet til overgjødsling, dvs. utslipp av fosfor og nitrogen, og miljøgifter. Kartleggingen omfatter perioden 1995-98.

Undersøkelsen viser at Norge har etablert et system for å sette grenser for utslippene og et system for å kontrollere at utslippstillatelser overholdes slik konvensjonen krever. Norges oppfølging av OSPAR-konvensjonen skjer for øvrig i tråd med prinsippet om sektoransvar, som innebærer at hver sektor skal gjennomføre miljøtiltak på sitt område.

Det opprinnelige målet i OSPAR-konvensjonen om at deltakerlandene skulle halvere næringssaltutslippene innen 1995 med 1985 som basisår, har blitt lempet på etter hvert som målene ble vanskelige å oppfylle. Målet om halvering av de norske fosforutslippene ble nådd i 1999. Utslippene av nitrogen til sjøområdet som er påvirket av norske utslipp er redusert med 18 pst. i samme periode. Norge har satt ny frist til 2005 for å nå målet om halvering av nitrogenutslippene.

2.1 Oppfølging i industrisektoren

Undersøkelsen viser at det på industrisektoren er etablert et omfattende kontrollsystem, men til tross for dette synes det ikke som om myndighetenes reaksjoner på brudd på utslippstillatelsene har vært tilstrekkelige til å redusere omfanget av brudd i perioden 1995-1998. Det har vært en jevn økning fra ca. 240 landbaserte industribedrifter med utslippstillatelser i 1995 til ca. 430 bedrifter i 1998. Egenrapporteringen fra disse bedriftene viser at bruddene på utslippstillatelsene i gjennomsnitt lå på 57 pst. årlig. SFT og fylkesmennene gjennomfører risikobaserte kontroller av bedriftene. Undersøkelsen viser at om lag 40 pst. av de 109 bedriftene som ble kontrollert av myndighetene i 1997 og de 131 som ble kontrollert i 1998, hadde brudd på utslipps­tillatelsene. For brudd på internkontrollforskriften er tallene også høye, med henholdsvis ca. 60 pst. i 1997 da 178 bedrifter ble kontrollert, og ca. 45 pst. i 1998 da 148 bedrifter ble kontrollert.

I undersøkelsen kom det fram at det gjennomgående benyttes milde reaksjonsmidler, fortrinnsvis skriftlige pålegg om å utbedre forholdene, når brudd på utslipps­tillatelser avdekkes. Forurensningsgebyrer og politianmeldelser er benyttet i mindre grad. At andelen brudd holder seg relativt stabilt på et høyt nivå, gjør at det kan reises spørsmål om bruk av strengere sanksjonsformer som første reaksjonsform vil være mer preventivt og derfor bør benyttes oftere.

Det stabilt høye nivået på brudd innen industrisektoren gjør at myndighetene også i større grad bør vurdere mer samordnet og variert bruk av juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler. Selv om OSPAR-konvensjonen anbefaler informasjon som virkemiddel for å spre kunnskap om beste miljøvernpraksis, synes dette virkemiddelet å være lite benyttet. SFT opplyste i intervju at tilsynet i liten grad gir informasjon til enkeltbedrifter om mulig mindre forurensende teknologi, renseløsninger, stimuleringstiltak, regelverk og strafferegler. Tilsynet opplyste at de er tilbakeholdne med å gi informasjon av frykt for å bli gjort ansvarlig for teknologivalg.

Når det gjelder resultatoppfølgingssystemet INKOSYS på industrisektoren, har et flertall av fylkesmennene opplyst at de ikke er tilfreds med brukervennligheten, veiledningen og opplæringen som er gitt.

2.2 Oppfølging i avløpssektoren

Kommunene tar ifølge undersøkelsen ikke tilstrekkelig miljøansvar verken når de som eiere av avløpsanlegg stilles overfor miljøkrav fra Fylkesmannen, eller når de selv som forurensningsmyndighet kontrollerer separate avløpsanlegg. For årene 1997 og 1998 hadde hhv. 85 pst. og 55 pst., av de 20 kommunale renseanleggene som ble kontrollert, brudd på utslippstillatelsene. Videre har utviklingen av internkontrollsystemer gått senere enn forutsatt. Alle kommunale renseanlegg skulle ha internkontrollsystemer innen utgangen av 1995, men så sent som i 1998 hadde 45 pst. av de 406 kommunene som ble kontrollert, ennå ikke ferdigstilt disse systemene.

Når det gjelder kommunenes rolle som forurensningsmyndighet, opplyser 57 pst. av kommunene at de ikke gjennomfører driftskontroller av separate avløpsanlegg, slik de gjennom forskrift er forpliktet til. Etter en ny forskrift som trer i kraft 1. januar 2001, får kommunene delegert større ansvar på avløpssektoren.

Den mildeste reaksjonsformen, skriftlige pålegg om forbedring, er ifølge undersøkelsen den som brukes mest overfor kommunene i avløpssektoren. Forurensningsgebyrer er benyttet i mindre grad. Politianmeldelser er ikke benyttet av fylkesmennene i den fireårsperioden som her er undersøkt.

Fordi et forurensningsproblem ofte oppstår i en annen kommune enn der utslippene skjer, er det bestemt at Fylkesmannen skal se til at kommuner som er kilde til slik forurensning, iverksetter tiltak. Undersøkelsen viser at over halvparten av fylkesmennene sjelden griper inn overfor kommuner som har utslippsproblemer fra spredt bebyggelse.

2.3 Oppfølging i landbrukssektoren

Undersøkelsen viser at noen miljøtiltak i landbrukssektoren i minst grad har blitt iverksatt der behovet er størst.

Mesteparten av tilskuddet til endret jordarbeiding (58 pst.) er ikke gått til områder hvor erosjonsrisikoen er størst. I forskriften for tilskuddsordningen forutsettes det at midlene i utgangspunktet skal gå til områder med høy erosjonsrisiko.

Tilskuddsordningen ble iverksatt i 1991, og fra 1994 er det årlig utbetalt i gjennomsnitt 93 mill. kroner til slike tiltak. Det er kommunene som behandler og avgjør søknader om tilskudd til endret jordarbeiding, og det kan stilles spørsmål om praksisen er i tråd med formålet med ordningen, og om forskriftens kriterier legges til grunn ved tildeling av midler. Det kan synes som om tilskuddsordningen ikke er forvaltet tilstrekkelig målrettet.

OSPAR-konvensjonen anbefaler bruk av "forurenser-betaler-prinsippet". Den som forurenser skal bære kostnadene forbundet med å hindre forurensning samt kostnader forbundet med kontrolltiltak. I landbrukssektoren fører uheldig miljøvernpraksis vanligvis ikke til økte kostnader, bare til reduksjon i tilskudd eller overføringer. En mer aktiv bruk av forurenser-betaler-prinsippet kan være et hensiktsmessig virkemiddel i arbeidet med å forhindre forurensning fra landbruket.

OSPAR-konvensjonen forutsetter at beste tilgjengelige teknologi benyttes for å redusere og forhindre forurensing. I landbrukssektoren er det utviklet teknologi som bedre utnytter næringsstoffene i husdyrgjødsla, men Landbruksdepartementet har ikke stilt krav om at denne teknologien skal brukes. Avrenning av næringssalter i forbindelse med bruk av husdyrgjødsel kan være en vesentlig kilde til overgjødsling av vannforekomstene, og innen landbrukssektoren bør departementet vurdere om det skal stilles strengere krav til dette.

Undersøkelsen viser at det ikke er fremskaffet data om avrenning av fosfor og nitrogen fra landbrukssektoren siden 1996. Manglende oppdatert oversikt over miljøresultater vil gjøre det vanskelig for departementet å tilpasse tiltak og virkemidler på en hensiktsmessig måte.