5. Transportsystemet og transportutviklingen
Det er Regjeringens syn at det er transportsystemet som helhet som skal dekke befolkningens og næringslivets transportbehov.
Dagens transportsystem er satt sammen av fire svært ulike transportnettverk - veg, jernbane, luft og sjø. Nettverkene er ulike både med hensyn til egenskaper som transportbærere og fysisk utforming. Det er en utfordring å utnytte dette i et samlet nasjonalt transportsystem. Koordinering av transportformene i knutepunkter og korridorer er en del av utfordringen.
Det nasjonale transportsystemet skal knytte landet sammen og knytte Norge til utlandet. De ulike nettverkene må derfor ha gode koplinger både til det lokale transportnettet og videre til de internasjonale transportnettene.
Et viktig prinsipp for norsk transportpolitikk er gjennom å fastlegge rammebetingelser basert på hensynet til framkommelighet, miljø, sikkerhet m.m. å legge til rette for at hver enkelt transportbruker kan velge den mest hensiktsmessige transportløsningen for egne behov. Regjeringen vil holde fast ved et slikt grunnlag for utforming av transportpolitikken. Det er på en slik bakgrunn viktig med kunnskap om transportutviklingen og drivkreftene bak og hvilke faktorer som er viktige for valg av transportmiddel.
Det har vært en sterk vekst i persontransport siden 1970, men med betydelige variasjoner transportmidlene imellom. Veksten i samlet transportomfang har først og fremst skjedd med personbil, som har en dominerende rolle med 79 pst. av transportarbeidet. De siste 20 år har også flytrafikken tatt en større andel av transportarbeidet. I 1998 hadde fly og buss like store andeler av persontransportmarkedet, om lag 7 pst. Andelene for bane og sjø er henholdsvis 5 pst. og 1 pst.
Siden 1970 har samlet innenlands godsmengde, eksklusiv transport til/fra kontinentalsokkelen, økt med 43,2 pst. Med unntak av årene 1988 til 1993 har det i hovedsak vært en kontinuerlig økning i den innenlandske godstransporten.
Jernbanen har hatt en reduksjon på om lag 35 pst., mens godsomfanget for sjøtransporten har økt med om lag 21 pst. etter 1970. Vegtransporten har styrket sin posisjon gjennom hele perioden, og i 1998 ble det transportert om lag 53 pst. mer gods på veg enn i 1970. Fra 1994 til 1998 var det en gjennomsnittlig årlig vekst i samlet godsmengde på 2,4 pst. Omfanget av flyfrakt er sammenliknet med andre transportformer lite målt i tonn. Det er grunn til å anta at flyfrakt vil få økt omfang framover.
Utviklingen i transportarbeid (tonnkm) forsterker bildet. Samlet økte transportarbeidet med om lag 62 pst. fra 1970 til 1998. Vegtransporten har, målt i tonnkm, styrket sin posisjon i markedet ytterligere gjennom hele perioden. Fra 1970 til 1998 har det vært en tilnærmet tredobling av transportarbeidet på veg. Vegtransporten har i store trekk overtatt alle deler av markedet der sjø- og jernbanetransport ikke har helt spesielle fortrinn.
Det er primært to faktorer som ligger bak utviklingen i transportmarkedet fra 1970 til i dag, vegnettets utstrekning og kvalitet og strukturendringer i næringslivet.
På oppdrag fra Samferdselsdepartementet har Transportøkonomisk institutt utarbeidet framskrivinger av framtidig transportarbeid for person- og godstransport.
Framskrivingene er basert på infrastrukturinvesteringer i henhold til stortingsmeldingens referansestrategi, antakelser om framtidig fly-, tog- og busstilbud og oppdaterte forutsetninger om befolkningsutvikling og makroøkonomisk utvikling. Det understrekes at de beregningene som omtales er passive framskrivinger av utviklingen og ikke representerer mål for Regjeringens transportpolitikk. Framskrivingene utgjør imidlertid et viktig grunnlag for utformingen av politikken.
Tabell 5.2 fra meldingen viser hovedtallene fra framskrivingene for utvikling i persontrafikkarbeid.
Tabell 5.2 Utvikling i persontransportarbeid. Gjennomsnittlig prosentvis årlig endring
2002-2012 | 2012-2020 | |
I alt | 1,4 | 1,2 |
Personbil | 1,3 | 1,1 |
Fly | 3,5 | 3,0 |
Tog, Buss, Båt | 0,9 | 0,9 |
Kilde: TØI Arbeidsdokument PT/1376/2000
De viktigste drivkreftene i modellen knytter seg til utviklingen i inntekt og transportkostnader.
I tabell 5.4 fra meldingen vises beregnet årlig vekst i godstransportarbeidet slik disse er beregnet av TØI.
Tabell 5.4 Utvikling i godstransportarbeid. Gjennomsnittlig prosentvis årlig endring
2002-2012 | 2012-2020 | |
I alt | 1,84 | 1,27 |
Veg | 1,29 | 1,06 |
Tog | 3,84 | 1,19 |
Båt | 1,95 | 1,48 |
Kilde: TØI Arbeidsdokument PT/1206/1999
Transportvirksomhet påfører samfunnet såkalte eksterne kostnader som ikke er inkludert i markedets priser på transporttjenester. Eksterne kostnader er bl.a. knyttet til utslipp til luft, støy, ulykker, kø, slitasje på infrastruktur, inngrep og arealbruk.
For å sikre at samfunnets ressurser utnyttes effektivt, bør den enkelte transportbruker stilles overfor samfunnets reelle kostnader ved sin transportaktivitet. Dette innebærer at særavgiftene på transport bør reflektere de marginale eksterne kostnadene.
Avgiftspolitikken i transportsektoren bør videreutvikles i tråd med prinsippene for effektiv ressursbruk. I denne sammenheng må de eksterne kostnadene håndteres helhetlig på tvers av sektorer og på tvers av de enkelte transportformer. Eksterne virkninger er et viktig fundament for avgiftene. Det er også behov for en klargjøring av skillet mellom gebyrer og avgifter. Dette er spesielt synlig for luftfartens vedkommende. Gebyrene finansierer både utbygging, drift og vedlikehold av flyplasser med de fleste tilhørende tjenester.
Det bør tilstrebes forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken over tid, slik at avgiftene justeres i samsvar med en langsiktig ønsket utvikling.
Over tid bør det tilstrebes at alle sektorer og anvendelsesområder står overfor samme pris på utslipp av klimagasser.
Generelt bør drivstoffavgiftene reflektere marginale eksterne kostnader utenfor de største by- og tettstedsområdene, inklusive utslipp til luft, ulykker, drift og vedlikehold osv. Andre eksterne virkninger som f.eks. utslipp med lokale effekter, støy og køkostnader bør prises gjennom lokalt tilpassede virkemidler som tidsdifferensierte bompengesatser og vegprising, eller reguleres lokalt på annen måte. En eventuell økt bruk av slike virkemidler vil kunne få betydning for drivstoffavgiftene.
Komiteen vil peke på at investeringer i transportinfrastruktur og offentlig kjøp av transporttjenester fungerer som premisser for samfunnsutviklingen og er virkemidler for å realisere politiske målsettinger.
Komiteen vil understreke at et godt utbygget transporttilbud er en forutsetning for at norsk næringsliv skal kunne selge produkter. Transport bidrar til å skape markeder og muligheter. Transport er derfor et helt avgjørende element i næringspolitikken. En næringspolitikk som ikke har transport som sentralt element, vil mislykkes. Særlig viktig er det å satse på utbygging av transportinfrastruktur i Norge hvor avstandene er store innenlands og til viktige eksportmarkeder.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre deler det synspunkt at vi bør ta sikte på å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, og at i deler av landet er bilen eneste transportalternativet. Disse medlemmer ser imidlertid ikke dette som en hovedårsak til økt bruk av personbil. I kap. 8.2 i Regjeringas framlegg til transportplan heter det:
"Det sentrale Østlandsområdet, dvs. dagpendlingsomlandet til Oslo/Akershus, er landets mest folkerike og tettest befolkede område, med 40-45 pst. av landets befolkning. Inkluderes Stavanger-, Bergens- og Trondheimsområdet, blir andelen 60-65 pst."
Dette omfatter nærmere O av befolkningen. Da er en rekke større og mindre byområder ikke innbefattet. Når personbilen også i storbyer med omegn blir vinneren, henger det sammen med bl.a. en dårlig utbygd kollektivtransport, en kostnadsutvikling som gjør kollektivtransporten dyrere år for år i forhold til bilen, elendig utbygging av sykkelvegnett, tilrettelegging for bilisme, dårlig arealplanlegging, m.m.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise at med de knappe resursene som stilles til disposisjon er det nødvendig å få mest mulig ut av ressursene. Gjennom å konkurranseutsette har det vist seg at det er betydelig rasjonaliseringsgevinster å hente ut.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:
"Alt statlig kjøp av vedlikeholds- og utbyggingstjenester i samferdselssektoren skal som hovedregel konkurranseutsettes."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil vise til at befolkningens mobilitet har økt. Dette bidrar til å øke fungerende arbeidsmarkedsregioner som er en viktig forutsetning for en høy verdiskaping og sysselsetting. Et stort transportomfang er derfor en forutsetning for et høyt velferdsnivå og at folk kan bo der de ønsker.
Disse medlemmer har merket seg at Transportbedriftenes Landsforening ikke deler Regjeringens oppfatning av at veksten i kollektivtrafikken har hatt en relativt sterkere vekst på 1990-tallet, jf. tabellen som er gjengitt nedenfor:
I alt | Sjø | Bane | Buss | Personbil | Luft | |
1970-98 | 3,2 | 1,1 | 1,7 | 0,5 | 3,5 | 7,2 |
1992-98 | 1,6 | 2,1 | 3,0 | 1,2 | 1,2 | 6,7 |
Kilde: TØI Notat 1146/1999
Disse medlemmer registerer at for godstransport på korte strekninger er det ingen alternativ til vegtransport. Godstransport med bil har sitt store fortrinn gjennom fleksibilitet og tilgjengelighet og for hovedtyngden av godstransport med bil er ikke andre transportmidler noe alternativ. Dette må transportpolitikken, avgiftspolitikken inkludert, ta hensyn til.
Disse medlemmer vil peke på at vegnettet på langt nær er i den forfatning det burde være, og standarden er mange steder meget dårlig. Det er et stor etterslep både på investeringssiden og vedlikeholdssiden, og i alle deler av landet er det store behov for å utbedre vegnettet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil peke på at bilen ikke bare er en nødvendighet for transport til arbeid, skole og barnehage, men også en nødvendighet for at folk skal kunne delta i normale sosiale aktiviteter. Bilen blir ofte det eneste realistisk brukbare transportmiddel.
Disse medlemmer vil vise til at Fremskrittspartiet legger til grunn at personbilen i all overskuelig framtid vil være det viktigste transportmiddelet i Norge. Videre er bilbruk avgjørende for å opprettholde bosettingen i Distrikts-Norge.
Disse medlemmer vil vise til at de fleste voksne mennesker i Norge disponerer bil, og benytter den til stadig flere transportoppgaver. Likevel er Fremskrittspartiet det eneste partiet på Stortinget som ikke ser på bilen som et luksusgode, men som en svært nødvendig del av de aller flestes hverdag.
Disse medlemmer vil vise til at det ifølge tall fra Opplysningsrådet for Veitrafikken, Bilen i politikken - faktasamling 1999, disponerer ca. 75 pst. av norske husholdninger og ca. 93 pst. av alle barnefamilier bil. Dette til tross for at kjøp og bruk av bil i dag er svært kostnadskrevende.
Komiteen vil vise til at e-handel har øket kraftig de siste årene og mange spår en kraftig økning i denne type handel i årene som kommer.
Komiteen vil peke på at en antatt kraftig vekst i e-handelen også vil stille krav til infrastrukturen, særlig i byområdene.
Komiteen understreker at ulike sider ved e-handel trekker i retning av både økt og redusert transportomfang. Komiteen mener at departementet bl.a. gjennom FoU-aktiviteten må utrede problemstillinger rundt dette i tiden framover.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at Regjeringen i den kommende periode forventer en lavere vekst i persontrafikken enn veksten har vært i inneværende periode.
Flertallet vil understreke den usikkerhet som knytter seg til disse tallene. Den økonomiske veksten, utviklingen i sysselsetting og avgiftspolitikken er viktig elementer som raskt kan endre premissene for TØIs beregninger.
Flertallet vil understreke at det også vil være store regionale forskjeller i trafikkveksten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, vil vise til at det i Nasjonal transportplan, på bakgrunn av beregninger gjort av TØI, legges opp til en svakere årlig vekst i samlet godstransportarbeid enn hva som har vært tilfelle i de seneste årene. I perioden 1994-1998 var det en gjennomsnittlig årlig vekst i samlet godsmengde på 2,4 pst., mens det i perioden 2002-2012 er forventet en årlig vekst på 1,84 pst. For perioden 2012-2020 er forventet en ytterligere lavere årlig vekst på 1,27 pst.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til s. 61-62 i St.meld. nr. 46 (1999-2000) hvor det heter om TØIs framskrivinger som er omtalt i planen at:
"Det understrekes at de beregningene som omtales i dette kapittelet er passive framskrivninger av utviklingen og ikke representerer mål for Regjeringens transportpolitikk."
Disse medlemmer vil derfor understreke at det er en misforståelse når det blir hevdet at disse framskrivingene er uttrykk for Regjeringens forventninger eller ønskede politikk. De ligger heller ikke til grunn for transportplanen.
Disse medlemmer legger til grunn at kvaliteten i disse beregningene står for instituttets eget ansvar, og har merket seg at det er knyttet usikkerhet til beregningene.
Disse medlemmer viser til at når det gjelder sjø- og jernbanetransport, er det i stor grad tilbyderne av slike transporttjenester gjennom sin evne til å drive effektivt og godt som avgjør om markedsandelene for sektoren går opp eller ned, og tolker derfor disse framskrivingene som et utrykk for hvilke muligheter som finnes, gitt de forutsetninger beregningene bygger på. Disse medlemmer mener at statens oppgave her hovedsakelig er å legge forholdene best mulig til rette for disse.
Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under kapittel 13.2.2 Virkninger i anbefalt strategi.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil peke på at det ikke dokumenteres hvilke drivkrefter i markedene som fører til overføringen fra veg til bane og sjø, noe som må bety at Regjeringen har håp om å få til overføringen gjennom myndighetenes egne virkemidler, dvs. ressursbruken, avgifter, lover og regler m.v.
Disse medlemmer stiller seg tvilende til om holdbarheten til TØIs beregninger og vil understreke at det vanskelig lar seg forsvare å basere planleggingen av den framtidig transportpolitikken på disse forutsetningene.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstrevil vektlegge at det er viktig at så vel veksten, som en del av dagens transport på persontrafikk og gods, kommer på miljøvennlige og trafikksikre transportformer. Dette er ikke et spørsmål om prognoser, men om målrettet politikk. Politikk er å ville.
Komiteen vil peke på den utstrakte etableringen av bredbånd rundt om i landet, og mener at dette har mulighet til å redusere transportbehovet for en rekke personer, ikke minst daglige arbeidsreiser mellom de største byene. Komiteen mener departementet blant annet gjennom FoU-aktiviteten bør se nærmere på denne utviklingen, og ta det med i vurderingen av transportbehovet i framtiden.
Komiteen ønsker at avgiftsregimet innrettes slik at det premierer de mest miljøvennlige transportmidlene innenfor de ulike transportgrenene.
Komiteen vil også understreke viktigheten av at avgiftsregimet er forutsigbart og rasjonelt slik at det blir enklere for transportørene å planlegge virksomheten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, har merket seg at ulike anslag for ulike kostnadskomponenter varierer betydelig, men peker på at vi vet med rimelig sikkerhet at de eksterne kostnader av transport utgjør store beløp, og omfatter langt mer enn miljøskader. Flertallet viser også til den brede politiske enigheten knyttet til innføring av grønne skatter som virkemiddel for å effektivisere økonomien, øke verdiskapingen og redusere miljøproblemene.
Flertallet mener at korrigering av de eksterne kostnadene bør tillegges vekt ved videreutvikling av avgiftssystemet for transportsektoren. Samtidig må det arbeides videre med forbedring av det metodiske grunnlaget for håndtering av de eksterne kostnader i avgiftspolitikken.
Flertallet viser for øvrig til sine merknader under kap. 13.2.2 vedrørende trafikkutvikling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har merket seg den meget store usikkerheten som knyttes til modellen som er brukt for å beregne eksterne kostnader ved transport. I St.meld. nr. 46 (1999-2000) Nasjonal transportplan heter det på side 65:
"En sammenlikning av avgifter og transportmidlenes marginale eksterne kostnader er forbundet med betydelig usikkerhet. Anslagene for de eksterne kostnadene er i seg selv usikre. Det er i tillegg betydelige avgrensningsproblemer i forhold til hvilke avgifter og gebyrer som bør være med i en sammenlikning mellom marginale kostnader og avgifter."
(….)
"Det er knyttet betydelig usikkerhet til beregningene uten at det er grunnlag for å si at usikkerheten trekker i en bestemt retning. Det riktige nivået kan altså like gjerne være høyere som lavere enn det beregnede gjennomsnittet. Et mulig unntak er klimagassutslipp fra luftfarten. Nyere forskning tyder på at utslipp av klimagasser i høyere luftlag er mer skadelig enn utslipp på bakken."
Disse medlemmer vil på bakgrunn av den store usikkerheten som er knyttet til modellen være tilbakeholdne med å legge den til grunn for den framtidige samferdselspolitikken.
Disse medlemmer mener at avgiftsbelastningen på den norsk transportsektoren ikke må være høyere enn våre konkurrentland fordi det svekker norske bedrifters konkurranseevne og innebærer en trussel mot verdiskapingen og bosettingen i distriktene.
Disse medlemmer vil framholde endringene i avgiftsregimet for flyselskapene og ekspressbussene som eksempel på hvordan avgiftsregimet endres og gjør det vanskelig for transportselskapene å planlegge og drive sin virksomhet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre mener avgiftspolitikken bør videreutvikles i tråd med prinsippene for effektiv ressursbruk. Eksterne virkninger av lokal karakter som støy, dårlig luftkvalitet og køkostnader bør fortrinnsvis prises gjennom lokalt tilpassede virkemidler som vegprising eller tidsdifferensierte bompengesatser.
Disse medlemmer mener det er viktig at avgiftssystemet for bil i større grad kan knyttes til de reelle miljøproblemene knyttet til bruk av bil. Det må innebære at det blir billigere å eie bil. Deler av avgiften knyttet til bruk av bilen må kreves inn i form av vegprising i sentrale strøk med køproblemer og der biltrafikken bidrar til dårlig luftkvalitet. Engangsavgiften ved kjøp av bil bør i større grad bør knyttes til bilens miljøegenskaper og drivstofforbruk.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til meldingen der Regjeringen presiserer at avgiftspolitikken bør videreutvikles i tråd med prinsippene for effektiv ressursbruk. Dette medlem er helt enig i dette.
Meldingen beskriver også tydelig hvordan avgiftene bestemmer valg av transportmiddel. Blant annet kan vi forvente at godstransport med bane vil ligge 22 pst. lavere enn ellers dersom CO2-avgiften bortfaller. Dette er også bakgrunnen for at dette medlem støtter et høyt nivå på transportavgifter.
Dette medlem mener avgiftene skal føre til en ønsket adferd hos transportbrukerne. I dag er transporten preget av to ting: For det første er det et meget høyt press på infrastrukturen på korte bestemte tidspunkter, og for det andre er det for stor del av den daglige transporten som skjer ved hjelp av privatbil. Ønsket adferd er med andre ord at færre bruker bil, færre kjører bil samtidig og flere bruker kollektivtransport.
Samtidig erkjenner dette medlem at bil er en nødvendighet for folk flest i dag. Utfordringen blir med andre ord å innrette et avgiftssystem som ikke primært avgiftsbelegger å eieen bil, men bruken av den. Et slikt system ville gjøre den marginale kostnaden for å bruke bilen høy, i motsetning til i dag hvor den er lav, og det ville dermed gjøre alternativene mer lønnsomme.
Dette medlemforeslår derfor:
"Stortinget ber Regjeringen legge fram et forslag om hvordan avgiftssystemet kan legges om slik at det blir dyrere å bruke bil, men billigere å eie den, og der deler av dagens bensinavgift erstattes av et system med vegprising i sentrale strøk."
Dette medlem erkjenner at det er vanskelig å prisfastsette alle eksterne kostnader med transport. Men det er hevet over enhver tvil at bilismen medfører store eksterne kostnader. Det er om lag 300 drepte og titusener av skadde hvert år. Det er store miljøutslipp, både med tanke på globalt klima og lokal forurensing. Det er mange som får helsemessige problemer med svevestøv. Videre forårsaker bilismen støyproblemer for mange. Om lag 1,5 millioner mennesker er utsatt for støy ved boligen sin, og av disse er over 500 000 utsatt for støy over 60 desibel.
I en undersøkelse av Statistisk sentralbyrå oppgir 5 pst. av befolkningen av de har problemer med søvnen på grunn av støy. Den gir generelle trivselsproblemer. Vegutbygging er arealkrevende, den medfører naturinngrep som reduserer vår livskvalitet.