Fri rettshjelpsordningen må vurderes på bakgrunn av befolkningens rettshjelpsbehov. Det er viktig å skille mellom rettshjelpsbehov og faktisk etterspørsel etter rettshjelp. Etterspørselen avhenger ikke bare av at folk har et rettshjelpsbehov, men også av deres evne til å foreta en realistisk kartlegging av egne juridiske problemer.

Det foreligger flere norske undersøkelser om det udekkede rettshjelpsbehovet. Undersøkelsene viser at det udekkede rettshjelpsbehovet er utbredt. Andelen hushold med juridiske problemer lå over 60 pst. i alle undersøkelsene fra 70-tallet, mens den lå på 42 pst. i undersøkelsen fra 1991. Forskjellen på tallene i 1991 og i tidligere undersøkelser forklares bl.a. med at svarprosenten i prosjektet i 1991 var lavere enn i de øvrige undersøkelsene, og at alle lag i befolkningen var med i undersøkelsen i 1991, mens utvalgene i de andre undersøkelsene i større grad besto av ressurssvake. Det kan også være at det faktisk skjedde endringer i det udekkede rettshjelpsbehovet i de årene som gikk mellom undersøkelsene.

I alle undersøkelsene lå hovedtyngden av de juridiske problemene innenfor områdene trygde- og sosialrett, fast eiendom og bolig, skattesaker samt arve- og familiesaker. Offentlige organer er den dominerende motparten i alle undersøkelsene. Alle undersøkelsene viste at høyinntektsgruppene hadde mindre udekket rettshjelpsbehov enn øvrige inntektsgrupper.

Forskjellen mellom de avventende rettshjelpstilbudene og de aktivt oppsøkende tilbudene var stor i alle undersøkelsene. Dette viser at det kreves innsats for å finne frem til og så avhjelpe de rettshjelpsbehov befolkningen har.