12. Behov for endringer?
- 12.1 Innledning
- 12.2 Økonomiske grenser for fri rettshjelp
- 12.3 Gratis førstegangskonsultasjon
- 12.4 Rettshjelpslovens saklige dekningsområde
- 12.5 Egenandel
- 12.6 Organisatoriske spørsmål
- 12.7 Forenkling av regelverket om fri rettshjelp
- 12.8 Informasjon om fri rettshjelp
- 12.9 Økonomiske konsekvenser
Departementet mener det er nødvendig å utvide det offentlige rettshjelpstilbudet. Det er nødvendig å legge til rette for at folk kan kreve sin rett selv om de mangler nødvendige juridiske kunnskaper og har svak økonomi. Offentlig finansiering av tjenesteyting fra privatpraktiserende advokater bør fortsatt være hovedvirkemiddelet for å realisere målsettingene om høy dekning av rettshjelpsbehovet.
Etter redegjørelsene og analysene så langt i meldingen, kan ikke komiteense behovet for spørsmålstegnet i denne kapitteloverskriften, og stiller seg positiv til at meldingen varsler noen endringer i en framtidig lovproposisjon. Komiteenviser til sine merknader til de enkelte punkter nedenfor, og vil understreke at det er viktig at signalene som er gitt under behandlingen av denne meldingen følges opp med konkrete endringer innen rimelig tid.
Komiteen slutter seg til at det er viktig å opprettholde mangfoldet vi har i rettshjelpstilbudet. Komiteen mener at det også er et mål å utvide og styrke dette mangfoldet. Bistandsbehovet arter seg forskjellig fra sted til sted blant annet etter befolkningsstruktur, sosiale forskjeller og hvilke tilbud som er etablert. Det bør derfor stimuleres til ulike statlig støttede rettshjelpsprosjekter som er tilpasset lokalt både etter folks behov og til hvilken kompetanse som finnes på stedet. Dersom slike prosjekter skal være berettiget offentlig støtte, bør de i hovedsak drive etter rammene for rettshjelpsloven. Det vil for eksempel innebære at rettshjelpskontoret Indre Finnmark, for å få statlig støtte, ikke lenger skal gi gratis rettshjelp til alle, men følge retningslinjene for fri rettshjelp.
For øvrig vil komiteenunderstreke verdien av de ulike rettshjelpstiltakene i regi av juss-studentene, og det positive i at de i hovedsak retter seg mot ressurssvake grupper og folk som ofte ellers ikke ville ha oppsøkt juridisk hjelp.
Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrås Inntekts- og formuesundersøkelse i 1997 kom 26,9 pst. av husholdningene inn under inntektsgrensene i 1997. Når husholdningenes nettoformue blir tatt i betraktning, var det 16,8 pst. av husholdningene som tilfredsstilte rettshjelpslovens økonomiske vilkår.
Samlet sett gir tilgjengelig tallmateriale ikke uten videre grunnlag for å hevde at inntektsgrensene er vesentlig for lave. Når rettshjelpsordningen likevel blir kritisert for å ikke omfatte en tilstrekkelig del av de som har behov for rettshjelp, mener departementet at dette skyldes andre forhold enn inntektsgrensens størrelse.
For det første skyldes nok kritikken uenighet om hvem som prinsipielt bør omfattes av loven. Juridisk bistand vil i mange tilfelle utgjøre en stor økonomisk belastning også for personer som har høyere inntekt enn gjennomsnittet.
For det andre skyldes nok kritikken kombinasjonen av lovens inntektsgrenser og dens saklige dekningsfelt. Således kan man argumentere for at inntektsgrensene er for lave for den gruppen som oftest vil kunne være omfattet av loven slik den er i dag, mens loven faktisk ikke helt når frem til de svakeste gruppene på grunn av sitt saklige dekningsområde.
På bakgrunn av dette er departementet kommet til at en vesentlig økning av inntektsgrensene i lov om fri rettshjelp ikke nødvendigvis vil innebære den beste ressursanvendelsen. Departementet mener imidlertid at inntektsgrensene bør indeksjusteres slik at inntektsgrensene følger det generelle lønnsnivået i samfunnet.
Regelen om at nettoformuen ikke må overstige kr 100 000 har vært gjeldende rett i mange år. Det er departementets oppfatning ikke urimelig at denne fortsatt bør ligge på omtrent samme nivå som i dag. Departementet har tidligere uttalt at formuesgrensen skal praktiseres slik at man ikke tar hensyn til ligningsverdien av boligen dersom den ikke skal realiseres uten å erstattes av en annen eid bolig.
Komiteenviser til at det må være et prinsipp at personlig økonomi ikke skal være til hinder for å kunne få sin rett på områder av stor betydning. Komiteenhar merket seg innspill fra flere organisasjoner som mener at inntektsgrensen for å få rettshjelp i de behovsprøvde sakene i dag er satt for lavt. Komiteenviser til at andelen husholdninger som kommer inn under beløpsgrensen har økt etter endringene i rettshjelpsloven i 1997. Men innenfor den fjerdedelen som i dag kommer inn under beløpsgrensen, finner vi i hovedsak enslige forsørgere, trygdemottakere og folk uten egen inntekt. Dette er en lavere andel enn i de øvrige nordiske landene.
Komiteenpeker imidlertid på at andelen av saker hvor det ble innvilget fri rettshjelp uten behovsprøving i forhold til inntekt for 1998 var mer enn halvparten av det totale antall saker. Dette kan tyde på at for de sakene som presumptivt skal være viktigst og av størst betydning for folk, ytes det fri rettshjelp. Dessuten er det ikke bare inntektsgrensen som indikerer om de som virkelig trenger hjelpen får det. Ut i fra undersøkelsene som er omtalt i meldingen og innspill som er kommet fra organisasjoner, kan det se ut til at mye av det udekkede rettshjelpsbehovet ikke er udekket på grunn av for lav inntektsgrense, men fordi områdene de mest ressurssvake trenger rettshjelp innenfor i dag ikke dekkes av ordningen, eller at det gjøres bare unntaksvis.
Komiteen slutter seg til at man i denne omgangen ikke foretar en generell heving av inntektsgrensen for de behovsprøvde sakene, og til at grensen skal indeksreguleres hvert år. Komiteenunderstreker at det er viktig at utviklingen etter at nye endringer er foretatt følges opp med undersøkelser og evalueringer i forhold til hvor rettshjelpsbehovet er udekket og om inntektsgrensen som følge av det bør heves. Videre mener komiteenat det allerede nå bør vurderes å legge større vekt på faktiske økonomiske byrder, som forsørgeransvaret, ved vurderingen av inntektsgrensen.
Komiteen slutter seg også til at ved formuesvurderingen bør verdien av egen bolig ikke medregnes. Det vil være urimelig å kreve at egen bolig selges for at man skal kunne søke sin rett.
Ofte består borgernes rettshjelpsbehov bare i å få en kort juridisk rådgivning for å få klarlagt sin rettslige posisjon. Departementet ser behov for at personer som fyller rettshjelpslovens inntektsvilkår og som har et reelt juridisk problem må kunne få en H-1 times konsultasjon hos advokat uten omfattende søknadsprosedyrer og uten at problemet nødvendigvis hører til de prioriterte rettsområder etter rettshjelpsloven. Advokater bør gis kompetanse til selv å innvilge slik bistand basert på klientens inntektsopplysninger.
Komiteenslutter seg til at det innføres en slik ordning med gratis førstegangskonsultasjon. Erfaring fra blant annet advokatvaktordningen og rettshjelpskontoret i Oslo, viser at det ofte er en kort veiledning som skal til for å avklare det juridiske problemet, og at en del av sakene med det også kan avsluttes. Det vil være en forenkling og avbyråkratisering for mange sakers vedkommende å innføre en slik ordning. Komiteenslutter seg til at dette skal gjelde for de som kommer inn under gjeldende inntektsgrense, og at sakstypene må være i nærheten av kjerneområdet for rettshjelpsloven. Komiteener enig i at det siste ikke kan være et absolutt krav, da det før man har gått inn i saken med juridisk ekspertise kan være vanskelig å fastslå om det er innenfor rettshjelpslovens dekningsområde. Komiteenforutsetter at for slik førstegangskonsultasjon skal det ikke betales noen egenandel.
Rettshjelpsloven har vært kritisert for å ha et for snevert saklig dekningsområde, og departementet ser at det kan være et behov for visse utvidelser.
Antall søknader om fri rettshjelp fra private parter i barnevernssaker har økt de senere år.
Selv om det som hovedregel ikke skal innvilges fritt rettsråd i uprioriterte sakstyper, vil barnevernssaker som regel være av så stor personlig og velferdsmessig betydning for søker at det langt oftere vil være rimelig at det offentlige yter bistand i slike saker enn i andre uprioriterte saker.
I de barnevernssaker hvor fylkesmannen finner det rimelig å innvilge fritt rettsråd, men hvor søker overskrider de økonomiske vilkår for slik bistand, føres det en relativt liberal praksis med hensyn til å dispensere slik at rettshjelp likevel gis. Fritt rettsråd i uprioriterte saker skal som hovedregel begrenses til 5 timer. Det er imidlertid adgang til å innvilge rettsråd utover 5 timer dersom særlige grunner taler for å innvilge mer. For barnevernssaker innvilges det forholdsvis ofte fritt rettsråd utover 5 timer.
Barnevernssaker av spesielt inngripende art bør etter departementets vurdering gjøres prioritert også forut for nemndsbehandling, både fordi det i slike saker ofte er et klart behov for advokat også på fritt rettsrådsstadiet, og fordi tidlig advokatbistand ofte kan løse konflikten uten at saken bringes inn for fylkesnemndene.
Departementet mener at i alvorlige saker hvor barneverntjenesten vurderer omsorgsovertakelse eller tvangsmessige akuttvedtak, bør fri rettshjelp gis uten behovsprøving allerede fra det tidspunkt det er på det rene at barnevernet aktivt vurderer et slikt tiltak. I saker av mindre inngripende eller ikke tvangsmessig karakter anses det imidlertid ikke å være behov for å utvide dagens rettshjelpsordning.
Etter gjeldsordningsloven har namsmannen både veilednings- og undersøkelsesplikt i saker vedrørende gjeldsforhandlinger. En søknad om gjeldsordning vil således kunne gjennomføres uten advokatbistand, og departementet har lagt til grunn at det skal føres en restriktiv praksis mht. innvilgelse av rettshjelp.
Bistand fra namsretten eller medhjelper opphører ved namsrettens stadfestelse av tvungen gjeldsordning. I de tilfelle der en eller flere kreditorer påkjærer namsrettens kjennelse må skyldneren således håndtere saken videre alene eller selv bekoste advokat. I slike tilfelle stiller nok kreditorene som oftest med advokat, og her bør skyldneren kunne få advokatbistand på det offentliges bekostning. I enkelte saker som faller utenfor gjeldsordningsloven, kan også gode grunner tale for en oppmykning. Departementet mener at det i større grad enn i dag bør åpnes for fri rettshjelp i saker om gjeld både på rettsrådsstadiet og på fri sakførselsstadiet.
Det har vært ført en restriktiv praksis med å innvilge fri rettshjelp i saker overfor det offentlige. Den restriktive praksisen har dels vært begrunnet med at det har vært etablert offentlige klageordninger og dels med at det offentlige har en veiledningsplikt.
Dersom et forvaltningsvedtak er påklaget og klageren har fått medhold i klagen, skal vedkommende få dekket utgiftene i forbindelse med klagesaken hvis utgiftene er vesentlige. En bestemmelse om dekning av sakskostnader finnes også i ligningsloven.
I praksis har det vist seg å være et behov for fri rettshjelp i flere saker overfor forvaltningen enn det rettshjelpsloven og praksis i dag åpner for. Dette gjelder særlig i forhold til sosiallovgivningen, trygdelovgivning og skattelovgivning. Departementet vil komme tilbake med konkrete forslag om dette ved en fremtidig lovrevisjon.
Departementet ser også behov for et tilbud om fri rettshjelp til utenlandske kvinner som opplever samlivsbrudd der grunnlaget for kvinnens oppholdstillatelse er ekteskap eller samboerforhold. Det bør etter departementets syn føres en liberal praksis ved innvilgelse av fri rettshjelp i slike tilfelle, og det arbeides for å utvikle et rettshjelpstilbud til disse kvinnene.
Etter lov om fri rettshjelp gis det i dag fri sakførsel uten behovsprøving ved saker for kontrollkommisjonen i spørsmål om etablering eller opprettholdelse av tvunget psykisk helsevern. Ved ikrafttredelse av lov av 2. juli 1999 nr. 62 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern vil det i tillegg gis fri sakførsel uten behovsprøving i spørsmål om overføring til opphold i, eller andre tiltak under ansvar av institusjon som nevnt i lovens § 3-1.
Ved klager over andre vedtak under psykisk helsevern, f.eks. vedtak om tvangsmedisinering, har pasienten ikke krav på dekning av eventuelle advokatutgifter. Departementets erfaring er at det fremmes få slike søknader om rettshjelp. Departementet er av den oppfatning at det ikke er behov for lovendringer på dette punktet ut over at det bør vurderes om den økonomiske behovsprøvingen bør fjernes.
Det pågår for tiden et arbeid i departementet for å styrke voldsofres stilling. Arbeidet går bl.a. ut på å lovfeste en statlig erstatningsordning for personskader voldt ved straffbar handling.
For voldsofre som vil gå til sak mot skadevolder, eksisterer det et utvidet tilbud om fri rettshjelp der voldsofferet har krav på juridisk bistand uavhengig av økonomisk situasjon. For øvrig er saker om erstatning for personskade prioritert i rettshjelpsloven.
Dagens rettshjelpstilbud åpner i vid utstrekning for bistand til voldsofre, og departementet ser derfor ikke behov for utvidelser på dette punkt.
Det er fra flere hold anført at det i barnefordelingssaker ofte oppstår urimeligheter der hvor bare den ene parten får innvilget fri rettshjelp. Det foreligger bl.a. et forslag fra stortingsrepresentantene Per Sandberg, Per Roar Bredvold og Siv Jensen om utvidet mulighet til rettshjelp i slike saker (Dokument nr. 8:44 (1998-1999)).
Etter dagens praksis vil det i vurderingen av om det skal dispenseres fra inntektsgrensene bli lagt vekt på om den annen part har fått fri rettshjelp, men det vil være vanskelig å få fri rettshjelp i disse sakene dersom man har en inntekt som overskrider inntektsgrensene med mer enn kr 20 000-30 000.
Etter departementets syn vil den foreliggende problemstillingen være et vedvarende dilemma så lenge man har inntektsgrenser.
Norge har sammen med 46 andre land anerkjent Haagkonvensjonen om internasjonal barnebortføring. Regelverket etter Haagkonvensjonen fungerer generelt meget godt, og de fleste sakene løses raskt og sivilrettslig uten at det er nødvendig å koble inn politiet. Barnebortføringer til land som ikke har tiltrådt Haagkonvensjonen håndteres av Utenriksdepartementet. Årlig oppstår det mellom fem og ti slike saker, og sakene kan være vanskelig å løse.
Haagkonvensjonen oppstiller ingen forpliktelser for konvensjonsstatene til å dekke partenes utgifter ut over hva som følger av landenes regler om fri rettshjelp. I Norge kan utgifter til juridisk bistand i en barnebortføringssak dekkes etter vilkårene i rettshjelpsloven. Det innvilges regelmessig dekning av utgifter til advokat i Norge samt dekning av oversettelsesutgifter. I mange tilfelle dispenseres det fra de økonomiske vilkår i rettshjelpsloven.
Når det gjelder rettshjelpsutgifter til advokat i utlandet, er hovedregelen etter konvensjon om sivilprosess av 1. mars 1954 at utgiftene primært skal søkes dekket i det landet barnet er bortført til. Dersom vedkommende land ikke yter økonomisk bistand, åpner rettshjelpsloven for at det i unntakstilfelle kan innvilges fri rettshjelp for utenlandsk domstol eller forvaltningsorgan. Det har vært ført en liberal innvilgelsespraksis også i slike tilfelle.
Departementet ser ikke behov for å utvide rettshjelpslovens dekningsområde i barnebortføringssaker. Det bør være behovsprøving som i dag, men sakenes karakter tilsier en fortsatt liberal innvilgelsespraksis.
Departementet finner det vanskelig å tilrå at det generelt åpnes for at det offentlige skal betale honorar til privat etterforsker som en del av rettshjelpen, men vil ikke avvise at det i unntakstilfelle kan være nødvendig.
Saksomkostningsansvar overfor motparten dekkes ikke av en bevilling til fri sakførsel. Rettshjelpsloven § 24 tredje ledd åpner imidlertid for at en etter særskilt søknad i unntakstilfelle kan få dekket et påløpt saksomkostningsansvar. Det føres en restriktiv praksis i disse sakene.
Departementet mener at det fortsatt bør være en viss adgang til å dekke saksomkostningsansvar i medhold av rettshjelpsloven.
Bestemmelsen i § 24 tredje ledd har siden loven trådte i kraft vært praktisert slik at søknad om dekning av motpartens saksomkostninger må fremmes av den part som har tapt saken og er ilagt saksomkostningsansvaret. Stortingets ombudsmann for forvaltningen er ikke enig i departementets tolkning av bestemmelsen, og mener at en søknad om dekning av saksomkostninger skal kunne innvilges selv om det er motparten (vinnende part) som inngir søknaden. Departementet er etter dette av den oppfatning at loven bør endres, slik at motparten får en selvstendig rett til å søke om dekning.
Saker etter lov om ekteskap og lov om partnerskap er prioritert i rettshjelpsloven. Det samme bør etter departementets syn gjelde i saker etter lov om rett til felles bolig og innbo når husstandsfellesskap opphører. I praksis innvilges i dag rettshjelp i mange slike saker. Det legges vekt på samlivets varighet og om det er barn i forholdet. En utvidelse av lovens ordlyd vil således ikke medføre noen stor kostnadsøkning.
Komiteen slutter seg til de endringene og utvidelsene av dekningsområdene som er skissert i meldingen.
Når det gjelder barnevernsakene, har komiteen merket seg at det de siste årene har vært en økt etterspørsel etter fri rettshjelp. Komiteen er enig i at dette ofte er saker av så stor personlig betydning for søker at det vil være rimelig at det gis hjelp, slik den liberale praksisen fra fylkesmennene også viser. Komiteen ser det derfor som naturlig at dette blir prioriterte saker.
Komiteen ser behovet for mulighet til advokatbistand når namsmannen ikke lenger yter bistand i saker om gjeldsforhandling fordi tvungen gjeldsforhandling er stadfestet i namsretten. Det samme gjelder saker om gjeld som ikke kommer inn under gjeldsordningsloven. Søkeren vil da som regel være i en svært vanskelig økonomisk situasjon, og en løsning vil ha stor velferdsmessig betydning.
Komiteen viser til at forvaltningens veiledningsplikt overfor borgerne er et sentralt og viktig prinsipp i forvaltningsretten. Denne har fått større betydning i takt med at rettigheter i velferdssamfunnet vårt har blitt utvidet, flere rettigheter har kommet til, og regelverket har vokst seg stort og til dels uoversiktlig og vanskelig å finne fram i. Komiteen mener at det kan synes som om denne plikten til å ivareta borgernes rettigheter i hvert fall på noen sektorer innenfor forvaltningen har kommet i konflikt med et stort arbeidspress, krav om effektivisering og økonomi. Dette må bli bedre gjennom omlegginger og holdningsendringer i forvaltningen. Komiteen ser at det også er et behov for en utvidelse av fri rettshjelp i saker hvor det offentlige er motpart innenfor gjeldende inntekts- og formuesgrenser. Særlig må det være aktuelt å få fritt rettsråd i slike saker.
Komiteen viser til at den fungerende restriktive praksis med hensyn til innvilgelse av fri rettshjelp der det offentlige er motpart dels har vært begrunnet med at det har vært etablert offentlige klageordninger og dels med at det offentlige har en veiledningsplikt. Eksempler på særskilte klageordninger finnes i skatteretten og i trygderetten hvor det er egne administrative klageorganer.
Komiteen er enig i at større mulighet til fri rettshjelp særlig bør gjelde i saker innenfor sosial-, trygde- og skattelovgivningen.
Komiteen vil understreke at utenlandske kvinner som mister sin rett til opphold i landet på grunn av samlivsbrudd, der samlivet har vært grunnlaget for oppholdstillatelse, langt på vei må sidestilles med andre utlendingssaker der søkeren har rett på fri rettshjelp etter utlendingsloven § 34.
Komiteen viser til at barnefordelingssaker står i en helt spesiell stilling siden det her er en tredje parts interesse, nemlig barnets beste, som må være det viktigste. Det kan gå utover den uskyldige tredjeparten - barnet - dersom den ene av foreldrene får fri rettshjelp og den andre ikke får det. Komiteen viser til at det allerede i dag føres en liberal praksis når det gjelder dispensasjon i slike saker, og at det legges vekt på hvorvidt den ene parten er innvilget fri rettshjelp. Komiteen ber om at det vurderes ytterligere tiltak, for eksempel at det kan gis et begrenset antall timer fritt rettsråd uten økonomisk behovsprøving i slike saker.
Dagens egenandelsordning fungerer ikke godt. Selv i enkle rettsrådssaker vil den totale egenandelen regelmessig kunne overstige tusen kroner. I sakførselssakene vil egenandelene utgjøre mange ganger dette beløpet. Dessuten er egenandelene lite forutberegnelige fordi det ofte ikke er mulig på forhånd å angi hvor mange arbeidstimer advokaten må nedlegge i saken.
Som finansieringskilde for fri rettshjelp spiller egenandelene liten rolle. I 1998 dekket egenandelene vel 4 pst. av de samlede offentlige utgifter til fri rettshjelp, mens kostnadene ved beregning og innkreving av egenandeler er betydelig. Egenandelssystemet bør derfor reformeres.
Departementet vil ikke gå inn for å fjerne egenandelene, men regelverket må forenkles betydelig. En ny egenandelsordning må etter departementets oppfatning sikre at statens inntekter fra egenandelene opprettholdes på dagens nivå.
Etter departementets mening bør egenandelen settes til et fast kronebeløp i rettsrådssakene - dvs. de sakene som løses utenfor rettergang. Når det gjelder fri sakførsel - altså de saker som havner i retten - bør man etter departementets oppfatning opprettholde dagens ordning med en kombinasjon av et fast kronebeløp - en grunnandel - og en tilleggsandel som utgjør en viss prosent av de totale utgiftene i saken. Det bør settes et tak på tilleggsandelen.
Dette innebærer at grunnandelen må økes noe. Gitt uendret antall fri rettshjelpssaker, vil en grunnandel på f.eks. kr 500 (sammen med tilleggsandel i fri sakførselssaker) gi tilnærmet samme omfang av egenandelenes bidrag til finansieringen av fri rettshjelp.
Etter departementets oppfatning bør tilleggsandelen i fri sakførselssakene fortsatt utgjøre 25 pst. av de totale rettshjelpsutgiftene, men det bør settes et tak på rundt kr 5 000.
Ved en gjennomføring av de reformer som er foreslått, vil det være grunn til å vurdere begrensningene i hvem som skal betale tilleggsandel og behovet for regler om helt eller delvis frafall av tilleggsandelen. En ordning uten adgang til frafall av tilleggsandel vil medføre enklere regelverk, større forutberegnelighet og lavere kostnader for det offentlige.
Det synes mest naturlig at advokaten står for innkreving av egenandelen. Et slikt system som innebærer at det offentlige ikke lenger vil ha noen rolle ved innkreving av egenandelen, vil frigjøre betydelige ressurser i det offentlige, men uten samtidig å overføre nevneverdig belastning på advokatene.
Komiteenviser til at inntektene fra egenandelen i dag bare utgjør fire prosent av de samlede offentlige utgiftene til fri rettshjelp. Komiteenmener det er lite trolig at det er mulig å øke det samlede trykket på egenandelen uten at det går utover målsettingene og intensjonene bak ordningen. Hovedformålet med egenandelen blir dermed å dempe en unødvendig etterspørsel, og en viss differensiering slik at de som har krav på rettshjelp, men likevel har en bedre betalingsevne, skal motta mindre i støtte enn de som ikke har betalingsevne.
Komiteen har også merket seg at med det egenandelssystemet som ble innført i 1997, har ordningen blitt mer komplisert og tungvint å administrere. Komiteenser det som helt uholdbart å ha en egenandelsordning som er utformet slik at 60 pst. av inntektene fra den går bort i arbeidet med å administrere og kreve den inn. Komiteenslutter seg derfor absolutt til ønsket om å forenkle ordningen med egenandeler.
Komiteener enig i at det bør være en form for egenandel. Komiteen støtter at advokatene står for innkreving av egenandelene. Siden advokatene har den direkte kontakten med klientene, vil det være en mindre byråkratisk ordning, og innkreving av egenbetaling er allerede en del av advokatenes ordinære virksomhet.
Komiteen slutter seg til at det bør være en grunnandel som alle brukere av fri rettshjelp betaler, og at denne kan økes fra dagens 300 kroner til et beløp rundt 500 kroner. En annen mulighet kan være å knytte en slik grunnandel til størrelsen på rettsgebyret.
I saker hvor det ytes fritt rettsråd, mener komiteen at det er naturlig at det ikke betales mer enn en grunnandel. For saker hvor det ytes fri sakførsel, vil det være naturlig å ha en tilleggsandel. Her er det som regel snakk om beløp av en mye større størrelse, og dessuten kan det stimulere til en mer forsiktig bruk av rettsapparatet dersom brukeren selv må betale en viss andel. For denne tilleggsandelen mener komiteen at det i større grad enn i dag må legges vekt på betalingsevnen.
Komiteenmener at for folk med svært lave inntekter kan det foreslåtte taket på 5 000 kroner være så høyt at det utelukker eller får vedkommende til å vegre seg fra å ta opp sin sak. Komiteenmener at det fortsatt bør være en sikkerhetsventil i systemet slik at egenandel helt kan frafalles i spesielle tilfeller der det vil være umulig for søkeren å kunne betale en slik. Samtidig mener komiteen at det kan synes urimelig at for de ikke-behovsprøvde sakene skal utgiftene dekkes fullt ut, uavhengig av om vedkommende har god betalingsevne. Komiteen mener derfor at for folk med inntekter over beløpsgrensen, bør det kunne tas en tilleggsandel også i sakene hvor man i utgangspunktet får fri rettshjelp uten behovsprøving.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, støtter at det innføres et tak på tilleggsandelen på 5 000 kroner.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener at det er riktig å ha en egenandel på fri sakførsel. Disse medlemmer mener at egenandelen ikke bør være så høy at det utelukker, eller får personer til å vegre seg fra, å ta opp saker. På den annen side kan det oppstå overforbruk av tilbudet dersom det ikke er noen egenandel. Dersom det settes et tak på egenandelen på 5 000 kroner vil det ikke være noen motivasjon for å begrense bruken av tjenesten når man har passert denne grensen. Disse medlemmer mener at det bør være en egenandel som en prosentandel av støtten, som gjenspeiler den totale bruken av rettstjenester. Det kan likevel fort bli et problem at egenandelen totalt sett blir for stor for enkelte. Disse medlemmer mener at dette best løses ved at den generelle prosentandelen settes ned.
Etter departementets vurdering vil det være hensiktsmessig at domstolenes kompetanse i fri sakførselssaker utvides slik at domstolene får innvilgelseskompetanse i alle saker som skal opp for domstolene. Ved å flytte kompetansen til domstolen vil bare én offentlig instans være involvert. Dette medfører at fylkesmennenes kompetanse begrenses for så vidt gjelder fri sakførsel. For øvrig ser departementet ikke grunn til å endre fylkesmennenes kompetanse.
I 1997 foreslo Høyesterett at Høyesterett skulle kunne gi bevilling til fri sakførsel selv om parten ikke fyller de økonomiske vilkårene i rettshjelpsloven § 8. Justisdepartementet deler Høyesteretts oppfatning av at det vil kunne være uheldig om ikke Høyesterett får til behandling saker som har prinsipiell interesse. Justisdepartementet er derfor enig i at det bør vurderes om det skal innføres en regel som foreslått av Høyesterett i rettshjelpsloven, og forslaget er sendt på høring.
Etter forskrift til lov om fri rettshjelp har advokater kompetanse til selv å innvilge fritt rettsråd. Departementet ser ikke behov for å endre disse reglene.
Stortingsrepresentant Lisbeth Holand fremmet 12. mars 1997 bl.a. et forslag om en forsøksordning med kommunale eller interkommunale rettshjelpssentre i tre fylker (Dokument nr. 8:63 (1996-1997)), jf. Innst. S. nr. 256 (1996-1997). Justiskomiteen ba om at en forsøksordning med interkommunale rettshjelpssenter blir utredet nærmere. Stortinget oversendte forslaget til Regjeringen til utredning og uttalelse.
Departementet ser enkelte fordeler ved etablering av offentlige rettshjelpskontorer. Erfaringer fra Kontoret for fri rettshjelp i Oslo tyder på at de kan tilby en type bistand og dekke en type behov som de privatpraktiserende advokatene muligens i mindre grad fanger opp. I kombinasjon med de privatpraktiserende advokatene vil ordningen derfor kunne gi et mer omfattende rettshjelpstilbud enn i dag og bidra til å øke det totale rettshjelpstilbudet.
Departementet har imidlertid prinsipielle innvendinger mot opprettelse av offentlige rettshjelpskontorer. Uansett hvordan et offentlig rettshjelpskontor organiseres, er det fare for at de ansatte advokatene i en viss grad vil kunne bli identifisert med det offentlige. Rettshjelpsundersøkelsene viser nettopp at store deler av det udekkede rettshjelpsbehovet knytter seg til det offentlige som motpart.
Fremfor å opprette offentlige kontorer mener departementet at det offentlige kan spare administrative kostnader ved å benytte advokatene som allerede driver sin virksomhet rundt om i landet. Departementet finner det dessuten prinsipielt uheldig at det offentlige skal konkurrere på felt hvor det allerede er et godt utbygget privat tilbud. Departementet finner det derfor lite hensiktsmessig og prinsipielt uheldig å etablere nye offentlige rettshjelpskontorer.
For å bedre advokatdekningen i deler av landet ble det i 1982 innført en ordning med økonomisk støtte for advokater som ønsker å etablere seg i utkantstrøk. Departementet mottar få søknader om støtte, og beløpet som utbetales pr. advokat er forholdsvis lite. Saksbehandlingen av støtteordningen er ressurskrevende og departementet foreslår at støtteordningen avvikles.
Komiteenslutter seg til de foreslåtte endringene i reglene om innvilgelseskompetanse. Ved å flytte mer kompetanse til domstolene får vi et mer effektivt sy-stem. I tillegg mener komiteenat domstolene, som kjenner til saken, ofte vil være den nærmeste til å vurdere spørsmålet.
Komiteenviser til at ordningen med stykkprisfinansiering ser ut til å være vellykket. Det innebærer både en forenkling av saksgangen, og kostnadene har gått ned. Komiteenber om en snarlig evaluering av ordningen, og at det vurderes om den bør utvides til flere typer saker.
Komiteen slutter seg til at advokatenes deltakelse i fri rettshjelpsordningen fortsatt baseres på frivillighet med en godtgjøring etter en offentlig timesats. Dette er en organisering som har fungert godt fram til nå, og som komiteenikke ser noen grunn til å endre.
Komiteener også enig i at det er svært viktig at advokaten som skal yte rettshjelp både har og oppfattes som at han har sin integritet i orden, og er fri og uavhengig. Prinsippet om det frie advokatvalg må gjelde like mye i saker som omfattes av fri rettshjelp.
Komiteen viser til at departementet opplyser at støtteordningen til advokater i utkantstrøk både er ressurskrevende og lite benyttet. Komiteen kan ikke se at det er noe særskilt behov for å opprettholde ordningen, spesielt ettersom det stadig blir bedrede kommunikasjoner. Komiteen støtter departementets anbefaling om at ordningen avskaffes.
Imidlertid kan ikke komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre,se at disse prinsippene står i fare for å svekkes med mindre hele eller store deler av den offentlige rettshjelpen ble tilbudt gjennom offentlig ansatte advokater. Det er en ordning flertallet ikke går inn for. Derimot viser flertallet til at en har svært positive erfaringer fra det offentlige rettshjelpskontoret i Oslo. Det viser seg at for mange er terskelen lavere for å søke rettshjelp på et offentlig kontor, enn å oppsøke en privatpraktiserende advokat. Flere av de som søker rettshjelp her og på studentrettshjelptiltakene har et udekket rettshjelpsbehov, men de ville likevel av ulike årsaker ikke oppsøkt det private markedet. Flertallet mener at det er viktig at vi har et tilbud også til disse. Brukerundersøkelser fra rettshjelpskontoret i Oslo viser at publikum er svært godt fornøyd med tilbudet, og det er ikke stilt spørsmålstegn ved kontorets integritet eller uavhengighet. Flertalletvil også ta avstand fra en frykt for at man ved bruk av offentlig lønnede advokater innenfor rettshjelpen vil få et A-lag av advokater blant de privatpraktiserende, og et B-lag lønnet av det offentlige. Tvert imot kan det være slik at advokater som arbeider mye med saker innenfor dekningsområdene til fri rettshjelp vil skaffe seg en spisskompetanse på området som kommer brukeren til gode, og som privatpraktiserende advokater, som mer sporadisk tar på seg saker av en slik art, ikke har mulighet til å bygge opp.
Flertalletgår derfor inn for at det i større grad benyttes ulike former for rettshjelp gitt i offentlig regi. Det kan tenkes flere ulike modeller for hvordan det kan organiseres, og at det bygges opp ulike løsninger fra sted til sted, lokalt tilpasset. Det kan for eksempel være at flere større byer kan ha behov for et rettshjelpskontor etter mal fra det i Oslo. Flere byer har i dag rådgivningskontorer for kriminalitetsofre. Justiskomiteen har i Budsjett-innst. S. nr. 4 (1999-2000) understreket at dette er et tilbud som må bygges ut flere steder og at tilbudet utvides. Dette kan være instanser som kan knytte til seg en advokat som spesielt tar seg av fri rettshjelpssaker, og eventuelt ansettes eller lønnes på timebasis. Krisesentrene er et annet eksempel på steder som oppsøkes av mennesker som kan ha et stort, udekket rettshjelpsbehov, og som ofte vil falle inn under rettshjelpslovens rammer. Flertalletviser til krisesenteret i Arendal, som en dag i uka har tilbud om konsultasjon med advokat. Et slikt tilbud må også kunne gis av en offentlig ansatt advokat.
Det bygges også opp offentlige servicekontorer flere steder i distriktene, som skal yte ulike former for offentlige tjenester samlet på ett sted. Flertallet viser til at her skal det gis informasjon og veiledning, og at dette kan også være steder som er egnet for å gi i hvert fall juridisk rådgivning og rettsråd innenfor noen områder. Dette kan gjøres gjennom å ansette eller på andre måter knytte til seg advokater, men også gjennom å bruke annen juridisk kompetanse. Flertallet vil i den sammenhengen peke på adgangen i lovverket til å gi juridisk bistand for kompetente folk som ikke er jurister. Dette blir i liten grad benyttet, og her mener flertallet det kan ligge et ubrukt potensiale. Blant annet kan saker bli avklart før de vokser seg til store og kompliserte. Det kan tenkes et mangfold av slike løsninger som ikke vil være i konkurranse med det ordinære, privatpraktiserende markedet, men et supplement. Flertalletmener at det må settes i gang ulike prosjekter av slik karakter, for å sikre en best mulig tilgjengelighet av rettshjelpen, og for mer treffsikkert i å nå de grupper som trenger rettshjelp mest.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at det er et godt utbygget nett av privatpraktiserende advokater. Etter disse medlemmers oppfatning kan det da ikke være en offentlig oppgave å bygge ut et slikt offentlig tilbud. Med dagens muligheter for kommunikasjon kan det heller ikke være en vektig innvendig at en stor andel er lokalisert i sentrale strøk.
Disse medlemmer er enig med departementet i at det vil kunne skape unødvendig administrasjon og byråkrati dersom det skal opprettes egne offentlige rettshjelpskontor rundt om i landet. Dette er midler som etter disse medlemmers oppfatning bedre kan brukes til å støtte det eksisterende rettshjelpstilbud både i offentlig og privat regi.
Videre er disse medlemmer enig med departementet i at disse kontorene lett kan identifiseres med det offentlige, og dermed ikke ha den nødvendige tillit dersom det skal benyttes av klienter som trenger bistand i saker overfor det offentlige.
Disse medlemmer viser til at satsene som det offentlige betaler for fri rettshjelp ikke kan konkurrere med de satsene som advokater får for andre saker. Dersom det skal opprettes offentlige kontorer hvor den offentlige dekning blir eneste lønn, vil det kunne oppstå et A- og B-lag av advokater. Disse medlemmer mener det er en fordel at man opprettholder dagens ordning hvor advokater kombinerer sine inntekter fra rettshjelpsordningen og andre oppdrag.
Disse medlemmer vil ikke avvise at det kan være spesialbehov som bør dekkes gjennom økte offentlige tilbud, men vil ikke anbefale at det opprettes offentlige rettshjelpskontor som skal dekke generelle rettshjelpsbehov.
Et prinsipielt spørsmål knyttet til utformingen av rettshjelpsloven er om loven skal angi så konkret som mulig hvilke saker den omfatter, eller om loven skal utformes skjønnsmessig slik at den kan fange opp flest mulig saker på bakgrunn av en konkret vurdering.
Departementet mener at man ved en fremtidig revisjon av rettshjelpsloven særskilt bør vurdere å utforme loven slik at den noe mer presist angir når fri rettshjelp kan innvilges. En mulighet vil være å omforme loven slik at den angir hvilke saksområder som ikke omfattes av rettshjelpsloven. Departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet ved en fremtidig revisjon av rettshjelpsloven, og vil dessuten foreslå at det innsettes en formålsparagraf i rettshjelpsloven.
Komiteenunderstreker at det helt klart er behov for å forenkle regelverket om fri rettshjelp. Det er uholdbart at reglene utgjør en hel bok på 182 sider. Dette betyr at reglene ikke bare er utilgjengelige og vanskelig forståelig for brukerne, men også at flere advokater kvier seg for å ta på seg saker som kan gå inn under fri rettshjelpsordningen da det innebærer mye ekstra arbeid å sette seg inn i regelverket.
Komiteenser det kan være hensiktsmessig heller å angi hvilke saksområder som faller utenfor ordningen, slik det også gjøres i noen andre land. Etter sin art bør en slik ordning ha rom for noe skjønnsvurdering, slik at lovens avgrensinger ikke får helt urimelige utslag i enkelte tilfeller. Samtidig bør loven være så presis som mulig. Slik blir forutberegneligheten bedre for brukeren, og lovgiver kan i større grad bestemme hvor grensene trekkes.
Departementet ønsker å gjøre ytterligere bestrebelser på å informere om ordningen med fri rettshjelp, og ønsker bl.a. å tilrettelegge rettshjelpsordningen slik at det kan søkes om bistand over internett. Det kan bl.a. opprettes veiledningssider og et presedensarkiv hvor anonymiserte avgjørelser legges ut. Et presendensarkiv knyttet til internettsidene vil kunne sikre en ensartet praksis samt være en veiledning både for søkere, advokater og det offentlige.
Departementet antar at de samlede kostnadene ved de forslag som er omtalt i denne meldingen vil ligge innenfor en kostnadsramme med en helårsvirkning på 30 mill. kroner.