Vedr. Dokument nr. 8:54 (1999-2000) forslag fra stortingsrepresentantene Carl I Hagen og Siv Jensen om å innføre et eget utenlandsbudsjett i tillegg til det ordinære nasjonal- og statsbudsjettet for kjøp av varer og tjenester fra og i utlandet uten in...

Det vises til henvendelsen fra Stortingets finanskomité ved saksordfører Per-Kristian Foss, der finansministeren bes om kommentar til Dokument nr. 8:54 (1999-2000).

Dokument 8 forslaget innebærer at det fra og med budsjettåret 2001 gjennomføres en oppdeling av nasjonal- og statsbudsjettet, slik at utgifter som ikke medfører noen finanspolitisk eller etterspørselsvirkning i norsk innenriksøkonomi skilles ut i et eget Utenlandsbudsjett. Utgifter belastet utenlandsbudsjettet medregnes ikke i de nasjonaløkonomiske og finanspolitiske indikatortabellene. Etter min vurdering er ikke forslaget gjennomførbart etter intensjonen.

Som bakgrunn for Dokument 8 forslaget vises det på side 2 til:

«De makroøkonomiske beregninger … bør gjennomgås med det for øyet å lage et system som er relevant og korrekt for vurderingen av norsk innenlandsøkonomi når det gjelder tilbud/etterspørselsvirkninger, inflasjons/deflasjonstendenser og rente- og valutadannelsen.»

Dette er et svært viktig prinsipp som Regjeringen så langt som mulig følger opp i det løpende arbeidet med å vurdere innretningen av den økonomiske politikken. I Finansdepartementet er det en lang tradisjon for at arbeidet med finanspolitikken bygger på helhetlige makroøkonomiske analyser, basert blant annet på omfattende bruk av makroøkonomiske modeller. I dette analyseverktøyet er det ikke slik at alle utgifter "teller likt" mhp. etterspørselsimpulser. I det makroøkonomiske analysearbeidet tas det tvert om hensyn til at ulike offentlige utgifter - direkte og indirekte - har forskjellige virkninger på den innenlandske økonomien. Ulike utgiftskomponenter har blant annet ulikt importinnhold. Offentlige investeringer i bygg og anlegg vil for eksempel ifølge analyseapparatet gi relativt sterke impulser mot innenlandsk produksjon og sysselsetting, mens kjøp av utstyr til løpende drift eller investeringer i større grad medfører import fra utlandet. Endringer i offentlig sysselsetting virker direkte inn på det norske arbeidsmarkedet, mens ulike typer overføringer vil ha indirekte virkninger både mot import og innenlandsk produksjon.

Finanspolitiske indikatorer supplerer de makroøkonomiske analysene gjennom at de på en enkel måte gir en illustrasjon av innretningen av finanspolitikken. Utviklingen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettoverskuddet er et hjelpemiddel for å vurdere den underliggende utviklingen i offentlige finanser, ved at indikatoren korrigerer for endringer i budsjettoverskuddet som skyldes forbigående konjunkturmessige forhold.

En bestemt tilråding om finanspolitikken bygger, som understreket ovenfor, på fullstendige makroøkonomiske analyser. Når dette vurderingsgrunnlaget er etablert, fungerer budsjettindikatoren som en "krittstrek" i den videre budsjettprosessen. I denne fasen av budsjettbehandlingen tilsier hensynet til oversiktlighet at en reduserer ambisjonsnivået noe med hensyn til å kartlegge virkninger på aktivitetsnivået og i stedet lar alle inntekts- og utgiftsposter "telle likt". Denne framgangsmåten ivaretar at

• – alle offentlige utgifter må finansieres. Selv om staten på kort sikt har solide finanser, tilsier langsiktige budsjetthensyn, og spesielt behovet for å kunne dekke den sterke veksten i pensjonsutgifter vi vet vil komme, at betydelige midler settes til side i perioder med store overskudd. I denne sammenheng er det viktig at "en krone er en krone".

• – de reelle politiske prioriteringene vil kunne bli forstyrret dersom en i budsjettdrøftingene skulle "vekte" ulike utgiftsposter. Utgifter som i stor grad kan kanaliseres ut av landet, ville få forrang i forhold til økte bevilgninger til undervisnings-, helse- og omsorgstjenester produsert i Norge. Over tid ville en slik budsjettprosess være uheldig. Budsjettprosessen ville også blitt vesentlig mer komplisert, og i større grad baseres på skjønn, enn det som er tilfelle i dag.

I praksis vil de fleste utgifter påvirke den innenlandske økonomien, i større eller mindre grad:

• – Kjøp av utstyr i utlandet krever innenlandske ressurser til installering, vedlikehold, opplæring mv. For moderne teknisk utstyr er slike kostnader ofte like store som kostnaden ved selve utstyret.

• – Utenlandsopphold for pensjonister eller andre vil normalt kreve bruk av innenlandske ressurser, for eksempel i offentlige etater.

• – Et omfattende tilbud til alle personer over 70 år om finansiering av utenlandsopphold (som beskrevet i forslaget) ville dessuten innebære en bedring av denne gruppens generelle økonomiske situasjon. Dette vil føre til en generell etterspørselsimpuls mot varer og tjenester produsert innenlands, selv om den direkte utgiftsøkningen i tråd med forslaget føres opp i et utenlandsbudsjett.

• – Også bevilgninger til bistand påvirker det innenlandske aktivitetsnivået. Ifølge beregninger fra NORAD ble vel 40 pst. av de samlede bistandsbevilgningene i 1995 og 1996 brukt til kjøp av varer og tjenester produsert i Norge.

Hovedpoenget her er at det ikke er meningsfullt å etablere et skarpt skille mellom to typer offentlige utgifter mht. pressvirkninger i økonomien. Ulike utgiftsposter slår ulikt ut i henholdsvis innenlandsk produksjon og import fra utlandet. Dette søker en å ivareta i analysene som ligger bak anbefalingene om finanspolitikken. Det er ikke grunn til å tro at aktører, for eksempel i penge- og valutamarkedene, ville la vurderingene av finanspolitikken bli påvirket av at det settes merkelapp på ulike utgiftsposter. Snarere vil det være de reelle virkningene på aktivitetsnivået som vil være avgjørende for markedsaktørene.

I Norge har vi til ulike tider og under skiftende regjeringer lagt betydelig vekt på hensynet til helhetlig budsjettering. Dette ligger for eksempel bak konstruksjonen av Statens petroleumsfond, der det både i loven og retningslinjene ble understreket at dette ikke skulle representere noe fond på siden av det ordinære budsjettet, men tvert om være en integrert del av budsjettopplegget. Det samme hensynet bør fortsatt tillegges avgjørende vekt og gir i seg selv tunge argumenter mot etablering av et "utenlandsbudsjett".

Det er statens samlede finansielle situasjon som må være i fokus. En oppsplitting av statsbudsjettet og utskilling av et nytt "utenlandsbudsjett" ville gjøre en slik oversikt vanskeligere og ville over tid kunne undergrave tilliten til budsjetteringssystemet. Dette ville også stimulere til prosesser for å få gjennomført utgiftsøkninger utenfor det ordinære budsjettet.

Alt i alt kan det etter min vurdering reises tungtveiende argumenter mot etablering av et "utenlandsbudsjett" som foreslått i Dokument 8:54 (1999-2000). En praksis med postering av enkelte utgiftsposter på et "utenlandsbudsjett" vil kunne tilsløre hvordan den økonomiske politikken er tilpasset stabiliseringspolitiske målsettinger. Prioriteringene mellom ulike områder ville bli påvirket på en uheldig måte, og det ville bryte med hensynet til helhetlig budsjettering.