4.1 Generelle faktorer

Det anbefales i meldingen å etablere en bredt sammensatt innsatsstyrke - "Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner" - som vil gi økte valgmuligheter når en krisesituasjon oppstår og skape større forutsigbarhet i planleggingen av våre utenlandsengasjementer. Den anbefalte innsatsstyrken vil inngå i den ordinære forsvarsstrukturen. Vedlegg 1 i meldingen angir organisasjon for styrkene.

Den grunnleggende strategi som ligger til grunn for den anbefalte innsatsstyrken, er at hoveddelen av de enheter som inngår i den skal kunne delta i de fleste typer oppdrag. Styrkeenheten bør dessuten fortrinnsvis inngå i flere såkalte styrkepakker og bidra i flernasjonale strukturer, i tillegg til å kunne operere som selvstendige avdelinger der forholdene ligger til rette for det.

Den tidligere oppdeling i norske NATO-reaksjonsstyrker og FN-beredskapsstyrker faller bort. Den innsatsstyrken som anbefales etablert skal kunne brukes i en hvilken som helst operasjon der Regjeringen i samråd med Stortinget mener at Norge bør delta. Et slikt enhetlig system utelukker ikke at Norge ved behov kan bidra med enheter som ikke er en del av innsatsstyrken. Beslutninger om dette vil måtte tas fra sak til sak, blant annet basert på tilgjengelig personell og økonomiske avveininger.

4.2 Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner

En overordnet problemstilling med hensyn til deltakelse i internasjonale militære operasjoner er forholdet mellom reaksjonstid og utholdenhet. Norge har tradisjonelt vært sterkere med hensyn til utholdenhet enn med hensyn til beredskap. Opprettelsen av Telemark bataljon var et forsøk på å bøte på denne svakheten. Dette kan imidlertid ikke uten videre sies å ha vært et fullt ut vellykket prosjekt. Selv om kvaliteten på styrken har vært god, har beredskapen for styrken som helhet vært begrenset. Styrken er dessuten ikke ment å ha noen utholdenhet utover seks måneder, noe som fra et krisehåndteringssynspunkt kan være uheldig.

Behovet for raskere reaksjonstid, økt utholdenhet, mer spesialiserte kapasiteter og økte krav til samvirke i alliansen samt de rekrutteringsmessige utfordringer, gjør at det trolig vil kunne bli aktuelt å øke innslaget av vervede.

For alle forsvarsgrener gjelder det at vi må finne en bedre balanse mellom utholdenhet og reaksjonstid, og organisere våre styrker slik at begge faktorene kan optimaliseres.

4.3 Deltakelse i internasjonale styrkeregistre

For at Forsvarets nye innsatsstyrke skal kunne bli og holdes operativ, er tilstrekkelig kvalitet, kvantitet og forutsigbarhet i personelltilgangen en absolutt nødvendighet. Dette har de siste årene vært et betydelig problem, spesielt for Hæren.

Det anbefales etablert en ordning der de som ønsker det og er kvalifisert av det personell som er inne til førstegangstjeneste, tilbys en begrenset økonomisk godtgjøring for å bruke de tre siste månedene av førstegangstjenesten til avdelingsvis samtrening for deltakelse i en gitt del av Hærens reaksjonsstyrke. Styrken vil bli supplert etter behov med stadig og ikke stadig tjenestegjørende personell. Nøkkelpersonell følger sine soldater gjennom hele perioden, men tjenestegjør ved sine ordinære hjemmeavdelinger i de perioder styrken ikke er samlet.

Systemet vil - i tillegg til å legge til rette for økt rekruttering gjennom en betydelig forbedret incentivstruktur - også styrke mulighetene for å rekruttere ikke stadig tjenestegjørende personell. Det anbefalte systemet vil også gjøre det mulig å rekruttere personell fra hele Hæren helt opp til niende måned av førstegangstjenesten. Disse to faktorene vil gjøre det mulig å trekke på hele gruppen av potensielt personell.

Den delen av styrken som tilsvarer et løpende engasjement, vil etter tre måneders samtrening gå direkte over i deltakelse i en slik løpende operasjon - det vil si som oppfølgingsstyrke, deretter stå 12 måneder på beredskapskontrakt som reaksjonsstyrke, for så å avslutte med en ny kontingent med utetjeneste, antagelig innledet av en kort periode med oppfriskningstrening i Norge ((9+)3+6+12+6 måneder). I beredskapsperioden, det vil si de midtre 12 måneder, vil alt personell bli godtgjort etter gjeldende særavtale. For å sikre forutsigbarhet i personelltilgangen utbetales bonusen først etter at hele kontraktsperioden er gjennomført, og da under forutsetning av at alle kontraktsvilkår er oppfylt.

Ordningen vil gjøre det nødvendig med en oppmykning av fredstjenesteloven, både med hensyn til adgang til beordring for lengre uteperioder og med hensyn til kontraktstidens lengde. Regjeringen går inn for at en slik oppmyking blir gjennomført.

For at systemet skal innebære en rimelig grad av forutsigbarhet for personellet så vel som for Forsvaret, må det imidlertid legges inn begrensninger, både med hensyn til lengden på kontraktsperioden, total "utetid" og antall "uteperioder". Det vil i tråd med dette legges inn som en forutsetning at personellet ikke kan sendes ut i en operasjon mer enn to ganger i løpet av kontraktsperioden samt at personellet ikke kan beordres til lengre uteopphold enn ni måneder per kontingent, totalt 18 måneder for kontraktsperioden.

Begrensningene innebærer at dersom en kontingent sendes ut som innsatsstyrke i løpet av beredskapsperioden, vil den ikke kunne sendes ut i en løpende operasjon de siste seks månedene av perioden. Av dette følger at en løpende operasjon, når en ny operasjon igangsettes med samme avdelingstype, enten må termineres eller tilføres en oppfølgingsstyrke som genereres utenom de rotasjonsprosedyrer som er lagt inn i denne modellen.

En vesentlig betingelse for å få den skisserte modellen til å fungere, er at Regjeringens anbefalinger med hensyn til godtgjøring gjennomføres samt at systemet betraktes som en helhet, der det ikke gis mulighet for å velge bare én del. Med hensyn til det siste punktet vil det muligens være hensiktsmessig å åpne for unntak for enkelte personellgrupper.

For de øvrige elementer i innsatsstyrken anbefales det opprettet en (9+)3+24 måneders ordning, med 27 måneders kontraktstid, dog med åpning for at justeringer på enhetsnivå vil kunne bli nødvendig for å oppnå maksimal forutsigbarhet og fleksibilitet samt tilfredsstillende samtreningsnivå. De begrensninger som gjelder total "utetid" og antall "uteperioder" vil også gjelde denne kategorien personell. Denne modellen vil også bli lagt til grunn for de deler av reaksjonsstyrken som eventuelt ikke blir benyttet i et løpende engasjement, eksempelvis i mulige situasjoner hvor Norge ikke opprettholder et løpende hærengasjement med mekanisert infanteri.

På sikt vil de forskjellige forsvarsgreners spesielle behov dessuten gjøre at justeringer i kontraktsforholdene vil måtte gjennomføres. Dette vil bli løpende vurdert i dialog mellom de berørte parter.

4.4 Delkonklusjon

Forsvaret vil ikke være i stand til å sette opp en helhetlig misjon på egen hånd, og noe slikt vil i de fleste tilfelle heller ikke være politisk ønskelig. Forberedelser til og planlegging for flernasjonalt samarbeid vil derfor være en av Forsvarets viktigste fredstidsoppgaver med hensyn til internasjonale militære operasjoner. Spesielt gjelder dette for samarbeidet innad i NATO, der flernasjonalt samarbeid trolig vil være et grunnleggende trekk i årene i fremover. Samtidig er denne typen forberedelser også igangsatt i flere andre fora.

4.5 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er enig i at en "Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner" opprettes etter de retningslinjer og i henhold til den timeplan som beskrives i stortingsmeldingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er enig i at det opprettes en "Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner" sammensatt av styrker fra hær, sjø og luft samt spesialstyrker. Styrken må bygges opp gradvis ut i fra behov og økonomi og organiseres slik at den gir større forutsigbarhet under planleggingen og gjennomføringen av våre utenlandsengasjement. Prioritering mellom innsatsenheter i styrkene vil være nødvendig.

Komiteen viser til våre begrensede ressurser og understreker nødvendigheten av at styrken organiseres på en slik måte at den inngår i den ordinære forsvarsstrukturen og også bidrar til å styrke forsvaret av norsk territorium.

Komiteen viser her til brev til komiteen fra forsvarsministeren datert 5. oktober 1999, om personellbehovet. Komiteen merker seg at utplassering av hele styrken på ca. 3 500 personell, kun vil foreligge som en teoretisk mulighet og evt. med svært kort varighet. Målsettingen er å kunne holde et nivå på vårt løpende uteengasjement nær det som har vært gjennomsnittet på 1990-tallet, ca. 1 500 personell fra alle grener.

Komiteen vil her likevel peke på at størrelsen på den foreslåtte "styrke-poolen", 3 500 personell, er meget stor sett i forhold til Norges folketall sammenlignet med andre land. Dersom f.eks. EU med sine 370 mill. innbyggere skulle etablere en tilsvarende "styrke-pool" ville den måtte bli på 300 000 personell.

Komiteen viser til at Norge er et teknologisk relativt avansert høykostland med særlig høye personellkostnader. Dette tilsier etter komiteens mening at Norge prioriterer mindre, avanserte og spesialiserte enheter i sin innsatsstyrke. Komiteen er enig i at forholdet mellom reaksjonstid og utholdenhet er en overordnet problemstilling med hensyn til deltakelse i internasjonale militære operasjoner. Komiteen deler meldingens vurderinger av at dette bl.a. har å gjøre med at Norge i liten grad har kunnet ha stående enheter og enheter i beredskap. I lys av behovet for raskere reaksjonstid, økt utholdenhet, mer spesialiserte kapasiteter og økte krav til samvirke i Alliansen samt de rekrutteringsmessige utfordringer, mener komiteen at det vil kunne bli aktuelt å øke innslaget av vervede. Komiteen har i den sammenheng merket seg at dette spørsmålet vil bli tatt opp i større bredde i forbindelse med neste langtidsmelding, og at det i den sammenheng vil bli nødvendig med en gjennomgang av de vervedes arbeidsvilkår.

Komiteen er enig i at enhetene i styrken skal kunne delta i flere typer oppdrag og at styrken bør kunne inngå i flere "styrkepakker" og flernasjonale strukturer så vel som operere selvstendig når forholdene ligger til rette for det.

Komiteen er enig i at oppdelingen i norske NATO-reaksjonsstyrker og FN-beredskapsstyrker faller bort og at den innsatsstyrken som etableres skal kunne brukes i en hvilken som helst operasjon der Regjeringen i samråd med Stortinget mener at Norge bør delta. Komiteen er også enig i at dette ikke utelukker at Norge, når ønskelig, kan bidra med enheter som ikke er en del av innsatsstyrken. Komiteen anser at dette særlig kan være aktuelt når det gjelder styrker til operasjoner som etter hvert får preg av rene vaktoppdrag, eller der oppdragene primært er eller utvikler seg til å bli av politimessig art.

Komiteen er enig i at dersom innsatsstyrken skal kunne bli operativ med nødvendig kvalitet er forutsigbarhet i personelltilgangen en absolutt nødvendighet. Komiteen viser til at dette så langt har vært et hovedproblem.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til den framlagte modellen for organisering av rekrutteringen til Hærens reaksjonsstyrke. Flertallet slutter seg til det anbefalte system for rekruttering og styrkegenerering til Hærens reaksjonsstyrke slik det er foreslått fra Regjeringen, den såkalte 9+3+6+12+6-modellen. Dette vil være hovedmodellen med mulighet for tilpasning for enkelte typer tjenester. Flertallet legger vekt på at denne modellen bedre vil sikre personelltilgangen, noe som er en absolutt nødvendighet for å sikre Forsvarets nye innsatsstyrke. Det legges i den forbindelse vekt på at uteengasjementet kommer som en direkte forlengelse av samtreningsperioden. Videre vektlegges det at tjenesteperioden ute for Hærens reaksjonsstyrke normalt ikke bør vare lenger enn 6 måneder av gangen. Dette er bl.a. begrunnet med faren for ettervirkninger. Flertallet mener også at beredskapsperioden mellom to uteengasjementer bør være av en relativt lang varighet. Det henvises i den forbindelse til fagmilitære anbefalinger basert på erfaring fra tidligere engasjementer. Blant annet UNIFIL-undersøkelsen. Det legges også til grunn at en lengre varighet på kontraktene enn i dag vil skape et bedre planleggingsgrunnlag og dermed økt forutsigbarhet.

Flertallet legger til grunn for modellen at forslagene knyttet til godtgjøring gjennomføres, og at modellen er en helhet når det gjelder viktige økonomiske støtteordninger. Flertallet slutter seg til forslaget og viser til at en slik modell vil kunne sikre både økt reaksjonsevne og betydelig utholdenhet innenfor en og samme ramme.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er enig i hovedtrekkene i forslaget, men mener tjenestemønsteret bør vurderes nærmere bl.a. i lys av uttalelsene fra befalsorganisasjonene i høringene. I beredskapsperioden på 12 måneder kan det trolig være vanskelig både å få seg meningsfylt arbeide og å komme i gang med studier. Ordningen vil derved kunne bli en hemsko når det gjelder rekrutteringen.

Komiteen peker i denne sammenheng på at utetjenestens varighet må kunne tilpasses ut fra hvor krevende og belastende tjenesten er. Kortere perioder enn 6 måneder kan være nødvendig når forholdene tilsier det, men den bør også kunne økes til f.eks. ett år når operasjonen og tjenesten er relativ enkel.

Komiteen understreker ellers at tjenestemønstret og kontraktsforholdene må etableres i tide og vurderes og justeres løpende utifra behov og erfaring.

Når det gjelder etableringen av styrken vil komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre påpeke nødvendigheten av at IRF- og RRF-styrken gis første prioritet slik at Norge snarest kan oppfylle allerede inngåtte forpliktelser. Dernest bygges "Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner" gradvis opp slik det også er lagt opp til i meldingen.

Disse medlemmer understreker at tempoet dette kan skje i vil avhenge av utviklingen i de årlige budsjetter idet nye oppgaver bare kan finansieres ved at rammen økes eller ved at andre oppgaver fases ut.

Komiteen er enig i at vårt styrkebidrag til internasjonale operasjoner inndeles i "innsatsstyrker" og "oppfølgingsstyrker" og at Hærens innsatsstyrke igjen inndeles i "reaksjonsstyrker" og "forsterkningsstyrker".

Komiteen viser til at IRF-styrken etter forutsetningene skal ha en reaksjonstid på 7 dager, innsatsstyrken for øvrig 30 dager bortsett fra Hærens forsterkningsstyrker hvor den skal være 90 dager. Oppfølgingsstyrkene har normalt en reaksjonstid på 6 måneder eller mer.

Når det gjelder hvilke komponenter innsatsstyrken skal bestå av, mener komiteen at det bør legges særlig vekt på følgende kriterier:

• – Områder hvor Norge har særlig kompetanse.

• – Avdelinger hvor det i fredstid er en høy grad av profesjonalitet.

• – Avdelinger hvor behovet for ekstra investeringer i forbindelse med operasjoner ute er lite.

• – Områder hvor det er av særlig viktighet å høste erfaring fra operasjoner ute og fra aktivt samarbeide med våre allierte.

• – Behov/ønsker fra internasjonale organisasjoner som NATO, FN, VEU/EU etc.

Komiteen vil understreke at utgiftene til deltakelse i internasjonale operasjoner er vanskelige å forutse, og dermed også vanskelig å planlegge for. Komiteen viser her til sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 7 (1999-2000):

«Komiteen er enig i at Norges engasjement i internasjonale fredsoperasjoner er en integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Samtidig understreker komiteen nødvendigheten av at kostnaden ved slike engasjement konsekvent finansieres som tillegg til den ordinære forsvarsrammen, og minner om at Stortinget la dette til grunn under behandlingen av gjeldende langtidsmelding (St.meld. nr. 22 (1997-1998) i juni i fjor.»

Komiteen vil videre peke på at Forsvarets deltakelse i internasjonale operasjoner også vil kreve ekstra utstyr som i all hovedsak vil ha anvendelse i de enkelte operasjoner. En må derfor vurdere om dette helt eller delvis bør finansieres utenom forsvarsrammen.

Komiteen viser til brev fra forsvarsminister Løwer av 31. januar 2000 som følger som vedlegg til denne innstillingen og har i denne sammenheng merket seg at de investeringer som må gjøres i forbindelse med opprettelsen av Forsvarets innsatsstyrke hovedsakelig er knyttet til Hærens bidrag og at disse vil ligge på omkring 496 mill. kroner for reaksjonsstyrken og 270 mill. kroner for oppfølgingsstyrken, i alt 766 mill. kroner. For Sjøforsvaret dreier det seg om 25 mill. kroner til investeringer og for Luftforsvaret 312 mill. kroner, hvorav 110 mill. kroner til Luftforsvarets NASAMs enhet, totalt 1 103 mill. kroner.

På grunn av disse betydelige kostnadene og den meget anstrengte økonomiske situasjonen i Forsvaret, karakterisert ved den såkalte "doble ubalansen", finner komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre det ikke forsvarlig å ta stilling til en konkret endelig struktur for Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner nå. Dette synes heller ikke hensiktsmessig, da behovene kan forandre seg over tid, og ikke minst påvirkes av den pågående planprosessen fram mot neste langtidsmelding og behandlingen av denne.

Disse medlemmer mener at den i meldingen foreslåtte struktur for innsatsstyrken kan være en rettesnor for en gradvis utbygging.

Komiteen har ingen merknader til meldingen når det gjelder innmelding i internasjonale styrkeregistre.