3. Innføring av tredje generasjons system for mobilkommunikasjon
Telemarkedet er i rask utvikling, og for å møte de forventninger fremtidens forbrukere og næringsliv vil ha til tjenester over mobilnett vil det være behov for å innføre et nytt tredje generasjons system for mobilkommunikasjon, som kan avløse og supplere dagens mobilsystemer som bygger på NMT- og GSM-standardene, jf. kap. 2.1 i meldingen der det blir gitt en oversikt over mobiltelefonsystemer.
Ved behandlingen av St.meld. nr. 24 (1998-1999) understreket Stortinget viktigheten av en hurtig tildeling av konsesjoner for tredje generasjons mobilsystemer i Norge. Samferdselsdepartementet tar på denne bakgrunn sikte på å lyse ut konsesjoner for tredje generasjons mobilsystem umiddelbart etter Stortingets behandling av denne meldingen, og med en konsesjonstildeling på sensommeren år 2000. Ministerrådet i EU har besluttet at medlemsstatene, innenfor eksisterende regelverk, skal legge til rette for en samordnet innføring innen 1. januar 2002 av et tredje generasjons mobilsystem basert på standarden UMTS. Beslutningen er tatt inn i EØS-avtalen og angir derfor den ytre rammen for når tildeling av konsesjon for UMTS også her til lands skal være foretatt.
UMTS står for Universal Mobile Telecommunications System og er en felles europeisk standard for et tredje generasjons system for mobilkommunikasjon. Spesifikasjonene for første fase av UMTS ventes å bli ferdigstilt i løpet av høsten 1999, hvilket betyr at produksjon av utstyr og kommersiell drift kan ta til rundt 2002. UMTS er et nytt system i forhold til det eksisterende GSM-systemet. UMTS vil kunne tilby en vesentlig høyere overføringshastighet enn dagens systemer for mobilkommunikasjon, og vil kunne åpne for en rekke nye teletjenester, som for eksempel multimedietjenester der bilde, tekst, tale og video kan kombineres.
Konseptet innebærer at brukere i prinsippet skal ha adgang til personlig kommunikasjon hvor som helst og når som helst.
Når det gjelder mekanisme for tildeling av konsesjoner for tredje generasjons mobilsystem, har Samferdselsdepartementet etter en totalvurdering kommet frem til at det vil være mest hensiktsmessig å benytte anbudskonkurranse. Dekning og utbyggingshastighet vil da kunne være viktige utvelgelseskriterier. Den enkelte tilbyder er nærmest til å vurdere markedets etterspørsel og sine egne kostnader, og det kan derfor være hensiktsmessig å la tilbyderne konkurrere om utbyggingshastighet og dekningsgrad. På denne bakgrunn mener departementet at det bør fastsettes en relativt lav inngangsterskel for tredje generasjons mobilsystem. Departementet foreslår derfor at det innen fem år minimum skal være bygget ut et nett for tredje generasjons mobilkommunikasjon i de seks største norske byene pluss Tromsø og Bodø. En oppgradering av eksisterende GSM-nett vil kunne gi tilfredsstillende mobiltjenester i områder som faller utenfor dekningsområdet for tredje generasjons mobilnett.
Post- og teletilsynet har anbefalt at dersom det er ønskelig med en dekning av UMTS-tjenester utover det som er kommersielt lønnsomt, og utover de minimumskrav som eventuelt fastsettes i konsesjonen, bør det vurderes om det er mulig for det offentlige å kjøpe disse tjenestene. Samferdselsdepartementet slutter seg til denne vurderingen, og går i meldingen inn for å vurdere offentlig kjøp av UMTS-tjenester etter at aktørene har innfridd sine konsesjonskrav med hensyn til utbygging.
Frekvenser er en begrenset samfunnsressurs. På samme måte som ved tildeling av konsesjoner for DCS 1800, vil det bli innført en avgift for disponering av frekvenser for tredje generasjons mobilsystem.
Når det gjelder rammevilkår for tredje generasjons systemer for mobilkommunikasjon, har Post- og teletilsynet på oppdrag for Samferdselsdepartementet utarbeidet en rapport med forslag til rammeverk for utlysing av slike konsesjoner. Videre er det i forkant av meldingen gjennomført en høringsrunde der berørte aktører er blitt gitt anledning til å komme med innspill til foreslåtte rammevilkår.
Post- og teletilsynet anbefaler i sin rapport at det, med grunnlag i frekvensressursene som er avsatt til tredje generasjons mobilsystemer, lyses ut fire konsesjoner i Norge. Samferdselsdepartementet støtter denne anbefalingen. Videre mener departementet at regionale konsesjoner ikke vil fungere tilfredsstillende i et marked som det norske, og legger derfor opp til landsdekkende konsesjoner.
Rettigheter og plikter for en tilbyder av et offentlig tredje generasjons mobilsystem vil for en stor del følge av vilkår fastsatt i teleloven og teleforskriften. Samferdselsdepartementet vil med hjemmel i teleloven fastsette en forskrift om særskilt konsesjonsplikt for tilbydere som ikke allerede er konsesjonspliktige som følge av sterk markedsstilling.
Både Post- og teletilsynet og flere av høringsinstansene har tatt til orde for at tilbydere av tredje generasjons mobilsystem må få tilgang til de eksisterende GSM-nettene gjennom nasjonal roaming. Departementet støtter dette. Med bakgrunn i faren for reduserte incentiver for tilbyderne til å bygge ut egne UMTS-nett, går Samferdselsdepartementet i meldingen inn for at det ikke innføres et pålegg om nasjonal roaming mellom de ulike UMTS-nettene.
Det vil i utgangspunktet være ønskelig å gi konsesjonærer på tredje generasjons mobilsystem framføringsrett etter teleloven § 10-2 første ledd. Fra flere hold er det imidlertid reist spørsmål om det innebærer en urettmessig diskriminering at tilbydere med dekningsforpliktelser er gitt en særskilt rettighet på dette området i forhold til tilbydere av nett og tjenester som ikke har slike forpliktelser. Spørsmålet om framføringsrett vil derfor bli vurdert nærmere.
Når det gjelder nødanrop, mener Samferdselsdepartementet at det i UMTS-nettene skal legges til rette for tilgang til nødetatenes nødtelefoner, samt mulighet for å posisjonsbestemme mobilterminaler.
I tråd med Post- og teletilsynets anbefaling i sin rapport om innføring av UMTS, vil Samferdselsdepartementet av hensyn til en effektiv oppfølging av bestemmelsen i teleforskriften § 2-10, og av hensyn til forutberegnelighet for tilbydere, vurdere muligheten for å fastsette nærmere bestemmelser om sikring av kundenes telekommunikasjon i konsesjonene.
Informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) får en stadig viktigere rolle i samfunns- og næringslivet. IKT fremstår i dag som en av de viktigste kildene til nyskaping, effektivisering og omstrukturering i alle former for nærings- og forvaltningsvirksomhet.
Regjeringen er opptatt av at IKT generelt og utviklingen innen mobilkommunikasjon spesielt, skal bli et konkurransefortrinn for norsk næringsliv.
Sammensmeltingen av ulike former for informasjons- og kommunikasjonsteknologi har skapt en større og mer dynamisk IT-næring. Regjeringen vil føre en politikk for nyskaping og vekst med vekt på næringens rammebetingelser, forskning og utvikling og tilgangen på kompetanse.
Dersom Norge skal kunne ha samfunnsmessig og næringsmessig nytte av de mulighetene som utviklingen mot tredje generasjons mobilsystemer åpner for, er det avgjørende at rammebetingelsene kan virke tiltrekkende på både norske og utenlandske aktører. Dette gjelder både selve rammeverket for tredje generasjons mobilsystemer, som behandles i meldingen, men også vår kompetansebase og vårt nasjonale innovasjonssystem. Blant annet vil kunnskapsutvikling være viktig for å sikre nasjonal økonomisk vekst. Norske FoU-miljøer har lang erfaring i utviklingen av mobile kommmunikasjonssystemer. De er også i dag engasjert i problemstillinger i samarbeid med norsk industri knyttet til fremtidens mobilkommunikasjon, som vil kunne legge grunnlag for IKT-basert innovasjon og næringsutvikling.
Komiteen vil vise til at Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 24 (1998-1999), jf. Innst. S. nr. 198 (1998-1999), påla Regjeringen å fremskynde innføringen av UMTS i Norge.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, vil i denne forbindelse vise til at i Innst. S. nr. 198 (1998-1999) ble følgende uttalt fra et flertall i komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti:
«Flertallet har merket seg at myndighetene i Finland allerede har delt ut lisenser for neste generasjons høyhastighets mobilsystem, UMTS, slik at finske leverandører og operatører kan starte utvikling og innføring, samtidig som telemyndigheter i Norge signaliserer at slike lisenser neppe blir tildelt før i 2001. Flertallet er bekymret for at dette vil hemme konkurransemulighetene til så vel teleindustri som teleoperatører i Norge. Det mest alvorlige vil imidlertid være at introduksjon av nye og fremtidsrettede teletjenester over hele landet vil bli forsinket.»
Komiteen har merket seg at departementet vil utlyse fire konsesjoner for utbygging og drift av det tredje generasjons system for mobilkommunikasjon UMTS (Universal Mobile Telecommunation System) etter at Stortinget har behandlet St.meld. nr. 24 (1999-2000), med tildeling av konsesjoner sensommeren 2000.
Komiteen vil peke på at UMTS er et mobilt og trådløst kommunikasjonssystem som skal innføres innen EØS-området senest fra 1. januar 2002. UMTS vil kunne tilby en båndbredde på opp til 2 Mbit/s og med dette kunne legge til rette for en rekke nye tjenester. UMTS vil være et supplement til GSM. UMTS vil kunne bidra til utviklingen av konvergens mellom ulike teknologier.
Departementet peker på betydelig usikkerhet knyttet til UMTS-utviklingen. Det gjelder med hensyn til hvilke standarder og terminaler som vil bli utviklet, markedets etterspørsel, tilbydernes tilbud og pris på tjenestene.
Komiteen har merket seg at departementet foreslår som minstekrav til utbygging og utbyggingshastighet i startfasen at det innen fem år skal være bygget ut et nett i de seks største byene pluss Tromsø og Bodø.
Komiteen vil peke på at oppgradert GSM-system med betydelig høyere overføringskapasitet enn i dag, vil bli et viktig supplement i områder uten UMTS-dekning.
Komiteen er kjent med at selv med oppgradering vil ikke GSM-systemet fullt ut kunne møte krav og forventninger brukerne og næringsliv i framtiden vil ha til tjenester over mobilnettet. Dette gjelder bl.a. effektiv tilgang til internett og andre multimedietjenester. Det har vært kjent at tredje generasjons mobilsystem vil avløse og supplere dagens mobilnett. Det nye systemet, UMTS, vil i startfasen bygge videre på, og utvide mulighetene i GSM. Komiteen er enig i at Samferdselsdepartementet lyser ut konsesjoner for UMTS straks. Dette ble også understreket av Stortinget ved behandling av St.meld. nr. 24 (1998-1999).
Med grunnlag i frekvensressursene som er satt av til tredje generasjons mobilsystem (3G), støtter komiteen forslaget om at det blir lyst ut fire landsdekkende konsesjoner.
Komiteen er enig med departementet i at det bør fastsettes konsesjonsplikt for alle som ønsker å tilby tredje generasjons mobilkommunikasjonssystem. Regelverket for dette bør være teknologinøytralt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er usikker på utviklingen knyttet til UMTS, men mener at markedet vil styre denne med hensyn til hvilke standarder og terminaler som vil bli utviklet, markedets etterspørsel, tilbydernes tilbud og pris på tjenestene.
Komiteen mener at anbudskonkurranse er den mest tjenlige måten å tildele konsesjoner. Dekningsgrad og utbyggingshastighet vil da være viktige kriterier for tildeling.
Komiteen vil også foreslå at søkerne får krav om progresjonsplan gjennom konsesjonsperioden. Slik kan en sikre at en får tilfredsstillende bruk av tildelte frekvensressurser.
Komiteen er kjent med at det framleis er knytt stor uvisse til fleire viktige faktorar ved UTMS-utviklinga. Det er difor vanskeleg å stille minimumskrav til dekning og utbyggingsfart i startfasen. Komiteen vil gå inn for at det innan fem år skal som minimum vere utbygd 3G nett i dei seks største byane pluss Tromsø og Bodø.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, holder åpent for at minimumskravet kan forsterkes slik at det i utlysingen kan stilles krav om dekning utover de 8 byene som er foreslått av departementet.
Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, vil gå inn for at det vert lagt avgift på disponering av frekvensar. Fleirtalet meiner òg at departementet bør vurdere offentleg kjøp av tenester etter at aktørane har innfridd konsesjonskrava om utbygging, og ber Regjeringa orientere Stortinget om dette på ein eigna måte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyrevil vise til at det er usikkert om det i henhold til EØS-regelverket er tillatt at staten kjøper UMTS-tjenester der det ikke er kommersielt lønnsomt og at departementet vil vurdere offentlige kjøp av slike tjenester når aktørene har innfridd utbyggingskravene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at frekvensavgift kun er en fiskal særavgift som ikke fører med seg noen samfunnsøkonomisk gevinst, annet enn som ren inntekt til statskassen. Avgiften vil fungere som et etableringshinder for UMTS og vil forsinke en hurtig ny landsdekkende mobiltjeneste, samtidig som den er unødig fordyrende for tjenesteproduksjonen.
Disse medlemmer viser til at det ikke kan sannsynliggjøres at denne særskatten har produktivitets- fremmende effekt og fremmer derfor forslag om at frekvensavgiften fjernes på GSM 1800, og innføres ikke på GSM 900 og UMTS.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Frekvensavgiften fjernes på GSM 1800, og innføres ikke på GSM 900 og UMTS.»
Komiteens medlemmer fra Høyre savner en strategi i stortingsmeldingen for hvordan man kan oppnå en størst mulig geografisk utbredelse av UMTS-nett. På bakgrunn av hvor viktig det er for den fremtidige næringsutvikling å ha tilgang til den mest moderne infrastrukturen og teknologien, er det overraskende at regjeringen Bondevik ikke har lagt mer vekt på å drøfte hvordan man skal oppnå en størst mulig utbredelse av UMTS.
Dette føyer seg imidlertid inn i et bilde der sentrumspartiene i sin næringspolitikk prioriterer støttetiltak til næringer og enheter med lav konkurranseevne og begrenset overlevelsesevne, i stedet for å ha fokus på mulighetene som ny teknologi innebærer.
Disse medlemmer vil vise til at Regjeringen legger opp til at staten skal motta 32 mill. kroner i frekvensavgift i 2000 for DCS-1800. Det varsles også om at Regjeringen vil innføre frekvensavgift for UMTS og at det vil bli vurdert å innføre frekvensavgift ved fornying av konsesjonene for GSM-900.
Disse medlemmer vil be om at Regjeringen i statsbudsjettet for 2001 legger frem en prinsipiell begrunnelse for frekvensavgifter og hvilke kriterier som skal legges grunn for fastsettelse av nivå på eventuelle frekvensavgifter.
Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, ser det som tenleg at dei tilbydarane som får konsesjon, får tilgang til nasjonal roaming i dei eksisterande GSM-netta, men ikkje innføre pålegg om nasjonal roaming mellom ulike UMTS-nett.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har merket seg at departementet foreslår at UMTS-operatørene skal få tilgang til de eksisterende GSM-nett gjennom nasjonal roaming.
Disse medlemmer har merket seg at departementet i motsetning til konsesjonærer på GSM- og DSC-systemene ikke vil gi konsesjonærer på UMTS fremføringsrett. Standpunktet begrunnes med at denne retten bør forbeholdes tilbydere med dekningsforpliktelser og at Konvergensutvalget anbefaler at fremføringsretten skal bortfalle.
Disse medlemmer er kjent med at Samferdselsdepartementet knytter fremføringsretten i telelovens § 10-2 første ledd opp til utbygging/leveringsplikt.
I konsesjonene som Telenor AS, Telenor Mobil AS og NetCom GSM as er tildelt er det pålegg om utbygging/leveringsplikt samtidig som selskapene gis fremføringsrett etter telelovens § 10-2 første ledd.
Regjeringen foreslår at det til konsesjonene for UMTS skal stilles krav om utbygging/leveringsplikt men ikke gis fremføringsrett etter telelovens § 10-2 første ledd, uten at forskjellen i holdning til fremføringsretten mellom UMTS-konsesjonærer og GSM-konsesjonærer begrunnes.
Disse medlemmer ser ikke noe argument for at UMTS-konsesjonærer ikke skal ha den samme fremføringsretten som konsesjonærer på GSM- og DSC-systemene har. En slik fremføringsrett for UMTS-konsesjonærer vil bidra til at UMTS i Norge får et større dekningsområde, noe som disse medlemmer anser som ønskelig.
På mobilnettet har vi et duopol med begrenset konkurranse der det er viktig å stimulere til økt konkurranse. Innføringen av UMTS vil føre til at det blir utbygd flere aksesser generelt og på mobilsiden spe–sielt. Da er det viktig at man har de samme ramme-betingelsene for utbygging av ulike mobilnett. Det innebærer de samme muligheter i henhold til fremføringsretten.
Disse medlemmer er kjent med at departementet er innklaget til ESA på bakgrunn av fremføringsretten og praktiseringen av denne.
Disse medlemmer har merket seg at det er innført avgifter for å disponere frekvenser tilhørende DCS 1800 og at regjeringen foreslår at det skal innføres en tilsvarende ordning for UMTS, samtidig som regjeringen vurderer om det skal innføres en slik avgift ved fornyelsen av konsesjonene på GSM 900.
Nasjonal roaming medfører økt utnyttelse av nettressursene og økt konkurranse med lavere priser. Disse medlemmer stiller seg positive til nasjonal roaming og ønsker at det åpnes for nasjonal roaming mellom alle typer nett, også mellom UMTS-nettene.
Disse medlemmer har merket seg at EU skal foreta en vurdering av annenhåndsmarked av mobilkonsesjoner og at departementet vil følge utviklingen.
For å utnytte det potensialet som innføringen av UMTS medfører, er det viktig at innsatsen innen IKT-forskning økes. UMTS vil bidra til å utvikle IKT-næringen i Norge gjennom innovasjon og industriell vekst.