4. Forsvarsdepartementet
- 4.1 Forsvarets materiellinvesteringsprosjekter - kostnadsrammer, pris og valutajusteringer
- 4.2 Feil og mangler i Forsvarets regnskaper
- 4.3 Komiteens merknader
I St.meld. nr. 17 (1992-1993) om Forsvarets materiellanskaffelsesvirksomhet og prosjektstyring ble Stortinget blant annet orientert om innføring av totalprosjektering hvor alle konsekvenser av et prosjekt, så langt det er mulig, skal være vurdert og kostnadsberegnet for hele materiellets levetid før beslutning om eventuell anskaffelse tas. Et begrenset antall av Forsvarets materiellinvesteringsprosjekter skal i tillegg følges opp spesielt og godkjennes av Stortinget i form av egne vedtak. Disse prosjektene betegnes kategori 1 prosjekter.
Forsvaret har utviklet et felles prosjektstyringssystem som har fått betegnelsen PRINSIX. Et materiellprosjekt vil normalt gjennomgå følgende fem faser: konsept-, definisjons-, utviklings-, anskaffelses- og overføringsfasen. I fasene defineres ulike aktiviteter, herunder milepæler, konsekvensanalyser og beslutningsvedtak. Alle store materiellprosjekter ble fra 1993 utelukkende lagt fram for Stortinget med økonomisk omfang for den fasen prosjektet befant seg i. Av St.prp. nr. 1 (1995-1996) framgikk det at det var vanskelig å følge prosjektenes økonomi fra en fase til den neste, noe som hovedsakelig skyldes at fasene er overlappende. For enkelte prosjekter var det dessuten vanskelig å identifisere i hvilken fase kostnadene hørte hjemme. Forsvarsdepartementet anførte derfor at alle kategori 1 prosjekter fra og med budsjettet for 1996 skulle presenteres med den totale kostnadsrammen.
I forbindelse med utviklingen av "Nye sjømålsmissiler" oppsto det usikkerhet omkring den økonomiske rammen for utviklingsfasen for prosjektet, blant annet om de midler som var påløpt før utviklingsfasen ble godkjent, skulle regnes med i utviklingsfasens kostnadsramme. Dette prosjektet ble presentert med plantall for utviklingsfasen. Det var da allerede påløpt kostnader på 105 mill. kroner i tidligere fase. Etter dette uttalte departementet i et brev til Forsvarets overkommando i januar 1997 at det for framtiden klart bør komme fram hvor mye som er påløpt av kostnader når prosjekter legges fram for Stortinget, og at dette vil bli gjort ved presentasjon av utviklingsfasen for framtidige prosjekter. Departementet uttalte videre at midler som er påløpt i tidligere faser enn utviklingsfasen, ikke skal regnes med i kostnadsrammen for utviklingsfasen. For de prosjekter hvor hele prosjektet presenteres for Stortinget enhetlig (med andre ord ikke bare for utviklingsfasen), skal prosjektets kostnadsramme for alle fasene presenteres samlet.
Riksrevisjonen ba i brev av 22. april 1999 til Forsvarsdepartementet om å få redegjort for årsaken til at flere av Sjøforsvarets prosjekter var fremmet for Stortinget kun med enkeltfaser, og ikke med prosjektets totale kostnadsramme. Departementet uttalte i sitt svar av 21. mai 1999 at departementet fremdeles har som utgangspunkt at alle prosjekter skal legges fram med en kostnadsramme for hele prosjektet. Det ble vist til St.prp. nr. 1 (1998-1999) hvor det framgår at det i enkelte tilfeller vil være prosjekter med særlig omfattende utviklingsfase som håndteres som om utviklingen er et eget prosjekt. I disse enkelttilfellene vil det derfor være normalt at kun kostnadsrammen for utviklingsfasen presenteres.
Forsvarsdepartementet har i de siste årene lagt stor vekt på å unngå økninger i prosjektenes kostnadsrammer. Alle endringer i prosjektrammer som kan tilskrives pris- og valutaforhold, behandles ved slutten av prosjektenes levetid, normalt i termineringsrapporten. I brev av 22. april 1999 ba Riksrevisjonen om å bli orientert om hvordan departementet praktiserer den skisserte ordningen. I departementets svar av 21. mai 1999 framgikk det at det blir utarbeidet et eget valutaregnskap som gjøres opp etter prosjektets siste utbetaling. Dette vil da kunne gi svar på om prosjektet faktisk har hatt ekstra utgifter som følge av svingninger i valutaen. Det samme prinsippet legges til grunn ved prisendringer.
Riksrevisjonen vil stille spørsmål om ikke alle prosjekter som legges fram for Stortinget, bør inneholde informasjon både om allerede påløpte kostnader, stipulerte kostnader for utviklingsfasen og et overslag over hva eventuelle anskaffelser som følge av utviklingsfasen antas å koste.
Riksrevisjonen vil også reise spørsmål om det ikke bør utarbeides en oversikt over hva som er påløpt av kostnader som følge av pris- og valutajusteringer i de årlige budsjettproposisjonene. Dette vil kunne gi en bedre oversikt over den økonomiske status for Forsvarets prosjektportefølje.
Forsvarsdepartementet har svart:
«[...] Forsvarsdepartementet stiller seg positiv til at anskaffelsesprosjekter som legges frem for Stortinget for godkjenning inneholder opplysninger om allerede påløpte kostnader i tidligere faser til informasjon. Departementet kan imidlertid ikke støtte et forslag om å legge fram opplysninger om stipulerte utviklingskostnader og overslag over anskaffelseskostnader for fremtidige prosjekter som er under utredning, dvs. prosjekter i konsept- og definisjonsfasen, da gjennomføringen av disse fasene er nødvendig for å kunne fastsette slike kostnadsrammer med en rimelig grad av sikkerhet. For øvrig er departementet innstilt på å innta oversikt i de årlige budsjettproposisjonene som viser faktiske merkostnader på prosjektene som følge valutaforhold.»
Riksrevisjonen har merket seg at departementet er positiv til at investeringsanskaffelser som legges fram for Stortinget, inneholder informasjon om allerede påløpte kostnader i tidligere faser. Departementet finner det derimot ikke hensiktsmessig å legge fram opplysninger om stipulerte utviklingskostnader og overslag over anskaffelseskostnader for prosjekter i konsept- og definisjonsfasen, da gjennomføringen av disse er nødvendig for å fastsette kostnadsrammer med rimelig grad av sikkerhet. Departementet peker særlig på usikkerheten knyttet til produksjonskostnader for prosjekter med en omfattende utviklingsfase. Riksrevisjonen ser det slik at alle konsekvenser av et prosjekt så langt det er mulig bør være vurdert og kostnadsberegnet eventuelt med nødvendige forbehold for usikkerhet knyttet til senere faser i prosjektet.
Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at departementet er innstilt på å omtale dokumenterte merkostnader som følge av lønns- og prisstigning og valutaforhold i de årlige budsjettproposisjoner selv om dette ikke anses som reell endring av prosjektets kostnadsramme, men tekniske justeringer. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".
I Forsvarets regnskap for 1998 inngår 132 underliggende pengeregnskaper. I enkelte av disse pengeregnskapene som til sammen utgjør ca. 12 pst. av Forsvarets totale regnskap, er det avdekket betydelige feil og mangler.
Hovedarsenalet (HA) innførte i januar 1998 et nytt økonomisystem. Tilsvarende økonomisystem ble innført ved Hærens forsyningskommando (HFK) i oktober 1998. HFK og HA benytter det nye økonomisystemet i en løsning hvor de to enhetene deler samme hovedbok (flerfirmaløsning). En slik løsning krever en ansvarsdeling og koordinering mellom enhetenes regnskapsførere. HA har fått ansvaret for både midlertidig og permanent stenging av regnskapsperiodene.
Innføringen av det nye økonomisystemet har resultert i mangler ved regnskapet sett i forhold til de krav som gjelder. I funksjonell kravspesifikasjon for statlige økonomisystemer utgitt av Finansdepartementet i mai 1997, stilles det flere krav til økonomisystemene ved periodeskifte og overgang til nytt år.
Riksrevisjonen har gjennom sin revisjon avdekket uheldige konsekvenser forårsaket av at HFK og HA har tatt i bruk sitt nye økonomisystem uten at de har innført et klart nok skille mellom ekstern- og internregnskapet. Et resultat av dette er som sagt, at ingen av de kontrollerte bilagene kunne relateres direkte til eksternregnskapet. Avvik i enhetspris eller valutakurs mellom bestilling og faktura påvirket regnskapsføringen i eksternregnskapet.
Forholdene er tatt opp med Forsvarsdepartementet (FD) i brev av 26. mai 1999. FD uttalte i sitt svar av 29. juni 1999 blant annet at regnskapene for 1998 ved HFK og HA var midlertidig, men ikke permanent stengt. Årsaken til dette skulle være en konkret sak i HAs regnskap, hvor Forsvarets overkommando /Økonomistaben hadde krevd at den konkrete saken skulle løses før regnskapet ble permanent stengt. FD opplyste også at den konkrete saken nå var løst, og at regnskapet for 1998 ville bli permanent lukket.
Etter departementets oppfatning er det full sporbarhet mellom eksternregnskapet og fakturabilagene, selv om det unike fakturabilaget for 1998 ikke framgår av Forsvarets konsoliderte regnskap. Departementet hevder videre at det har vært tilgjengelig full sporbarhet lokalt ved HFK og HA.
Forsyningslager Østlandet (FLØ) er ett av Forsvarets største forsyningselement og leverer varer til alle forsvarsgrener innenfor proviant og intendantur. Dette innebærer forvaltning og forsyning av materiell i fred, krise, krig og til norske styrker i FN-/NATO-tjeneste. I mai 1998 innførte FLØ et nytt materiellforvaltningssystem EDBRM. Dette er et system for regional materiellforvaltning som skal ivareta materiell- og forsyningstjenesten i Hæren og Heimevernet.
Riksrevisjonen tok i brev av 29. januar 1999 opp FLØs problemer ved at det ikke er elektronisk grensesnitt mellom lagersystemet EDBRM og regnskapssystemet. Dette medfører at FLØ ikke automatisk får oppdatert kunde-/leverandørreskontro eller kan dokumentere utestående fordringer via kundereskontro i sitt regnskapssystem. Dette er et problem som vil bli ytterligere forsterket ved overgang til internfakturering (horisontal samhandel). Da vil bestilling/fakturering av varer og tjenester øke for de fleste avdelinger i Forsvaret.
Saken ble tatt opp med Forsvarsdepartementet i brev av 26. mai 1999. Departementet erkjenner i sitt svarbrev av 29. juni 1999 at kvaliteten på kontrollen med utestående fordringer er blitt redusert, og pålegger FLØ å avsette ressurser nok til at avdelingen får tilstrekkelig kontroll med utestående fordringer.
Riksrevisjonen bemerker at det har vært mulig å postere i 1998-regnskapene til HFK og HA i flere måneder etter at statsregnskapet ble avlagt. Forsvarsdepartementet bør forsikre seg om at det ikke er foretatt posteringer i HFKs og HAs regnskaper i perioden fra Forsvarets rapportering til sentralt statsregnskap og fram til permanent stenging, slik at det ikke har oppstått differanser mellom Forsvarets internregnskap og statsregnskapet. Forsvarsdepartementet bør også påse at alle enheter som innfører nye økonomisystemer, følger kravene til permanent stenging av regnskap ved årsavslutning.
FLØ har etter innføringen av EDBRM ingen oversikt over sine utestående fordringer. Riksrevisjonen kan ikke bekrefte om FLØ har innkrevd og postert alle inntekter i sitt regnskap for 1998.
Når det hefter feil og mangler ved såvidt betydelige underliggende pengeregnskaper eller disse vanskelig lar seg kontrollere fullt ut, som i de nevnte tilfeller, oppstår det samtidig tvil om påliteligheten av Forsvarets konsoliderte regnskap slik dette er tatt opp i statsregnskapet.
Forsvarsdepartementet har svart:
«Regnskapsorganisasjonen i Forsvaret er pr. i dag bestående av 130 selvstendig regnskapsførende enheter. Disse enhetene fører sitt regnskap på lokalt installerte regnskapssystemer og rapporterer periodevise regnskaper til Forsvarets konsoliderte regnskap. For å sikre at regnskapstallene er avstemt med de lokale regnskapssystemene, produseres en rapport som returneres til enhetene slik at nødvendig avstemming kan foretas. Det er 650-kopi som representerer Forsvarets regnskap og det er regnskapstall fra dette systemet som rapporteres til statsregnskapet. 650-kopi ble, etter avleggelse til statsregnskapet for 1998, permanent lukket. Med dette som utgangspunkt kan det slås fast at det ikke har oppstått differanser mellom Forsvarets regnskap og statsregnskapet…
Regnskapskapsføringen ved Forsyningslager Østlandet (FLØ) [...] Kontrollen med utestående fordringer ivaretas derimot gjennom regnskapsrutiner som er iverksatt lokalt og månedlige utskrifter fra EDBsystemet. Grunnlaget for denne belastningsoppgaven er at transaksjoner som gjelder salg registreres i EDBRM med statuskode T, som tilkjennegir at dette er salg. I påfølgende måned kjøres det ut oversikt over alt salg fra forrige måned.
[...]Forsvarsdepartementet anser at ovennevnte rutiner og belastningsoppgaver gir FLØ tilfredsstillende oversikt over utestående fordringer. Vi vil imidlertid drøfte nærmere med Forsvarets overkommando og FLØ hvorvidt bruk av kundereskontro i dette tilfelle vil være en mer hensiktsmessig måte å ivareta oversikten og kontrollen på.
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen fastholder at når Forsvarets konsoliderte regnskap rapporteres til statsregnskapet, skal underliggende enheters regnskaper være stengt for registrering av transaksjoner for den aktuelle perioden. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at Forsvarets overkommando i ettertid bekrefter at saldoer i enhetenes regnskaper er avstemt mot Forsvarets konsoliderte regnskap pr. 31. desember 1998.
Riksrevisjonen mener det er uheldig at det i 1998 ikke var trukket et klart skille mellom enhetenes internregnskap og eksternregnskapet. Dette er en av årsakene til at sporbarheten mellom fakturabilag og kontantregnskapet er vanskeliggjort. Riksrevisjonen har merket seg at det i 1999 er gjennomført endringer slik at det nå skal være direkte sporbarhet mellom det konsoliderte regnskapet etter kontantprinsippet og enhetenes fakturabilag.
Riksrevisjonen har merket seg at det i 1999 er iverksatt rutiner og bruk av materiellregnskapssystemet ved Forsyningslager Østlandet som skal sikre oversikt over utestående fordringer og innkreving og postering av alle inntekter. Riksrevisjonen konstaterer at det vil bli vurdert å ta i bruk kundereskontro. Riksrevisjonen ser det som viktig at det er et elektronisk grensesnitt mellom materiellregnskapssystemet og regnskapssystemet. Dette bør ivaretas ved innføringen av Forsvarets nye regnskapssystem. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".
Komiteen viser til at Riksrevisjonen har tatt opp spørsmålet om ikke alle konsekvensene til investeringsprosjekter som legges fram for Stortinget, bør være vurdert og kostnadsberegnet eventuelt med nødvendige forhold for usikkerhet knyttet til senere faser i prosjektet. Komiteen er enig med Riksrevisjonens kritiske merknader vedrørende feil og mangler ved enkelte underliggende pengeregnskaper.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.