Emne: vedrørende dokument nr. 3:9 (1998/99) - Riksrevisjonens undersøkelse om Trygdeetatens oppfølging av sykmeldte

Sammendrag

Vi viser til ovennevnte dokument. NHO har med interesse lest rapporten og kan slutte seg til Riksrevisjonens konklusjon om at det er uheldig at ressurser avsatt til å ivareta ett spesielt område, i praksis brukes til andre aktiviteter. NHO kjenner også igjen beskrivelsen av arbeidsgiverkontakten på side 35-36, eller snarere mangelen på arbeidsgiverkontakt. Dette er et prioriterings- og kompetanseproblem i etaten. Etter NHOs syn må Helse- og sosialdepartementet gi klare styringssignaler til trygdeetaten om å styrke kontakt- og informasjonsarbeidet mot bedrifter, bedriftshelsetjeneste (BHT) og helsepersonell om aktive virkemidler for å hindre utstøting fra arbeidslivet.

NHO mener at passive økonomiske virkemidler i større grad må gjøres aktive og gå til reelt å støtte de som skal gjøre sykefraværs- og attføringsarbeidet i bedriften, dvs. linjeleder, sykmeldt og BHT.

Trygde- og arbeidsmarkedsetat må ikke ekspandere ytterligere, men forbedre og effektivisere innsatsen med å informere/støtte/koordinere.

NHOs prinsipielle syn på sykefraværs- og attføringsarbeidet

NHO stiller seg bak en politikk som innebærer at flest mulig er i arbeid og færrest mulig står utenfor arbeidsmarkedet som passive trygdemottakere. Arbeidslivet har behov for alle hender, den arbeidsevne/restarbeidsevne som finnes, jf. den demografiske utviklingen.

Friske arbeidstakere er en forutsetning for verdiskapingen i bedriftene. God helse, friske bedrifter og friske arbeidstakere vil være et av våre fremste konkurransefortrinn med økende globalisering og konkurransepress i bedriftene. NHO arbeider for større forståelse og bedre rammebetingelser for at arbeidsplassen er en helsefremmer når de gode arbeidsmiljøforutsetningene legges til grunn.

Vår velferd er bygget på verdiskapingen i næringslivet. Det offentliges oppgave er bl.a. på en effektiv måte å støtte opp om verdiskapingen i bedriftene. Dette krever en mer nyansert forståelse for bedriftenes virkelighet og egen rolle enn det som til nå er kommet frem i offentlige utredninger og Stortingsmeldinger vedr attføring og oppfølging av sykmeldte. Det krever en fleksibel bruk av støtteordninger som aktiv sykmelding, lønns- og driftstilskudd og uførepensjon. NHO mener at det bedriftsinterne attføringsarbeidet må styrkes, at passive støtteordninger må gjøres aktive overfor bedrifter og sykmeldte og at det offentlige byråkrati effektiviseres.

LO og NHO har hatt og har fortsatt en pådriverrolle i sykefraværsarbeidet, ved Sykefraværsarbeidet LO-NHO (HF-S), se vedlegg for beskrivelse. Det er utgitt en rekke temahefter rettet mot daglig leder og tillitsvalgte samt bedriftshelsetjeneste (BHT). Et hovedbudskap er at systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid hvor forebygging av sykefravær er tema, skal være en del av den daglige driften. Ansvaret ligger hos linjeleder, med aktiv deltakelse fra tillitsvalgte og medarbeidere. Bedriftshelsetjenesten (BHT) skal bidra med sin arbeidsmedisinske kompetanse ved å støtte, veilede og gi råd.

NHO støtter det overordnede målet til myndighetene om at passiv støtte skal gjøres aktiv gjennom "arbeidslinja", eksemplifisert ved slagordet "arbeidslinja i stedet for passiv trygd". Attføringsmeldingen 1991-92, Velferdsmeldingen 1994-95). Velferdsordningene bør motivere til inntektsgivende arbeid fremfor varig trygd for personer i yrkesaktiv alder. Arbeid skal være det naturlige førstevalget, ikke bare av hensyn til samfunnsøkonomien, men også fordi arbeid har en egenverdi for den enkelte.

Forskning og erfaring viser at det er den bedriftsinterne attføringen (BiA), som lykkes best i attføringsarbeidet. Det er sykefraværsoppfølging og attføringsarbeidet inne i bedrift som må prioriteres og støttes. Det er nærmeste leder som må ha dialog med den ansatte i sykefraværsperioden for å avdekke om eventuelle arbeidsmiljøproblemer kan være medårsaker til fraværet, bidra ved finne tilretteleggingsmuligheter for den sykmeldte, være til støtte og vise omsorg, kunne planlegge personalbruken og bidra til at sykefraværet ikke blir av lengre varighet enn nødvendig.

Hovedutfordringer for trygdeetaten

Det er attførings- og sykefraværsforebygging i bedrifter som må styrkes for å realisere arbeidslinja, dvs. støtte til kontakt og dialog mellom arbeidsgiver - sykmeldt om årsaker til sykefravær og tilrettelegging av arbeidet. Myndighetens økonomiske støtteordninger og regelverk/rådgivning må rettes mot denne aksen.

Trygdeetatens oppfølging kan rasjonaliseres ved at det i større grad satses på god informasjon mot bedriftene og leger/helsetjeneste om bruk av virkemidler, spesielt aktive, og at rutinene legges til rette for en raskere saksbehandling og koordinering av virkemidler/aktører. Det må informeres om regler og støtteordninger og gode eksempler fra de bedrifter som har lykkes. Mange av bedriftene kjenner ikke godt nok til regler og støtteordninger i attføringsarbeidet. Trygdeetaten må styrke relasjonene og arbeide mer rasjonelt mot de systemene som allerede finnes for å støtte arbeidsmiljøarbeidet i bedriftene. Arbeidet må ikke i hovedsak rettes mot de sykmeldte, det i seg selv er en umulig oppgave. Det må rettes mot bedriften, arbeidsgivere, bedriftshelsetjenesten, tillitsvalgte og helsepersonell, samt NHOs og LOs regionkontor i fylkene og landsforeninger og bransjeforeninger. Målsettingen må være å støtte opp under det sykefraværsarbeid som allerede gjøres i bedriften og disse organene.

Det er ikke trygdeetaten som skal ha oppfølgingsansvaret for de sykmeldte. Den personlige kontakten med sykmeldte må bedriften selv ha ansvaret for. Funksjonsvurdering og oppfølging må skje tettest mulig opp mot bedrift og ansatt, fordi funksjon og arbeidsoppgaver må avstemmes i forhold til de oppgaver som det finnes muligheter for å gjøre i bedriften. Her har BHT en større legitimitet og kompetanse enn trygden eller andre offentlige etater som f.eks Arbeidslivstjenesten. BHT har også større mulighet til å kvalitetssikre og følge opp arbeidet gjennom nærmere avtalte sjekkpunkter med leder og sykmeldt. Møtene refereres og dokumenteres ved møtereferat. BHT kan på et tidligere tidspunkt enn andre aktorer stoppe tiltak som ikke kan forsvares, og anbefale alternative veier når dette er nødvendig. BHT kan også være bindeledd til primærlege og trygdekontor.

De 100 stillingene i trygdeetaten må brukes til å bedre den utadrettede informasjonen, til å utfordre bedrift/BHT. Målet i trygden må ikke være hvor mye papir som håndteres, men hvor god informasjon som gis, hvor mange aktive tiltak som settes i gang og hvor tidlig sakene kan avklares og hvor fornøyd kundene er.

Helsearbeidet fra det offentlige er i dag i for stor grad innrettet på å kurere sykdommer. Det vi trenger er en mer systematisk satsing på det forebyggende arbeidet. En stor del av det forebyggende arbeidet kan skje på bedriftsarenaen.

Vi vet at ledere lettere hører på andre ledere, tillitsvalgte på andre tillitsvalgte, leger på andre leger. Gode eksempler og praktiske løsninger er de beste markedsførere. Norge har gjennom mange år opparbeidet en god tradisjon for bedriftsutvikling og samarbeid mellom partene i arbeidslivet, LO og NHO. Sykefraværsarbeidet LO-NHO (HF-S) er en videreføring av denne tradisjonen. Ved at myndighetene benytter partssamarbeidet til å være lydhøre overfor de som har skoen på og vet hvor den trykker, arbeidstakere og arbeidsgivere, har de en unik mulighet til å nå frem med sine helsepolitiske målsetninger til den enkelte leder, den enkelte tillitsvalgte og de ansatte. Her kan Norge ha et stort konkurransefortrinn.

Begrunnelser

• – Tilbakemeldinger fra bedriftene viser at det er bedriftsintern attføring og arbeidstrening i bedriften som gir best resultat i attføringsarbeidet. Dette er forskningsmessig bekreftet i en SNF-rapport 18/97, "Effekter av tiltakskjeder - en analyse av ressursfordelingen i attføringssektoren": "Sysselsettingstiltak for yrkeshemmede i offentlig sektor, bedriftsintern attføring og arbeidstrening i bedrifter, utgjør tiltak som gir større sannsynlighet for å få attføringsklienter i arbeid sammenliknet med andre tiltaksgrupper.»

• – Arbeidsmiljøutvikling og forebyggende tiltak for å hindre utstøting, tidlig oppfølging av sykmeldte, satsning på å koordinere medisinsk rehabilitering og yrkesrettede tiltak, bedriftsintern attføring med mer aktive virkemidler til bedriftene, samt kjøp av helsetjenester er sentrale virkemidler i realiseringen av arbeidslinja.

• – Ordningen med aktiv sykmelding innebærer at den sykemeldte er på jobb og gjør tilpasset arbeid, ofte noe annet enn det som han/hun gjør til daglig. NHO har i samarbeid med LO ved flere anledninger påpekt behovet for å styrke muligheten til aktiv sykmelding, gjennom regelverksforenkling og en raskere saksbehandling for godkjenning av slik sykemelding. NHO har tatt initiativ til en rekke tiltak for å øke bruken, bl.a. heftet "Aktivitet som medisin" se vedlegg.

• – En undersøkelse om bruken av Aktiv Sykmelding utført av Folkehelsa viser at bedriftene ønsker bedre medisinsk-faglig rådgivning i forbindelse med tilretteleggelse av arbeidet for ansatte med helseproblemer. De ønsker også bedre samarbeid og koordinering mellom aktørene rundt den sykmeldte.

• – Flere forsøk og prosjekter viser hvordan samarbeidet mellom aktørene på BIA-området kan effektiviseres og koordineres, særlig overfor småbedriftene: Bl.a. bedriftsnettverk med felles att-føringsutvalg og med en felles BHT som koordinerende ledd; av eksempler kan nevnes Østfoldmodellen, Agder HMS og Brumunddal HMS.

• – I dag utgjør utbetalinger til sykelønn, uføretrygd og rehabilitering til sammen ca. 70 - 80 milliarder kr pr. år. Det meste er passive trygdeoverføringer. Støtten til aktive tiltak som bedriftsintern attføring er ca. 70 mill kr, og utgjør ca. 2 promille av utgiftene til uføretrygd og rehabilitering (34 mrd). For at ikke ansvaret for BiA-arbeidet skal bli en urimelig økonomisk byrde for bedriftene, må myndighetene omdisponere passiv bruk av virkemidler til aktive støtteordninger både overfor bedriftene og for arbeidstakerne.

• – NHO representerer mange små bedrifter. Vi må få mindre byråkrati og bedre samordning av myndighetenes innsats i forhold til de som skal rehabiliteres og i forhold til bedriftene. Bedriftene melder om økt byråkratisering og stadig flere skjema å fylle ut ved kontakt til trygde- og arbeidskontor.

• – NHO ønsker forenkling av regelverket, bedre informasjon om økonomiske støtteordninger og bedre koordinering og ansvarsavklaring mellom aktørene Trygde- og Arbeidsmarkedsetat, leger - bedrift - bedriftshelsetjeneste. Styrking av BHTs rolle og rammebetingelser i attføringsarbeidet bør prioriteres.

Undervedlegg: Sykefraværsarbeidet LO-NHO (HF-S) En beskrivelse av mål, organisering, materiell og erfaringer

Avtaler, organisering og arbeid

I 1991 startet LO og NHO et treårig samarbeid, «Sykefraværsprosjektet LO-NHO" eller Hovedorganisasjonenes Fellestiltak - Sykefravær, (HF-S). Målet var å redusere sykefraværet med 20 prosent. Prosjektet ble i 1991 avløst av en ny avtale som forpliktet partene til å arbeide med sykefravær som en permanent aktivitet, kalt Sykefraværsarbeidet LO-NHO. Avtalen løper til en av partene sier den opp.

Arbeidet er organisert med to prosjektledere og en sentral styringsgruppe fra LO og NHO. Strategien er å arbeide gjennom linjen: På bransjenivå betyr dette at det er etablert samarbeidsavtaler mellom NHOs landsforeninger og LOs forbund. I den enkelte bedrift er daglig leder og hovedtillitsvalgt ansvarlig. Arbeidet skal forankres i toppledelsen, linjen og de tillitsvalgte. Det praktiske arbeidet har vært rettet både mot bedriftene og mot myndigheter/rammebetingelser. Dette vil det redegjøres for i det følgende.

Materiell

HF-S har utgitt 7 temahefter og en rekke foldere, som er sendt bedriftene, se vedlegg 1 for oversikt over materiellet. Det er også utgitt i alt 18 Bulletiner (se vedlegg 2: Bulletin nr. 18). Det har vært stor etterspørsel etter materiellet, og flere hefter er trykket i nye opplag. Det siste heftet -"Fra skippertak til system, - hva kan du gjøre for å redusere sykefraværet" (vedlegg 3), ble sendt ut i november 1999 til bedriftene ogtil alle bedriftshelsetjenester. Et utvalg av de viktigste hovedbudskapene er gjengitt i avsnittet "Erfaringer".

Sykefraværsnivå

Etter at det samlede sykefraværet hadde et betydelig fall i perioden 1990 til 95 (over 21 %), har det vært en like stor økning, de siste fire årene. Sykefraværsnivået i 1998 var 8,3 prosent for arbeidere og 3,4 prosent for funksjonærer. Dette betyr at vi er på samme nivå som da nedgangen begynte i 1991-92. For oversikt over den siste utviklingen i statistikken, se vedlagte Bulletin nr. 18, med oversikt over året 1998 samt 1. og 2. kvartal 1999.

Viktigste erfaringer

Hva virker - hva virker ikke?

Den faglige vinklingen i arbeidet mot bedriftene er i stor grad gitt retning fra evaluering/følgeforskning fra SINTEF/ IFIM, som evaluerte Sykefraværsprosjektet 1991-1993. Evalueringen ble gjennomført i fire bransjer. Bedriftsutvalget representerer ca. 50 000 arbeidstakere. Evalueringen dokumenterte virkningen av bransjenes innsats, tiltak som har gitt reduksjon i sykefraværet og de viktigste utfordringene i det videre arbeid med å fremme helse/redusere sykefravær. (se vedlegg 4: litteraturliste).

Hovedfunn i evalueringen av Sykefraværsprosjektet 91-93:

• – Ensidige kontrolltiltak har liten varig effekt.

• – Stress fremtrer som det største arbeidsmiljøproblemet. Samtidig har evnen til å løse slike problem vært liten.

• – Bedriftenes oppmerksomhet i prosjektperioden har i høy grad vært rettet mot de fysiologisk-materielle sider ved arbeidsmiljøet.

• – Sykefraværsprosjekter 91-93 har betydd et løft og en forbedring av de fysiologisk-materielle forhold, noe som gir et godt grunnlag for arbeidet videre.

Bedrifter som har lykkes i å få ned sykefraværet har hatt:

• – Tiltak rettet mot organisatoriske forhold og stress.

• – Arbeidsledere som tok ansvar og tillitsvalgte som var medspillere.

• – En helhetlig forebyggende strategi for å 1) bedre arbeidsmiljøet, 2) tidlig oppdagelse og forebygging av sykdom og 3) oppfølging av fravær og tiltak for langtidssyke. SINTEF IFIMs utviklingsarbeid på det siste området er dokumentert i "Forebygging av sykefravær i virksomheter - En strategi i 3 trinn" fra SINTEF IFIM.

Evalueringen har gitt impulser til videre følgeforskning: Hva gjorde de bedriftene som lykkes i å redusere stress og sykefravær? Med støtte fra NHOs Arbeidsmiljøfond har SINTEF IFIM arbeidet videre med å konkretisere tiltak innen næringene industri og tjenesteyting i prosjektet "Reduksjon av stress med organisatoriske virkemidler«. Resultatene er formidlet i tre temahefter tilpasset industri, hotell og transportnæringen.

Systematisk og kontinuerlig sykefraværsarbeid

Bedrifter må ikke slå seg til ro med et akseptabelt sykefraværsnivå. Erfaring viser at dersom sykefraværet går ned etter en periode med aktiv innsats, øker det igjen om innsatsen trappes ned. Kontinuerlige forbedringer og forebygging i dag, betyr god helse og lavt sykefravær i morgen. «Fra skippertak til system - Hva kan du gjøre for å redusere sykefraværet», som er tittelen på heftet som ble sendt medlemsbedriftene i november 1999, tar opp dette temaet og gir en rekke verktøy og eksempler (se vedlegg 1).

Hovedbudskapet i heftet er at sykefraværsarbeid ikke må tas som et skippertak, men drives kontinuerlig, ved at bedriftene lager rutiner, kartlegger, analyserer, lager handlingsplaner og gjennomfører et systematisk forbedringsarbeid. Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid, hvor forebygging av sykefravær er tema, skal være en del av den daglige driften. Ansvaret ligger hos linjeleder, med aktiv deltagelse fra tillitsvalgte og medarbeidere.

Bedriftshelsetjenesten (BHT) skal bidra med sin arbeidsmedisinske kompetanse ved å støtte, veilede og gi råd.

Sykefraværet er et følsomt tema. Derfor ties det ofte i hjel, og sykefravær blir et "ikke-tema" i bedriften. Åpenhet og tillit er en forutsetning for å skape en god dialog og å arbeide systematisk med sykefravær. I heftet omtales flere forhold som har med åpenhet, tillit og bedriftens oppfølging av sykefravær å gjøre. Spesielt fremheves viktigheten av at:

• – sykefravær er et lederansvar i bedriften

• – tillitsvalgte er engasjert

• – det er enighet om mål og arbeidsmetoder

• – det er rutiner for oppfølging av sykmeldte/personer med risiko for å bli syke

• – det undersøkes om det er forhold i arbeidsmiljøet som forårsaker sykefravær

• – kunnskapen brukes til å forebygge

• – det gis informasjon om hva sykefraværet koster

• – det settes inn aktive tiltak tidlig i sykmeldingsperioden, f.eks aktiv sykmelding

• – BHTs kompetanse utnyttes til å veilede og støtte internt og koordinere kontakt og samarbeid med primærhelsetjeneste/trygde-arbeidskontor

• – de planlagte tiltak oppsummeres jevnlig mht. hva som er gjort, hva som er resultatet og om det er de riktige tiltakene som prioriteres

Tidlig intervensjon: "Aktivitet som medisin»

Erfaring og forskning viser at jo lenger et sykefravær varer jo mindre er sjansen for å komme tilbake i ordinært arbeid. Tidlig intervensjon er viktig. Rikstrygdeverket innførte i 1991 ordningen "aktiv sykmelding". Ordningen ble lite brukt, i 1994 var mindre enn en halv prosent av alle sykmeldinger aktive. LO og NHO tok derfor initiativet til heftet «Aktivitet som medisin" (vedlegg 4) som beskriver ordningen, det viktige samarbeidet mellom aktørene rundt den sykmeldte og erfaringer i bedriftene. Heftet er til nå trykket i fem opplag på til sammen 145 000 eksemplarer. LO og NHO tok også initiativ til et forprosjekt i regi av Folkehelsa om «Aktiv sykmelding", om hva som fremmer og hemmer denne ordningen. Forprosjektet ga kunnskap til bedrifter, sykmeldende leger og trygdekontor og viste bl.a. at 90 prosent av de som hadde forsøkt ordningen ville fortsette å bruke den.

Lederes oppfølgingsansvar

Hovedbudskapet til bedriftene er at oppmerksomheten på sykefravær må være tilstede, det må settes på dagsorden i bedriften: Virksomhetene må holde øye med statistikken, sette konkrete mål, involvere alle medarbeidere og kreve aktiv sykefraværsoppfølging fra nærmeste leder. Det innebærer oppfølging av sykmeldte og å tilrettelegge for løsninger for personer som trenger tilpasset arbeid i en periode. NHO ved sine HMS-rådgivere i NHOs landsforeningene arbeider aktivt overfor ledergruppene i bedriftene m h t disse spørsmålene. NHO støtter også på andre måter helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet i bedriftene, bl.a. gjennom NHOs Arbeidsmiljøfond.

Tillitsvalgtes ansvar og engasjement er også viktig. Det viser evalueringen. Vi observerer at flere og flere ansvarsfulle tillitsvalgte engasjerer seg. LO har ved sine tilsluttede forbund stadig temaet oppe. Arbeid med arbeidsmiljø, verne- og sikkerhetsarbeid har høy prioritet i LO. Derfor blir tillitsvalgte og vernepersonell stadig minnet om aktivitet omkring fraværsproblematikken. LO driver kontinuerlig kurs- og informasjonsvirksomhet for sine tillitsvalgte med tema arbeidsmiljø, hvor også sykefraværsarbeidet er tema.

Bedriftsintern attføring - aktiv bruk av offentlige midler til attføring

Forskning viser at bedriftsintern attføring er den attføring som gir best resultat. HF-S erfaring er at det er viktig å intervenere tidlig for å hindre utstøtning fra arbeidslivet. Hovedparten av offentlige midler til attføring går imidlertid til passive tiltak, samt til styrking, av byråkratiene på trygde- og arbeidskontor. Bare noen få promille av midlene går til å støtte bedriftene i det bedriftsinterne attføringsarbeidet (BiA).

LO og NHO har ved flere anledninger tatt dette opp med myndighetene, bl.a. i ulike typer høringer som f.eks ved opprettelse av Arbeidslivstjenesten og ved regelendringer, men uten å bli hørt. For å tilrettelegge arbeidet for å hindre utstøtning fra arbeidslivet, er virksomhetenes rammebetingelser i form av regler og økonomiske støtteordninger, samt samarbeidet mellom øvrige aktører som trygde-/arbeidskontor og leger viktig. Bedriftshelsetjenesten er her en ressurs, men arbeider under ulike konkurransevilkår i forhold til aktører som f.eks almenleger og Arbeidslivstjenesten, som nyter godt av ulike typer offentlig støtte.

Bedriftene reagerer negativt på et forvaltningsbyråkrati som er lite tilgjengelige, som bruker et språk og har rutiner som gir lite rom for samarbeid og medvirkning ut fra bedrifters virkelighet Den sykmeldte er omgitt av mange "aktører", (bedrift/bedriftshelsetjeneste (der dette finnes), primærhelsetjeneste, trygde- og arbeidskontor) som er lite koordinert. De ulike grupper definerer egne problemer og løsninger uten kontakt med hverandre og problemer og løsningers innbyrdes avhengighetsforhold. Det sier seg selv at det blir vanskelig å tilrettelegge arbeidet og samarbeide om tilpassede økonomiske støtteordninger ved sykefravær/attføring med et slikt utgangspunkt.