Vedlegg: Brev fra Landbruksdepartementet, v/statsråden, til næringskomiteen, datert 4. november 1999
Jeg viser til brev fra næringskomiteen av 27. oktober 1999 med anmodning om Landbruksdepartementets vurdering av det foreliggende forslag. Departementet har vurdert saken etter samråd med Fiskeridepartementet og Finansdepartementet.
Forslaget går i korthet ut på å endre fiskesykdomsloven av 13. juni 1997 slik at den i likhet med husdyrloven av 8. juni 1962 gir hjemmel for å utbetale erstatning for tap i tilknytning til pålegg fra det offentlige om nedslakting i tilfelle påvist sykdom. Forslaget avgrenser det offentliges erstatningsansvar slik at det bare skal utbetales erstatning ved utslakting i tilknytning til utbrudd av gruppe A-sykdommer.
Lov av 8. juni 1962 nr. 4 om tiltak mot dyresjukdommer (husdyrloven) § 3 gir Landbruksdepartementet myndighet til å treffe de tiltak som til enhver tid er nødvendig for å forebygge, begrense eller utrydde sykdommer hos dyr. De vanligste tiltakene er pålegg om avliving og eventuell destruksjon av dyr, sanering av smittestoff på bygninger og gjenstander, beiterestriksjoner og begrensninger i adgangen til handel med levende dyr.
Det fremgår av husdyrloven § 11 at eier har krav på erstatning for pålagt avliving av dyr og gjennomføring av tiltak for å fjerne smittestoff. Det er pålegg om tiltak som utløser erstatningsplikt. Erstatningskravet er ikke avhengig av sykdommens alvorlighetsgrad mv. Erstatningskravet er blant annet betinget av at dyreeier ikke forsettelig eller grovt uaktsomt har forvoldt sykdommen. Husdyrloven § 11 gir dyreeier et begrenset rettskrav på erstatning. Det fremgår av forarbeidene til husdyrloven at det ikke skal ytes erstatning for driftsavbrudd, jfr. Ot.prp. 46 (1960-61) s. 12 og Innst. O. VI 1961-62 s. 6 h.spalte. I Innst. O. nr. 69 (1996-97) er det lagt til grunn at husdyrloven ikke hjemler erstatning for produksjonstap. Erstatning etter husdyrloven ytes på de vilkår og i den utstrekning som fremgår av § 11. Erstatningsbestemmelsen tilsier at den kun hjemler erstatning for fysiske inngrep mot materielle verdier som ledd i smitteverntiltak, jfr. også Gulating lagmannsretts dom 13. juni 1997 s. 8. Det vil med andre ord ikke være rom for erstatning for ulike restriksjoner som f.eks. beite- eller salgsrestriksjoner.
Det er antatt at husdyrlovens § 11 kun hjemler krav på erstatning for direkte tap som følge av pålegg etter loven, jfr. Gulating lagmannsretts dom 13. juni 1997 s. 11 og dom 28. september 1998 s.14. Husdyrloven åpner for at erstatning for dyr kan fastsettes etter maksimalsatser, jfr. husdyrloven § 12 annet ledd. Maksimalsatser fungerer som et øvre tak for erstatningsutmålingen. Adgangen til å fastsette maksimalsatser er betinget av samtykke fra Stortinget. Slikt samtykke er gitt av et enstemmig Storting, jfr. St. prp. nr. 17 (1997-98), Innst. S nr 36 (1997-98) og behandling 18. desember 1997.
Husdyrloven § 12 gir utfyllende bestemmelser om erstatningsfastsettelse og utmåling. Som hovedregel fastsettes erstatning ved lensmannsskjønn. Erstatning for husdyr skal settes til den verdi dyrene ville hatt i frisk tilstand. Det skal med andre ord ikke tas hensyn til verdireduksjon som skyldes at dyret er sykt. Hus og løsøre skal settes til verdien ved tilintetgjøringen. Departementet antar at bestemmelsen både fastsetter tidspunktet for verdivurderingen, og at bestemmelsen gir anvisning på en vurdering av gjenstandens beskaffenhet på tidspunktet for destruksjon.
Lov om tiltak mot sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr av 13. juni 1997 har i motsetning til husdyrloven ingen erstatningshjemmel. Det sies eksplisitt i §§ 23 og 25 at tiltak etter disse paragrafer ikke utløser erstatningsansvar for det offentlige.
Stortinget behandlet saken i vårsesjonen 1997, jfr. Innst.⅔nr 75 (1996-97) og Besl. O. nr 88 (1996-97), uten at det ble fremmet merknader til disse bestemmelsene.
Gjennom EØS-avtalen har Norge sluttet seg til EUs regelverk på området. Det er i denne sammenhengen Direktiv 93/53/EØF som er EUs bekjempelsesdirektiv hva angår sykdommer hos akvatiske dyr. Direktivet er et minimumsdirektiv, som fastlegger det minimum av tiltak medlemslandene må iverksette ved utbrudd av gitte sykdommer. Direktivet pålegger utslakting av eksotiske sykdommer. Etter Direktiv 91/67 Vedlegg A, definerer EU kun ILA som eksotisk sykdom. Erstatninger for oppdrettere i EU reguleres av Direktiv 93/53/EØF Artikkel 17, som igjen henviser til Rådsbeslutning 90/424/EØF. Rådsbeslutning 90/424/EØF er ikke en del av EØS-avtalen, da det er nedfelt i avtalen at bestemmelsene om finansielle ordninger i rettsaktene omhandlet i Kapittel 1, ikke får anvendelse. I rådsbeslutninger er uansett ingen fiskesykdommer ført opp på listen over hvilke sykdommer som Fellesskapet yter erstatning for de tap dyreeier påføres som følge av pålegg om utslakting og/eller saneringskostnader. Så langt departementet har rukket å undersøke saken, kan en ikke se at det er gjort endringer som utløser en plikt for Fellesskapet til å dekke kostnadene for bekjempelse av fiskesykdommer i EU. Slik erstatning kan således være å anse som et nasjonalt anliggende som hverken reguleres av EØS-avtalen eller, hva angår medlemslandene, EUs regelverk.
Likevel må vi på norsk side, før en eventuell erstatningsordning innføres, foreta en grundig vurdering av konsekvensene av en slik ordning. Dersom man på norsk side går lenger i å tilkjenne erstatning som et ledd i sykdomsbekjempelsen enn det gjøres i EU, er saken av en slik karakter at det må foretas en dyptgående vurdering sett i et statsstøtteperspektiv.
Departementet velger å se det foreliggende forslag i en noe utvidet sammenheng. Det anses ikke naturlig å avgrense en eventuell erstatningsplikt for det offentlige til hvilken sykdom som er grunnlaget for pålegg om utslakting. Den utløsende faktor bør etter departementets oppfatning være det faktum at det offentlige pålegger dyr avlivet med formål å begrense en utbredelse av sykdommene. Etter husdyrloven (se ovenfor) er det således tiltaket som sådan som utløser erstatningsplikten, og ikke om sykdomstilstanden er listeført i gruppe A eller gruppe B. Eksempler på B-sykdommer det er utbetalt erstatninger for etter husdyrloven de senere år, er paratuberkulose og skrapesjuke.
En forlengelse av dette prinsippet over mot det foreliggende forslaget innebærer at en erstatningsplikt for det offentlige utløses av et pålegg om utslakting, uavhengig om det dreier seg om en gruppe A-sykdom eller gruppe B-sykdom. Gruppe A-sykdommer vil når de opptrer i et oppdrettsanlegg bli bekjempet med utslakting (stamping out). Når det gjelder pålegg om utslakting av andre sykdommer enn gruppe A-sykdommer hos akvatiske dyr, gis slike pålegg i dag bare for Infeksiøs lakseanemi (ILA), og da bare i de tilfeller der dødeligheten i anlegget overstiger et visst nivå.
Når det gjelder de potensielle utgiftene forbundet med et slikt pålegg viser tall som departementet har innhentet fra næringsorganisasjoner og forsikringsselskaper at det er rimelig å anslå en erstatningsutbetaling i størrelsesorden 15 mill kr for ett enkelt matfiskanlegg som får pålegg om utslakting. For settefiskanlegg anslås tallet å være i størrelsesorden 5-7 mill kr for ett enkelt settefiskanlegg som får pålegg om utslakting. Det er i dag mulig for oppdretterne å forsikre seg mot tap av fisk ved sykdom. Forsikringens dekningsgrad vil variere etter når i produksjonsprosessen pålegget om utslakting skjer. Egenandelen er normalt på 20%.
Forslaget i Dok 8:61 (1998-99) innebærer at det offentlige skal betale erstatning dersom det pålegges utslakting av oppdrettsfisk ved påvisning av gruppe A-sykdom. Viral hemorhagisk septikemi (VHS) ble påvist i et settefiskanlegg i 1998. Før dette var siste påvisning i et oppdrettsanlegg i 1974. Erstatningsutbetalingene for gruppe A-sykdommer hos akvakulturdyr synes således ikke å påføre det offentlige større utgifter sett over tid.
Forlenges erstatningsprinsippet i tråd med husdyrloven slik beskrevet ovenfor, må erstatningsutbetalinger som følge av pålagt utslakting grunnet ILA tas med i beregningene. Statens dyrehelsetilsyn har angitt at det de siste årene i gjennomsnitt er blitt gitt pålegg om utslakting av om lag 10 matfiskanlegg i året.
Med disse tallene som bakgrunn kan det antas at det offentliges erstatningsutbetalinger vil beløpe seg til i størrelsesorden 150 mill kr pr år.
Det vises videre til behovet for å vurdere en eventuell erstatningsordning i relasjon til EØS-avtalen. Det er derfor omfattende prinsipielle og økonomiske konsekvenser av det forslag som er fremmet i Dok 8:61 (1998-99). Disse konsekvensene er det et grunnleggende behov for å klarlegge nærmere før det tas realitetsstandpunkt til forslaget.