3. Enkelte regulatoriske spørsmål i telesektoren
Telekommunikasjonssektoren reguleres av lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon (teleloven) med tilhørende forskrifter.
Teleloven pålegger konsesjonsplikt for tilbydere med sterk markedsstilling som innehar, anlegger eller driver offentlige telenett for tilbud om overføringskapasitet eller som tilbyr offentlig telefontjeneste. Tilbyder regnes normalt for å ha sterk markedsstilling dersom vedkommende har en markedsandel på 25 pst. eller mer. Øvrige tilbydere har registreringsplikt.
I tillegg reguleres tilbyderne ved forskrift. Forskrift 5. desember 1997 om offentlig telenett og offentlig teletjeneste fastsetter generelle bestemmelser når det gjelder opplysningsplikt, kvalitetskrav, leveringsvilkår, bruksbegrensninger m.v.
Fra 1. januar 1998 har nye tilbydere av telefontjeneste kunnet tilby offentlig telefontjeneste ved hjelp av et prefiks (fire sifre) som slås foran det ordinære telefonnummeret.
Telemyndigheten ønsker å innføre fast operatørforvalg og nummerportabilitet i Norge. Post- og teletilsynet har vedtatt at fra 1. juni 1999 skal aktørene legge til rette for at brukerne kan inngå avtale om at alle samtaler eller alle samtaler av en viss type (f.eks. fjernsamtaler) skal besørges av en annen tilbyder enn den vedkommende ellers har abonnement hos. Dette gjøres ved avtale om forhåndsprogrammering for ruting av denne type samtaler - såkalt fast operatørforvalg.
1. juni 1999 er også fristen som telemyndigheten har fastsatt for innføring av nummerportabilitet. Dette innebærer at sluttbrukere som har åttesifrede geografiske og stedsuavhengige nummer kan kreve å beholde sitt nummer ved bytte av tilbyder.
Innføring av fast operatørforvalg og nummerportabilitet vil stimulere til ytterligere konkurranse mellom aktørene, bidra til økt tjenestetilbud og lavere priser for sluttbrukerne. Samtidig vil det bli enklere for brukerne å velge alternative tilbydere.
Det foreligger visse tekniske begrensninger i Telenors nett mht. hvor mange faste operatørforvalg den enkelte abonnent kan ha. Pga. disse tekniske begrensningene vil man bare ha muligheten for å innføre ett fast operatørforvalg pr. abonnent før 1. januar 2000.
Post- og teletilsynet har kommet frem til at det er mest hensiktsmessig å innføre fast operatørforvalg i det faste nettet i to faser.
I første fase skal det være mulig å ha ett fast operatørforvalg pr. abonnent.
I annen fase skal det være mulig å ha to ulike operatørforvalg pr. abonnent. En slik ordning vil øke abonnentenes valgmuligheter, ved at de kan velge to forskjellige tilbydere for ulike deler av trafikken.
Frist for innføring av annen fase er satt til 1. november 2000.
Et hovedmål for norsk telepolitikk er å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. Telenor AS har som en del av konsesjonsvilkårene en plikt til å levere de pålagte landsdekkende teletjenestene. Fra 1. januar 1998 er det åpnet for konkurranse på alle områder i telemarkedet. For å sikre likeverdige konkurransevilkår mellom aktørene på telemarkedet kan det etableres en ordning hvor nettokostnadene forbundet med leveringsforpliktelsen for taletelefoni fordeles mellom aktørene i markedet, f.eks. via et fond. Det vil imidlertid være i strid med Norges internasjonale forpliktelser å benytte et slikt fond til å finansiere flere landsdekkende tjenester utover dagens nivå.
Innføring av et slikt fond forutsetter at det å inneha leveringsforpliktelsen for taletelefoni innebærer en reell konkurranseulempe, og at de som skal betale inn til fondet har opparbeidet seg et markedsgrunnlag i Norge som gjør dem berettiget og i stand til å bidra til finansiering av nettokostnadene. Beregninger viser at selv ved innføring av et fond må Telenor i de nærmeste årene påregne å dekke mesteparten av nettokostnadene selv. Samferdselsdepartementet ser det derfor ikke som hensiktsmessig å innføre en fondsordning fra 1999.
Dersom det vedtas utvidelser av leveringsforpliktelsen utover det som er definert pr. i dag, dersom Telenors rammebetingelser endres vesentlig eller dersom Telenors markedsandeler i telefonmarkedet faller betydelig, samtidig som Telenor beholder det ulønnsomme kundesegmentet, vil Samferdselsdepartementet kom-me tilbake til behovet for en fondsordning.
I et konkurransemarked er det et press for å sette prisene på tjenestene i samsvar med underliggende kostnader. Presset vil imidlertid være størst i de delene av markedet hvor konkurransen er sterkest.
Maksimalprisordningen vil kunne motvirke mulige urimelige regionale prisforskjeller.
For å sikre mot høye priser i mindre konkurranseutsatte deler av markedet ble en maksimalprisordning for taletelefoni og leide samband innført fra 1. januar 1997. Samferdselsdepartementet ser det som hensiktsmessig å videreføre denne maksimalprisordningen.
I reguleringen av det norske telemarkedet er det lagt opp til at nye tilbydere av offentlig telenett og offentlig teletjeneste skal kunne benytte seg av eksisterende nettressurser. Dette er i tråd med det telepolitiske hovedmålet om å sikre effektiv bruk av ressursene i telesektoren.
Nye tilbydere har i dag tilgang til eksisterende nettressurser via samtrafikk, spesiell nettilknytning og leide samband. I tiden etter avviklingen av de resterende eneretter har enkelte land i Europa innført eller vurdert å innføre en ytterligere reguleringsmekanisme som vil gi nye tilbydere tilgang til eksisterende nettressurser. Denne mekanismen innebærer at telemyndighetene pålegger tilbyder av offentlig telenett med sterk markedsstilling å la konkurrerende tilbydere leie faste aksesslinjer (siste forbindelse av nettet frem til abonnenten) fra endesentralen og frem til abonnenten. I engelskspråklig litteratur betegnes dette som "local loop unbundling" (LLUB). Den nye tilbyderen kan ved denne mekanismen få direkte tilgang til abonnenten, dvs. at abonnenten kan flytte hele sitt abonnentforhold til en annen tilbyder enn den vedkommende opprinnelig er tilknyttet. Tilbyder med sterk markedsstilling vil fremdeles være den formelle eier av aksesslinjen, men tilbyderen som leier aksesslinjen står fritt til å velge tekniske løsninger for bruk av aksesslinjen, og på en måte som gjør at kunden ikke har noen relasjon til eieren av aksesslinjen.
Argumentene for innføring av LLUB er at det vil kunne virke konkurransestimulerende og hindre unødig dublering av infrastrukturen.
Motargumentene i forbindelse med innføring av LLUB er at det vil kunne medføre lavere investeringer og redusert sikkerhet i telenettet. Et ytterligere argument mot innføring av LLUB er betydelig risiko for at ulike tjenestetilbydere kan bruke løsninger som gir innbyrdes forstyrrelser, fordi kablene i aksessnettet ikke er beregnet på bredbåndssignaler. Gjennom tilrettelegging for videreutvikling av eksisterende aksessprodukter (som f.eks. "fast aksess") vil en kunne foreta en samordning av ulike typer bruk av aksessnettet, slik at denne typen forstyrrelser i mindre grad oppstår. Innføring av LLUB kan føre til betydelige geografiske prisforskjeller avhengig av hvilken metode for prissetting som benyttes. Dessuten vil de nye aktørene ha andre muligheter for tilgang til kundene gjennom alternativ infrastruktur, eller ved bruk av de allerede eksi-sterende aksessproduktene eller varslet videreutvikling av disse.
Samferdselsdepartementet ønsker å stimulere til bruk av eksisterende infrastruktur og vil legge forholdene til rette for virksom konkurranse.
Etter en vurdering av fordeler og ulemper ved å innføre LLUB, er departementet kommet til at de alternative muligheter som foreligger er tilstrekkelige til å sikre konkurranse og effektiv bruk av eksisterende nettressurser og mener at det på nåværende tidspunkt ikke er hensiktsmessig å innføre LLUB. Departementet ser det som viktig å legge betydelig vekt på å sikre nettinvesteringer, og å sørge for sikkerhet og kvalitet i telenettet.
Departementet vil bidra til at forholdene legges til rette for bruk av eksisterende infrastruktur og virksom konkurranse gjennom eksisterende aksessprodukter og de tiltak som er beskrevet i meldingen.
Samferdselsdepartementet vil ha en jevnlig vurdering av markedet med bakgrunn i målet om virksom konkurranse, lavest mulige priser og minst mulige prisforskjeller i de ulike delene av landet. På et senere tidspunkt vil en kunne ta utgangspunkt i andre lands erfaringer med LLUB og egne erfaringer med alternative løsninger. Det vil bli lagt vekt på samfunnsmessige og distriktspolitiske hensyn. Behovet for innføring av ytterligere konkurransestimulerende tiltak vil bli kontinuerlig vurdert.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at disse medlemmer i Innst. O. nr. 33 (1997-98) foreslo en generell konsesjonsplikt for alle tilbydere av teletjenester.
Disse medlemmer viser til de respektive partiers merknader og forslag i Innst. O. nr. 33 (1997-98).
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, har ikke merknader til at det fra 1. juni 1999 innføres fast operatørforvalg i det faste nettet og nummerportabilitet i Norge.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har merket seg at de manglende mulighetene til fast operatørforvalg og nummerportabilitet har ført til at konkurransen på det norske telemarkedet ikke har vært så sterk som ønskelig. Disse medlemmerregistrerer at det fra 1. juni 1999 vil være mulig med fast operatørforvalg og nummerportabilitet.
Disse medlemmer mener at fast operatørforvalg og nummerportabilitet kommer sent og registrerer at fast operatørforvalg må gjennomføres i to faser.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til hovedmålet om å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. Flertallet har merket seg at departementet definerer grunnleggende teletjenester til å være offentlig taletelefoni, leide samband og tilknytning til digitale nett. Målet er sikret ved at Telenor som del av konsesjonsvilkårene har en plikt til å levere de pålagte landsdekkende tjenestene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, har merket seg at for å sikre likeverdige konkurransevilkår for konsesjonspliktige aktører, drøfter departementet i St.meld. nr. 24 (1998-99) en mulig innføring av USO-finansiering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at disse medlemmer i Innst. O. nr. 33 (1997-98) foreslo innført en fondsordning for felles finansiering av pålagte landsdekkende tjenester.
Disse medlemmer har merket seg at EU skal gjennomgå det eksisterende regelverket på telesektoren, og at det kan bli aktuelt å vurdere å utvide omfanget av tjenester som kan finansieres med en kostnadsfordelingsordning.
Disse medlemmer ber Regjeringen ta opp med EU behovet for at kostnadsfordelingsordningen utvides slik at den kan omfatte tjenester som kan sikre et likeverdig teletilbud i alle regioner, bl.a. høyhastig-hetsnett.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre støtter Samferdselsdepartementets konklusjon om at innføring av USO-finansiering ikke er nødvendig, men vil også understreke at et evt. USO-finansiert system må bygges på markedsandelsprinsippet for å sikre rettferdig fordeling mellom de ulike aktører som omfattes av et slikt system.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre støtter Samferdselsdepartementets konklusjon om at innføring av USO-finansiering ikke er formålstjenlig på nåværende tidspunkt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg at for å sikre husstander og bedrifter over hele landet tilnærmet like tjenester og like priser, drøfter departementet i St.meld. nr. 24 (1998-99) en mulig innføring av USO-finansiering.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre, har merket seg at et system hvor telemyndighetene pålegger tilbyder et offentlig telenett med sterk markedsstilling å la konkurrerende tilbydere leie de faste tilknytningslinjene fra abonnentsiden av lokalsvitsjen og fram til abonnenten til kostnadsorientert pris (LLUB), kan bidra til økt konkurranse og bruk av eksisterende infrastruktur. På den annen side vil kvaliteten på tjenestene i nettet kunne bli redusert. Risikoen for forskrifts- og diskusjonsbrudd vil øke og ansvarsforholdene bli mindre klare. Incentivene for utbygging av nettet vil svekkes. Videre er det fare for betydelig geografisk prisdifferensiering på bekostning av mindre befolkede områder.
Flertallet er derfor enig med departementet i at det på det nåværende tidspunkt ikke er hensiktsmessig å innføre LLUB.
Flertallet er enig med departementet i at en videreutvikling av eksisterende aksessprodukter samlet sett er en bedre løsning.
Flertallet er av den oppfatning at Telenors eget forslag om såkalt "fast aksess" er en løsning som tilfredsstiller de behov konkurrentene vil ha for tilgang til aksessnettet. Løsningen med "fast aksess" bør derfor utvikles og tilbys så snart som mulig.
Flertallethar merket seg at markedsaktørene også har støttet Telenors eget forslag om såkalt "fast aksess". Det er viktig at prinsippene for kostnadsberegning er hensiktsmessig og gir riktige incentiver til å investere i infrastruktur. Samferdselsdepartementet i samarbeid med Post- og teletilsynet bør derfor vurdere om det er formålstjenlig å endre dagens prinsipper for kostnadsberegning.
Flertallet vil peke på at det er viktig med en effektiv kontroll med at prissettingen foregår korrekt og slik at kryssubsidier unngås.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil imidlertid peke på at det er viktig at løsningen med "fast aksess" prises i samsvar med de underliggende kostnadene, og på en slik måte at det tas høyde for kostnadene ved å utvikle nettet videre.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre har merket seg at Regjeringen har lagt opp til at nye tilbydere av offentlige telenett og -tjenester skal kunne benytte seg av eksisterende nettressurser. Disse medlemmer støtter et slikt opplegg. Gjennom tidligere deregulering er Telenors transportnett åpnet for andre aktører. I tillegg er det etablert konkurrerende transportnett slik at det på dette markedet er en tiltakende konkurranse.
Disse medlemmer vil peke å at Telenor fortsatt har et tilnærmet monopol på aksessnett. Dette nettet må nå åpnes for andre aktører slik at det etableres konkurranse også i dette markedssegmentet. Disse medlemmer er samtidig opptatt av at Telenor og dets eiere har forutsigbarhet for sine investeringer og rammevilkår. I forbindelse med den kommende delprivatiseringen av selskapet vil disse medlemmer vise til erfaringene som ble gjort ved den tilsvarende privatiseringen av TeleDanmark, hvor nye eiere (Ameritech) mente seg forledet gjennom at myndighetene i etterkant av kjøpet fristilte aksessnettet for konkurrentene. Det er derfor viktig at reguleringsregimet for Telelnors aksessnett er avklart før en eventuell sammenslåing av Telenor og Telia.
Disse medlemmer mener at aksessnettet skal åpnes for alle tilbydere i telemarkedet på like vilkår. Ut fra et konkurransepolitisk synspunkt ville det være fordelaktig om aksessnettet var adskilt fra Telenors øvrige organisasjon.
Disse medlemmer har imidlertid merket seg departementets vurdering om svekkede incentiver rundt videre investeringer i nettet ved å separere dette fra Telenor, og registrerer at Samferdselsdepartementet som alternativ ønsker å pålegge Telenor å la konkurrerende tilbydere leie faste aksesslinjer fra endesentralen og fram til abonnenten.
Disse medlemmer merker seg at Regjeringen åpner for mulighet til fornyede vurderinger på senere tidspunkt om de valgte løsninger ikke viser seg tilstrekkelige for å sikre virksom konkurranse. Disse medlemmer slutter seg til disse forbehold og vil holde muligheten åpen for å komme tilbake til LLUB eller andre løsninger om markedsutviklingen krever dette.
Disse medlemmer mener at tidspunktet for innføring av fri tilgang til aksessnettet bør være raskest mulig etter innføring av fast operatørforvalg og nummerportabilitet.
Disse medlemmer savner i St.meld. nr. 24 (1998-99) en drøfting av prinsippene for beregning av prisene på leie av Telenors nett. Dette nettet er i all hovedsak bygget opp i en monopolsituasjon der selskapet var beskyttet fra konkurranse og det kan derfor reises innvendinger om å legge såkalte historiske priser til grunn for utleie av nett.
Disse medlemmer vil vise til at en annen modell for å beregne nett kan baseres på de faktiske driftsutgiftene, samt investeringskostnaden ved utbygging av nettet med nye tjenester, en kostnadsberegning basert på fremtidige kostnader på en allerede etablert infrastruktur. Beregning av prisene for infrastruktur må følge prinsipper som fremmer nyinvesteringer. Uavhengig av beregningsmodell for nettleie må kontrollen med prisstrukturen nå bedres.
Disse medlemmer har merket seg at konkurransen er svak i flere segmenter av telemarkedet og at Telenor har en meget sterk markedsstilling. Dette er bekymringsfullt fordi det fører til at norske husholdninger og bedrifter får dyrere tjenester enn de ville ha fått med sterkere konkurranse, og norsk næringsliv får svekket sin konkurranseevne.
Årsaken til manglende konkurranse skyldes delvis regulatoriske forhold. Flere regulatoriske forhold som påvirker konkurransen er ikke drøftet i meldingen.
Disse medlemmer vil foreslå:
«Stortinget ber Regjeringen vurdere følgende seks punkter og komme tilbake til Stortinget med egen sak med sikte på fjerning av konkurransehemmende forhold:
1. Telenor er det eneste selskapet med jordbundet nett som har fri framføringsrett og har slik et viktig konkurransefortrinn i forhold til andre aktører.
2. Jordbundne nett kan benyttes av andre teleaktører enn eierne av nettet. Det samme regime er ikke foreslått innført innen mobiltelefoni.
3. Ved graving av grøfter rundt om i landet er det etablert ordninger der Telenor varsles og selskapet får mulighet til å legge sine kabler til kostnader langt lavere enn det ville kostet hvis Telenor skulle dekke de fulle gravekostnadene. De samme varslingsrutiner nyter ikke Telenors konkurrenter godt av, og Telenor har slik et stort konkurransefortrinn.
4. Historiske kostnader legges til grunn for beregning av leie av Telenors nett. Dette er et nett som i all hovedsak er bygget ut da selskapet hadde monopol og uhindret kunne belaste kundene med kostnadene. Dette har gitt Telenor et meget gunstig utgangspunkt og konkurransefortrinn i forhold til sine konkurrenter. Et prisberegningsregime basert på oppgraderingskostnader vil kunne føre til økt konkurranse.
5. Ifølge direktiv ONP rammedirektiv fra 1990 (387/90/EØS), endret ved direktiv av 6. oktober 1997, skal statlig teleforvaltning og forvaltning av statlig eierskap i teleselskaper utøves av forskjellige departement. Samferdselsdepartementet kommer slik lett i en habilitetskonflikt i f.eks. klagesaker.
6. EU-kommisjonen arbeider med endringer av direktiv 90/388 mht. effektiv regulering av multimediabransjen ved juridisk å skille mellom tilbydere av telekommunikasjonsnett og kabel-TV-nett. Her er intensjonen at tilbydere med sterk markedsmakt ikke skal kunne eie både telenett og kabel-TV-nett.»
Komiteens medlemmer fra Høyre er av den oppfatning at Telenors eget forslag om såkalt "fast aksess" er en løsning som tilfredsstiller de behov konkurrentene vil ha for tilgang til aksessnettet. Disse medlemmer har også merket seg at markedsaktørene har støttet dette syn i høringsprosessen. Imidlertid er det klart at en slik løsning også må baseres på forutsetninger som gir stabilitet og forutsigbarhet for andre aktører. Det kan ikke godtas at Telenor gis fri adgang til å endre priser for utleie av sitt nett uten en sikring i grunnlaget for prisingen.