Vedlegg 4: Brev fra Stortingets administrasjon til justiskomiteen, datert 30. april 1999.
Det vises til justiskomiteens brev av 20. april 1999, der komiteen ber om å få en vurdering av om Dok. nr. 8:25 (1998-99) reiser konstitusjonelle problemer ved at Stortinget eventuelt pålegger regjeringen å endre sitt vedtak om betinget amnesti i de berørte enkeltsakene. Forslaget har følgende konklusjon:
«Stortinget ber regjeringen omgjøre sitt vedtak om betinget amnesti for utlendinger som omfattes av de såkalte Quetta- og Laos-prosjektene.»
Regjeringens pressemelding av 17.12.98 er sitert i Dok. 8:25. Her heter det at regjeringen gir et betinget amnesti som omfatter utlendinger som er berørt av de såkalte Quetta- og Laos-prosjektene. Dette omfatter pakistanske borgere som hevder å være fra Afghanistan (Quetta-området) og thailandske borgere som hevder å være fra Laos. I alt dreier det seg om rundt 250 personer. Vi forstår det slik at disse personene tidligere er besluttet utvist, begrunnet med at de hadde gitt uriktige opplysninger om sin identitet og nasjonalitet. Det betingede amnestiet innebærer at de vil få oppholdstillatelse dersom de gir riktige opplysninger om sin identitet og nasjonalitet. Som følge av amnestiet har departementet skrevet til de berørte personers advokater og gitt en frist for tilbakemelding. Det er opplyst at fristen ennå ikke er gått ut og at sakene dermed fortsatt er under behandling i departementet, se komiteens brev av 20.4.99.
Utgangspunktet for det spørsmål som justiskomiteen reiser, er at utlendingsloven (av 24. juni 1988 nr. 64) legger til departementet/Utlendingsdirektoratet å avgjøre enkeltsaker om oppholdstillatelse, utvisning etc. Dessuten legger flere bestemmelser i loven til Kongen å gi nærmere regler ved forskrift. Det er et generelt spørsmål om Stortinget, når det har lagt en viss myndighet til Kongen/regjeringen ved lov, kan gi regjeringen instruks ved plenarvedtak om hvordan denne myndigheten skal utøves.
I Innst. S. nr. 277 (1976-77) om Stortingets kontroll med forvaltningen uttalte utenriks- og konstitusjonskomiteen bl. a. (s. 7):
«Komiteen minner om at den formelle lov nest etter Grunnloven er det høyeste uttrykk for statsviljen og at en lov bare kan oppheves eller forandres ved ny formell lov. Lovbestemmelser har gjennomslagskraft overfor alle andre statsrettslige vedtak bortsett fra grunnlovsbestemmelser, og det bør etter komiteens mening vises varsomhet med å fravike prinsippet om at formell lov bare kan endres ved ny formell lov. Komiteen antar at de beste grunner taler for det syn at Stortinget ikke med rettslig bindende virkning kan utferdige direktiver på et område som ved lov er tillagt regjeringen eller andre forvaltningsorganer. Meningsytringer fra Stortingets side om hvorledes vedkommende lov skal praktiseres innenfor sin ramme bør rettslig oppfattes som henstillinger eller ønskemål som i seg selv kan være politisk forpliktende for regjeringen.”
Et annet sted på samme side uttaler komiteen:
«Utvalget understreker at det som kan være tvilsomt bare er spørsmålet om Stortingets instrukser i plenum er statsrettslig bindende når regjeringen tidligere har fått tildelt myndighet ved lov. Stortinget kan også innenfor det lovregulerte område komme med henstillinger til regjeringen eller på andre måter gi uttrykk for sitt syn.»
I den nyeste teori er den vanlige oppfatning at denne uttalelsen ikke bør tillegges stor vekt. Bl.a. er det fremhevet at en sondring mellom rettslig bindende uttalelser og ytringer som kan være politisk forpliktende for regjeringen, ikke spiller noen rolle i det politiske liv. Stortinget står fritt til å anvende det parlamentariske ansvar mot en regjering eller en statsråd som handler mot en instruks fra Stortinget.
Tidligere var den vanlige oppfatning i teorien at Stortinget hadde adgang til å gi generelle instrukser om hvordan myndigheten skal utøves, men at utgangspunktet var et annet for instrukser i enkeltstående saker. I siste (8.) utgave av Statsforfatningen i Norge (1998) s. 274 skriver Johs. Andenæs at spørsmålet i prinsippet må bero på vedkommende lov. Men oftest gir verken lovens ord eller dens forarbeider noe klart holdepunkt for tolkningen. Spørsmålet er vanskelig og omstridt, og det er neppe mulig å gi enkle svar. De viktigste momenter ved avgjørelsen må være statsmyndighetenes praksis og reelle hensyn.
Torstein Eckhoff og Eivind Smith i Forvaltningsrett, 6. utgave, 1997, s. 173, hevder at hvis det ikke foreligger spesielle holdepunkter for å tolke loven slik at den avskjærer Stortingets instruksjonsmyndighet, f. eks. fordi særlige hensyn tilsier at myndigheten skal utøves uavhengig av Stortinget, kan det vanskelig tenkes noen grunn til å tolke lover slik at de avskjærer Stortingets instruksjonsmyndighet. Dette gjelder enten loven gir hjemmel for å gi generelle forskrifter eller treffe individuelle vedtak. I begge tilfelle må hovedregelen være at Stortinget både kan gi generelle instrukser om hvordan myndigheten skal utøves, og individuelle direktiver, f.eks. om at et bestemt vedtak skal treffes. Men instruksene må selvsagt ligge innenfor rammen av den fullmakt som er gitt, og ikke stride mot noe som er bestemt i loven.
Per Helset og Bjørn Stordrange i Norsk statsforfatningsrett, 1998, s. 284, skriver omtrent det samme. Bare i særskilte tilfelle, f.eks. der delegasjonsloven kan tolkes slik at den hindrer instrukser eller der hensynet til forvaltningens uavhengighet tilsier det, er Stortinget forhindret fra å instruere. Som hovedregel må man kunne slå fast at Stortinget kan instruere på et lovbestemt område, både generelt og i enkeltsaker. Men instruksen kan ikke endre eller fravike loven, bare utfylle eller presisere den.
Det samme standpunkt er tatt av Per Stavang, bl. a. i artikkelen "Samarbeidet mellom Stortinget og Regjeringa" i "Jus og politikk i det norske statsliv", 1989. Han viser til at Stortinget gang på gang har gjort vedtak om hvordan fullmakter gitt i formell lov burde praktiseres, og han mener at slike vedtak bør regnes som bindende for regjeringen, ikke bare politisk, men også rettslig. Dette må klart gjelde generelle instrukser, og trolig må en si det samme om vedtak som gjelder konkrete saker.
Som eksempler på slike stortingsvedtak er nevnt vedtaket i 1935 om at eksport av våpen og ammunisjon bare måtte tillates til land hvor det ikke var borgerkrig, vedtaket i 1958 om at notfiske i Lofoten burde forbys vintrene 1959 og 1960, og vedtaket i 1979 om at ingen norske oljeselskap skulle pålegges å betale mer av letekostnadene enn det som tilsvarte deres egen andel i vedkommende blokk.
Vi kan ikke se at det på dette området er særlige hensyn som tilsier at regjeringens myndighet skal utøves uavhengig av Stortinget, og vi går ut fra at det ikke er spesielle holdepunkter i utlendingsloven for å tolke den slik at Stortinget i plenum ikke kan gi instrukser om hvordan den skal praktiseres.
Som det fremgår av ovenstående, er den vanlige oppfatning i den nyeste teori at Stortinget med bindende virkning for regjeringen kan vedta instrukser i plenum selv om regjeringens myndighet er regulert i lov, både generelle instrukser og instrukser i enkeltsaker, og at slike instrukser vil være bindende for regjeringen. Selv om man ikke skulle legge dette synet til grunn, men holde fast på den oppfatning som utenriks- og konstitusjonskomiteen ga uttrykk for i 1977, om at slike instrukser ikke kan være "rettslig bindende" for regjeringen, er det likevel klart at slike plenarvedtak vil være "politisk forpliktende" for regjeringen. Derfor skulle det i det konstitusjonelle forholdet mellom Stortinget og regjeringen ikke være noe til hinder for at Stortinget gjør et slikt vedtak som er foreslått i Dok. 8:25.
Imidlertid må det antas å være en forutsetning for at Stortinget skal kunne gjøre et slikt vedtak at det juridisk sett ikke vil være noe til hinder for at regjeringen kan følge instruksen som Stortinget eventuelt vedtar. Instruksen må derfor f. eks. ikke stride mot noe som er bestemt i loven. Dermed oppstår spørsmålet om det i forhold til de privatpersoner som vedtaket angår, vil være rettslig adgang for regjeringen til å omgjøre sitt vedtak om betinget amnesti.
Vi forstår beslutningen om betinget amnesti som et forhåndstilsagn til vedkommende privatpersoner om at de tidligere forvaltningsvedtakene om utvisning vil bli omgjort og at oppholdstillatelse vil bli gitt dersom visse vilkår blir oppfylt. Forhåndstilsagnet ble kunngjort ved pressemeldingen og er senere meddelt individuelt til dem det gjelder. Vi går ut fra at regjeringens beslutning om betinget amnesti må betraktes som et forvaltningsvedtak, som kommer inn under reglene om omgjøring av slike vedtak. Disse reglene er dels skrevne, dels uskrevne. Som hovedregel har et forvaltningsorgan ikke adgang til å omgjøre et gyldig vedtak som det er gitt underretning om, når omgjøringen vil være til skade for noen som vedtaket angår. Såvidt vi forstår, vil en omgjøring av amnestiet måtte sies å være til skade for de personer som omfattes av det. Det er en viss adgang til å omgjøre et vedtak til skade for noen det angår, men det er tvilsomt hvor langt omgjøringsadgangen går. Hovedsynspunktet er at dette beror på en interesseavveining mellom de private parters interesse i å opprettholde vedtaket og det offentliges interesse i å omgjøre det, jf. Eckhoff og Smith Forvaltningsrett, 6. utgave, s. 529 flg. I den foreliggende saken synes de berørte privatpersoner å ha en sterk interesse i at amnestivedtaket blir opprettholdt, idet omgjøring av det kan få inngripende følger for dem. Hvorvidt det her likevel kan tenkes å foreligge tilstrekkelige offentlige interesser til å begrunne en omgjøringsadgang, er vanskelig for Stortingets administrasjon å ta stilling til. Bl.a. vil konklusjonen avhenge av om det kan påvises relevante endringer i de faktiske forhold etter at det betingede amnestivedtaket ble truffet.