Komiteen viser til Innst. S. nr. 229 (1996-97), jf. St.prp. nr. 42 (1996-97), der samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Schengenlandene og Norge og Island ble behandlet. Komiteen viser videre til vedtak i Stortinget av 9. juni 1997, der det ble gitt samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen med det materielle virkeområdet for deltakelse i Schengen.

Komiteen vil vise til at det ved EUs revisjon av sitt traktatgrunnlag i Amsterdam 17. juni 1997 ble besluttet å integrere Schengensamarbeidet i EU. Både Danmark, Finland og Sverige har ratifisert Amsterdamtraktaten.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser ellers til sin særmerknad.

Komiteens flertall� alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med Regjeringen i at en forutsetning for videreføring av Den nordiske passunion etter dette vil være en avtale med EU som sikrer Norges deltakelse i Schengensamarbeidet ved integreringen i EU.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at den avtalen Regjeringen har forhandlet fram 18. desember 1998 om norsk deltakelse i Schengensamarbeidet etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse fastlegger de institusjonelle løsningene for Norges og Islands tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengenregelverket. Den nye institusjonelle avtalen med EU er basert på det materielle innholdet i samarbeidsavtalen. Det har ikke vært forhandlet med EU om det materielle innholdet i Schengenregelverket. Anvendelsesområdet for den institusjonelle avtalen er det samme som i samarbeidsavtalen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det i proposisjonen understrekes at det ikke er blitt vedtatt nye regler i Schengensamarbeidet etter desember 1996 som krever lovendringer i Norge. Ingen av dem innebærer noen utvidelse av avtalens anvendelsesområde. De reglene som er utviklet etter 1996 får heller ingen administrative eller økonomiske konsekvenser utover de forutsetninger som ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av samarbeidsavtalen. Dette flertallet har merket seg at mange av de nye bestemmelsene er oppdatering eller presisering av eldre Schengenregler.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, vil i den forbindelse vise til svar av 12. april 1999 fra utenriksministeren på brev fra komiteen, der det bl.a. heter:

«Det Schengenreglementet som er vedtatt fra samarbeidsavtalen ble undertegnet 19. desember 1996, innebærer ingen utvidelse av dens anvendelsesområde. Det innebærer heller ikke materielt vesentlige endringer i forhold til det regelverk som Stortinget fikk seg forelagt i forbindelse med behandlingen av samarbeidsavtalen. De reglene som er kommet til, består i det alt vesentlige av såkalt sekundært regelverk, dvs. regler som utfyller eller presiserer hovedreglene i Schengenkonvensjonen. Selv om det regelverket som er kommet til utgjør et visst volum, dreier det seg ikke om noen utvidelse av samarbeidsområdet.»

Brevet er vedlagt innstillingen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil også vektlegge at det i meldingen understrekes at Norge gjennom sin observatørstatus på alle nivåer har hatt betydelig innflytelse på reglene vedtatt etter 1996.

Når det gjelder Schengen-avtalens mulige innvirkning på kontroll med fiskefartøy fra tredjeland vil komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, vise til Innst. S. nr. 229 (1996-97) der komiteens flertall bl.a. understreker at:

«Flertallet vil i tillegg vise til at det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere eventuelle behov for nærmere gjennomføringsbestemmelser for fiskefartøy. Det er en klar forutsetning fra norsk side at det ved anvendelse av personkontrollreglene ikke legges hindringer i veien for utøvelse av vanlig næringsaktivitet.»

Komiteen har reist spørsmålet om kontroll av fiskefartøy i brev av 9. april 1999 til utenriksministeren og justisministeren. I svar av 12. april 1999 til komiteen understreker justisministeren bl.a. at kontrollen med tredjelands fiskefartøy som anløper norske havner i hovedsak vil bli slik den er i dag og i henhold til dagens lovgivning. Tredjelands fartøyer må anløpe norsk havn på godkjent grenseovergangssted. Justisministeren viser videre til at Regjeringen i arbeidet med anløp av tredjelands fiskefartøy har lagt vekt på at grensekontrolltiltakene ikke skal legge hindringer i veien for utøvelse av næringsvirksomhet.

Brevet fra justisministeren er vedlagt innstillingen.

Dette flertallet vil for øvrig vise til at saken er drøftet i et utvalg nedsatt av justisministeren, og at utvalgets rapport vil bli tatt inn som vedlegg til den odelstingsproposisjonen som skal legges fram i vårsesjonen 1999 om lovendringer som følge av Norges tiltredelse til Schengen-samarbeidet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til at den institusjonelle avtalen innebærer et samarbeid på folkerettslig grunnlag. Avtalen gir ikke EU-domstolen eller kommisjonen myndighet i Norge.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, vil videre vise til at samtlige spørsmål som avtalen omfatter, skal drøftes i Fellesorganet, der Norge og Island sammen med alle medlemslandene i EU og kommisjonen deltar. Alle har talerett og det skal møtes på ekspert-, embets- og ministernivå.

Dette flertallet konstaterer at Norge og Island hver for seg på selvstendig grunnlag tar stilling til nye regler som utvikles innen Schengensamarbeidet. Dette flertallet støtter Regjeringen i at den absolutte oppsigelsesadgangen gjør avtalen bedre enn samarbeidsavtalen av desember 1996.

Dette flertallet er videre enig med Regjeringen i at det er positivt at det i en felleserklæring til avtalen åpnes for parlamentarikersamarbeid mellom Norge, Island og Europaparlamentet om Schengenspørsmål.

Dette flertallet viser til at Regjeringen etter en samlet vurdering har funnet å tilrå at Schengenavtalen inngås i henhold til Grunnloven § 26 andre ledd.

Dette flertallet vil vise til at Regjeringen i proposisjonens konklusjoner og tilråding sier at:

«Regjeringen anser at den avtalen som legges fram, er så god som det er mulig å få til når man tar hensyn til rammene for forhandlingene og partenes ulike utgangspunkter.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil slutte seg til Regjeringens anbefaling om å godkjenne den institusjonelle avtalen av 18. desember 1998.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til Voksenåsen-erklæringen hvor sentrumspartiene klargjorde at disse partiene er imot Schengen-avtalen, bl.a. på grunn av personvernhensyn, flyktninge- og asylpolitikken, behovet for grensekontroll og Schengen-avtalens integrering i EU. I sin redegjørelse for Stortinget om forhandlingene med EU om Schengen-samarbeidet den 18. desember 1998 understreket utenriksminister Knut Vollebæk: "Regjeringens prinsipielle syn på Schengen, slik det er uttrykt i Voksenåsen-erklæringen, står fast.»

Disse medlemmer viser videre til at de tre regjeringspartiene, Sosialistisk Venstreparti, Rød Valgallianse, tre representanter fra Arbeiderpartiet og to uavhengige stemte imot ratifikasjon av samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen i sin tiltredelseserklæring la til grunn at stortingsflertallet ønsket forhandlinger med EU om institusjonelle løsninger for Norges og Islands tilknytning til Schengen-samarbeidet etter at dette samarbeidet er integrert i EU. Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at den forhandlingsløsning som er oppnådd, "er så god som det er mulig å få til når man tar hensyn til rammene for forhandlingene og partenes ulike utgangspunkter". Disse medlemmer har bl.a. merket seg at den nye Schengen-avtalen ikke gir EU-domstolen eller kommisjonen formell myndighet i Norge, og at de spørsmål som angår adgang til oppsigelse er bedre ivaretatt enn i samarbeidsavtalen av desember 1996.

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det er uheldig at Stortinget skal behandle den nye Schengen-avtalen under et sterkt tidspress og før Stortinget har fått seg forelagt de lovendringer som avtalen med EU vil kreve. Selv om Amsterdamtraktaten trer i kraft 1. mai 1999 mener dette medlem at det burde ha vært mulig å finne en overgangsløsning slik at godkjenning av avtalen og behandlingen av de nødvendige lovendringer kunne ha vært behandlet under ett og uten et sterkt tidspress.

Dette medlem viser til at Senterpartiet i stortingsvalgprogrammet for perioden 1997-2001 går imot at Norge skal slutte seg til Schengen-avtalen. Dette medlem mener at den nye Schengen-avtalen er beheftet med de samme svakheter, hva gjelder det materielle innhold, som den samarbeidsavtale som bl.a. Senterpartiet stemte imot under behandlingen i Stortinget den 9. juni 1997. Den nye Schengen-avtalen innebærer dessuten at Schengen-samarbeidet vil være underlagt den dynamiske utviklingen som følger av at samarbeidet i henhold til Amsterdamtraktaten blir en integrert del av Den europeiske unionen. Dette medlem mener dette skaper større usikkerhet med hensyn til videreutviklingen av Schengen-samarbeidet bl.a. fordi traktaten forutsetter en gradvis utvikling i mer overnasjonal retning.

Dette medlem tar til etterretning at det i St.meld. nr. 33 (1998-99) er understreket at det ikke er blitt vedtatt nye regler i Schengen-samarbeidet etter desember 1996 som krever lovendringer i Norge og at ingen av de nye reglene innebærer noen utvidelse av avtalens anvendelsesområde.

I St.prp. nr. 50 (1998-99) sier Regjeringen at regjeringspartienes syn på Schengen er nærmere utdypet i Innst. S. nr. 229 (1996-97). Dette medlem viser til mindretallets merknader i denne innstillingen fra mai 1996 hvor følgende forhold ble anført som de viktigste innvendingene mot samarbeidsavtalen med Schengen-landene:

• – Økt risiko for narkotikasmugling og internasjonal kriminalitet som en følge av fjerningen av personkontrollen ved de indre grenser.

• – Redusert handlefrihet i asyl- og flyktningepolitikken.

• – Frykt for svekket personvern og rettssikkerhet.

Dette medlem viser til at det materielle innholdet i den nye Schengen-avtalen som skal erstatte samarbeidsavtalen fra desember 1996 i hovedsak er uendret og at mindretallets merknader i Innst. S. nr. 229 (1996-97) fortsatt gir et dekkende uttrykk for Senterpartiets syn på avtalen. Dette medlem mener dessuten at den nye Schengen-avtalen svekker Norges rett til selv å fremme forslag og at initiativretten i Fellesorganet bare delvis kompenserer for dette. Norge vil heller ikke ha møterett i de sentrale Schengen-fora fram til vedtak fattes. Dette medlem viser til at jusprofessor Erik Boe har fastslått at presset mot Stortinget vil bli større enn under samarbeidsavtalen når det gjelder å godta nye regler.

Mot denne bakgrunn vil dette medlem gå imot at Norge skal samtykke til ratifikasjon av den nye Schengen-avtalen mellom Den europeiske unionen og Island og Norge.

I Innst. S. nr. 229 (1996-97) viste mindretallet til at samarbeidsavtalens forhold til Grunnloven var utilstrekkelig utredet. Dette medlem viser til at et forslag om å få en uavhengig betenkning av Schengen-avtalens forhold til Grunnloven ble avvist av Stortinget i 1997. Dette medlem viser også til at sentrumspartiene i Voksenåsen-erklæringen varslet at en sentrumsregjering ville gjennomføre en vurdering av de konstitusjonelle spørsmål knyttet til en Schengen-avtale.

I april 1998 besluttet Regjeringen å oppnevne en referansegruppe bestående av uavhengige juridiske eksperter til å bistå den norske forhandlingsdelegasjonen. Dette medlem viser i den forbindelse til vedlegg 7 til proposisjonen hvor medlemmene av den uavhengige referansegruppen gir sin vurdering av de konstitusjonelle spørsmål som Schengen-avtalen reiser og til kap. 4 i proposisjonen hvor Regjeringen drøfter disse spørsmålene.

Dette medlem har merket seg at Regjeringen i kap. 4 viser til at "flere medlemmer av referansegruppen" har konkludert med at Grunnloven § 93 er anvendelig og kan være et alternativ til bruk av § 26, annet ledd, når det skal inngås en traktat av den typen en nå står overfor, men at Regjeringen allikevel, etter en samlet vurdering, tilrår at avtalen inngås etter framgangsmåten i Grunnloven § 26, annet ledd.

Dette medlem viser til at ett medlem av referansegruppen gir uttrykk for at Schengen-avtalen ikke kunne vært vedtatt med ordinært flertall, jf. Grunnloven § 26, hvis avtalen hadde blitt lagt fram for Stortinget samlet og at det i så fall ville vært riktig å fatte vedtak i henhold til Grunnloven § 93 med kvalifisert flertall. Dette medlem viser også til at flere framtredende norske jurister, bl.a. professor i offentlig rett, Eivind Smith, har stilt seg meget kritisk til de konstitusjonelle sider ved Schengen-avtalen.

Dette medlem viser til at Sverige og Finland - under henvisning til andre lands utvidede politimyndighet på svensk og finsk territorium - valgte å fremme Schengen-avtalen for sine respektive parlamenter på grunnlag av særlige grunnlovsprosedyrer.

Dette medlem mener den nye institusjonelle avtalen innebærer overføring av forvaltningsmyndighet, først og fremst gjennom bestemmelsene om grenseoverskridende politisamarbeid i Schengen-konvensjonens artikler 40 og 41.

Dette medlem har merket seg at også Regjeringen i proposisjonen gir uttrykk for at når utenlandske polititjenestemenn skal kunne operere i uniform overfor individer i Norge mens de befinner seg på norsk territorium innebærer det "en viss overføring til utenlandske polititjenestemenn kompetanse til å utøve forvaltningsmyndighet med direkte virkning for Norge". Dette medlem mener det i tillegg til avståelse av forvaltningsmyndighet er reist tvil om hvorvidt Schengen-avtalen også innebærer avståelse av lovgivnings- og domsmyndighet.

Dette medlem mener - som Regjeringen - at utøvelse av politimyndighet berører selve kjernen i den en tradisjonelt har forstått med staters suverenitet. Mot denne bakgrunn mener dette medlem at en ved ratifikasjon - på samme måte som Sverige og Finland - bør legge en strengere grunnlovsprosedyre til grunn enn Grunnloven § 26, annet ledd.

Dette medlem mener det er dokumentert at det blant juridiske eksperter i Norge gjør seg gjeldende en betydelig tvil om hvorvidt Schengen-avtalen er "holdbar" i forhold til Grunnloven, dersom tilslutning skjer på grunnlag av Grunnloven § 26 annet ledd. Dette medlem mener en må være tilbakeholden med å akseptere at Grunnlovens krav over tid svekkes for sterkt gjennom en løpende legitimering av enkeltvise suverenitetsavståelser som skjer på grunnlag av ordinær stortingsbeslutning, dvs. med alminnelig flertall. Dette medlem mener også at det må legges vekt på at denne grunnlovsbestemmelsen er av relativ ny dato (1962).

Ut fra en helhetsvurdering av de konstitusjonelle spørsmål mener dette medlem at vedtak om norsk tilslutning til Schengen bør skje på grunnlag av Grunnloven § 93 og vil fremme følgende forslag:

«Avtalen mellom Den europeiske unionen og Island og Norge om tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket behandles av Stortinget etter Grunnloven § 93.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Sosialistisk Venstrepartis arbeidsprogram for 1997-2001 der det framgår at Sosialistisk Venstreparti går "mot at Norge blir assosiert medlem av Schengen-samarbeidet". I samsvar med dette stemte Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe mot ratifikasjon av samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene.

Avtalen mellom EU og Norge og Island fastslår i artikkel 2 at EUs regelverk på politi- og justisområdet skal "gjennomføres og anvendes av Island og Norge". Det gjelder både Schengen-reglene, EU-regler som har erstattet Schengen-regler og framtidige EU-regler som endrer eller bygger videre på disse to gruppenes regler. Denne nye Schengen-avtalen, nå en avtale med EU, lider av de samme grunnleggende svakheter som avtalen med Schengen:

• – Vi må, uten avgjørende innflytelse, bøye oss for de vedtak EU fatter om yttergrensekontroll, innreiseregler, politisamarbeid og rettssamarbeid innenfor det området som avtalen dekker.

• – Vi må innføre visumplikt i forhold til alle våre hovedsamarbeidsland i Øst- og Sør-Afrika og mer enn 20 andre land.

• – Vi bindes til et politisamarbeid som vi får minimal oversikt over eller innflytelse over, som erstatter åpen kontroll ved grensene med ulike former for skjult kontroll innad i hvert enkelt land, og som i flere sammenhenger svekker personvern og rettssikkerhet.

På denne bakgrunn kan dette medlem ikke gi samtykke til ratifikasjon av den nye Schengen-avtalen mellom Den europeiske unionen og Island og Norge.

Avtalen mellom Norge og Schengen ga Norge adgang til alle saksforberedende komiteer og arbeidsgrupper i Schengen. Norge fikk også talerett når justisministrene fra Schengen-landene skulle møtes for å ta de endelige beslutningene på vegne av Schengen. Avtalen med EU endrer dette. Norge får ikke delta når EUs justisministre møtes i Unionsrådet for å fatte vedtak som binder Norge på politi- og justisområdet. Vi får heller ikke adgang til noen av de komiteene og arbeidsgruppene som forbereder saker for EU-kommisjonen. I stedet opprettes det "en felleskomité utenfor den institusjonelle rammen til EU". I denne felleskomiteen kan Norge og Island møte representanter for EU på "ekspertnivå", på "embetsnivå" og på statsrådsnivå. I praksis vil dette bety at Norge kan reagere på forslag og innspill som allerede er gjennomdiskutert i EU slik at muligheten for å påvirke blir svært liten. Det er derfor ingen tvil om at Norges innflytelse blir vesentlig mindre enn den ville vært i avtalen med Schengen.

Dette medlem viser dessuten til at anvendelsesområdet for den institusjonelle avtalen ikke er det samme som i samarbeidsavtalen. Når Schengen-reglene nå skal integreres i EU, knytter Norge seg ikke bare til Schengen-reglene, men også til deler av det regelverket som EU har på politi- og justisområdet. I tillegg knyttes Norge til en avtalepart som er vesensforskjellig fra avtalepartene i Schengen-avtalen. Schengen var basert på en konvensjon inngått mellom 10 EU-land, en konvensjon som bare kunne endres ved enstemmighet blant konvensjonspartene. EU er et system med en helt annen dynamikk, særlig fordi Amsterdam-traktaten åpner for flertallsvedtak når det gjelder yttergrensekontroll, innreiseregler og visumpolitikk.

Dette medlem viser til at det i proposisjonen understrekes at det ikke har vært forhandlet om det materielle virkeområdet for avtalen. Samtidig er det åpenbart at virkeområdet for avtalen fortsatt er uavklart og først vil bli avklart etter stortingsbehandlingen i april. Det påpekes på side 17 i proposisjonen at EUs råd først i forbindelse med godkjenningen av avtalen "vil angi de områdene hvor EU anser at Norge og Island skal involveres i videreutviklingen av regelverket". På side 10 i proposisjonen sies det at Schengen-regelverket av flere grunner må holdes atskilt fra annet EU-regelverk på justisområdet. Samtidig reises spørsmålet om det overhodet er mulig å trekke en slik skillelinje. Dette betyr at det er helt uavklart om nye EU-regler og EU-vedtak på justisområdet vil bli presentert Norge som regler eller vedtak som vi i henhold til den nye Schengen-avtalen bare kan avvise hvis vi er villig til å avbryte hele samarbeidet eller om det er regler eller vedtak som faller utenfor Schengen-avtalen.

Dette understrekes av at Norges deltakelse i videreutviklingen av regelverket "bare gjelder nye regler som "endrer" eller "bygger på" de Schengen-reglene som i dag faller inn under avtalens virkefelt" - slik det sies i proposisjonen på side 10.

Dette medlem kan ikke se at det ”dermed foreligger en klar skranke for omfanget av de reglene som Norge skal vurdere å godta” - slik det hevdes i proposisjonen.

Det står ingen steder i tilknytningsavtalen at det må foreligge noen felles forståelse mellom EU og Norge om hva det vil si at en ny regel "bygger på" dagens Schengen-regler. Det vil dermed i praksis bli EU som avgjør om en ny regel ligger innenfor avtalen med Norge eller ikke. Hvis EU mener den nye regelen ligger innenfor avtalen, må Norge godta regelen hvis vi vil unngå at hele avtalen med EU "anses opphørt" slik det heter i avtalens art. 8, punkt 4. Dette innebærer at Norge stadig kan stilles overfor tvangssituasjoner som skritt for skritt fører oss inn i ordninger som går langt utover det regelverk som omfattes av dagens forslag til avtale.

Schengens håndbok om politisamarbeid innenfor området offentlig orden og sikkerhet er f.eks. i dag veiledende og ikke bindende. (Se St.meld. nr. 3 (1998-99), side 45.) Hvis denne håndboka på et senere tidspunkt helt eller delvis gjøres bindende, kan det forventes at EU vil oppfatte et slikt vedtak som å "bygge på" dagens Schengen-regler.

Dette medlem mener det er tvil om hvorvidt Schengen-avtalen er "holdbar" i forhold til Grunnloven, dersom tilslutning skjer på grunnlag av Grunnloven § 26 annet ledd. Ut fra en helhetsvurdering vil dette medlem derfor slutte seg til forslaget om at Schengen-regelverket behandles av Stortinget etter Grunnloven § 93.