2.1 Sammendrag

Begrunnelsen for statlig eierskap

Staten har i dag eierinteresser i en rekke selskaper i norsk næringsliv. Historisk sett har bedriftene i stor grad blitt statseide som følge av tidsbestemte vurderinger og beslutninger, og ikke som et resultat av en samlet og overordnet strategi.

Staten som eier i næringslivet har i første rekke en rolle i sektorer og virksomheter som forvalter vesentlige nasjonale naturressurser. Nasjonalt eierskap i store konsern kan bidra til at hovedkontorer og kjerneaktiviteter blir værende i Norge. Slikt eierskap kan også gi kontroll med sentrale deler av vår infrastruktur og kan gi politisk innflytelse på områder av stor samfunnsøkonomisk betydning.

Ulike former for organisering

Ved behandling av St.meld. nr. 58 (1988-89) sluttet Stortingets energi- og industrikomité seg til Næringsdepartementets konklusjon om at det ikke syntes hensiktsmessig å samle forvaltningen av ulike bedrifter der staten eier aksjer i et eget forvaltningsselskap.

Regjeringen mener fortsatt at det er naturlig og mest hensiktsmessig for staten å forvalte de statlige eierinteressene hver for seg.

Statsaksjeselskapene er selskaper hvor staten eier alle aksjene. Under Nærings- og handelsdepartementets forvaltning gjelder dette Arcus AS, A/S Olivin, Svalbard Samfunnsdrift A/S, Kings Bay AS og Bjørnøen AS. Selskapene er egne rettssubjekter og skilt ut fra statsforvaltningen. Ansvarlig statsråd eller den han bemyndiger ivaretar statens rettigheter som aksjonær på generalforsamlingen.

De ordinære selskapsrettslige reglene i aksjeloven gjelder også for statsaksjeselskapene. Særbestemmelser er imidlertid fastsatt for disse selskapene.

For aksjeselskaper der staten er deleier gjelder de ordinære reglene i aksjeloven fullt ut. Eierinteressen må utøves gjennom deltagelse i og stemmegivning på generalforsamlingen og ved valg til bedriftsforsamlingen og eventuelt styre. Dette gjelder Norsk Hydro ASA, Raufoss ASA, Kongsberg Gruppen ASA, Sydvaranger ASA, Store Norske Spitsbergen Kulkompani A/S og Norsk Jetmotor a.s.

Departementet forutsetter at selskapene med statlige eierinteresser samarbeider på forretningsområder hvor det kan dokumenteres å foreligge økonomiske gevinster.

Utøvelsen av statlig eierskap

Det er viktig at statlig eierskap utøves profesjonelt og er basert på forretningsmessige prinsipper.

Statens styring bør utformes slik at styret og daglig ledelse får forretningsmessig handlingsrom innenfor gitte rammebetingelser.

Dette gjøres ved at departementet påser at selskapets virksomhet drives i samsvar med formålet, gjennom å sørge for at selskapet får kompetente styrende organer, foreta analyser av årsberetning og regnskaper, fastsette og vurdere avkastning på investert kapital, og utforme en hensiktsmessig utbyttepolitikk.

Styrevalg m.v.

Styret, sammen med administrerende direktør er ansvarlig for forvaltningen av selskapets verdier. Utvikling og omstilling av selskapets drift og virksomhet, vurdering av større prosjekter og langsiktig strategi er viktige styreoppgaver.

Valgene til organene i aksjeselskaper der staten har aksjer foretas på vedkommende selskaps generalforsamling eller i møte i bedriftsforsamlingen.

Stortingsrepresentanter, statsråder, statssekretærer og sentrale embetsmenn skal som hovedregel ikke inneha styreverv i bedrifter underlagt Stortingets kontroll.

Mål for avkastning og krav til utbytte

Staten bør benytte samme prinsipper for fastsettelse av mål for avkastning som private investorer.

EØS-avtalens regler om offentlig støtte stiller krav til at det offentlige opptrer som enhver fornuftig markedsinvestor når det skytes inn offentlig kapital til drift eller investeringer i offentlige bedrifter.

For staten som eier er verdiskaping over tid det overordnede målet som utbyttepolitikken må støtte opp under. I statlige selskaper bør utbyttepolitikken være utformet slik at den ikke medfører uønskede konkurransevridninger mellom den statlige virksomheten og private selskaper.

Det er viktig at statens politikk er forutsigbar og ligger fast over noen tid.

Regjeringen vil arbeide videre med en konkretisering av de generelle retningslinjene for styring av statlige selskaper, herunder avkastningskrav og utbyttepolitikk.

Etiske grunnregler for statlig industriell virksomhet

Myndighetene har et særlig ansvar for å ivareta hensynet til miljø og menneskerettigheter.

Det er departementets syn at det også i selskaper der staten er eier, i første rekke vil være selskapets administrasjon og styre som har ansvaret for å følge opp saker av denne art.

Gjennom etableringen av et eget konsultativt organ under ledelse av Utenriksdepartementet vil Regjeringen bidra til å øke kunnskapen om, og bevisstheten omkring etiske problemstillinger forbundet med handel og internasjonalisering i såvel offentlig som privat virksomhet.

Det er også etablert et utvalg på politisk nivå som skal arbeide med disse spørsmålene.

Kvinner i næringslivet

Kvinner utgjør i dag cirka halvparten av de yrkesaktive. Det er imidlertid et stykke igjen til reell likestilling på arbeidsmarkedet. Særlig gjelder dette lederstillinger i næringslivet. Aktive tiltak for likestilling kan tilføre norsk industri og næringsliv nye ressurser, kompetanse og impulser.

Salg av statlige aksjeposter

Det har tidligere vært forutsatt at hvert enkelt salg av statlige aksjer skal legges fram for Stortinget som egen sak. Stortinget vedtok imidlertid 19. juni 1998 at

«Regjeringa får fullmakt til å selje aksjer i 1998 for inntil 500 mill kroner, under føresetnad av at nedsalet kan skje til ein akseptabel pris.»

Nærings- og handelsdepartementet legger til grunn at salg av statlige aksjer, innen rammen av fullmakten, nå kan gjennomføres uten at den enkelte sak forelegges Stortinget.

Statlig eierskap på terskelen til det neste årtusen

Ved inngangen til det nye årtusen må det norske velferdssamfunnet utvikles videre som en del av en stadig mindre verden.

Når det gjelder deregulering, har Norge generelt vært i takt med internasjonale trender. Deregulering har ført til at statlig eid næringsvirksomhet i større grad enn tidligere utsettes for konkurranse utenfra. Med den store vekten på et omfattende statlig eierskap i næringslivet har imidlertid Norge gått i en annen retning enn hovedtrenden internasjonalt når det gjelder privatisering.

Omfanget av statlige eierinteresser i Norge har økt, og offentlig sektor er på flere områder både eier og regulator. Regjeringen ønsker å vurdere muligheten for å organisere det statlige eierskapet slik at eier- og regulatorrollen i større grad utøves av forskjellige departementer.

Regjeringen vil løpende vurdere mulighetene for å gi enkelte statlige aksjeselskaper med behov for betydelig egenkapitaltilførsel mulighet for å hente inn egenkapital fra det private kapitalmarkedet gjennom delprivatisering og børsnotering. Dette kan bidra til å balansere statens rolle i forhold til private eiere i næringslivet.

Regjeringen legger til grunn at organiseringen av statens eierskap i næringslivet må utvikles slik at det er best mulig samsvar med formålene med det statlige eierskapet.

Det vises for øvrig til St.meld. nr. 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Bjarne Håkon Hanssen, Einar Johansen, Kjell Opseth, Torstein Rudihagen, Oddbjørg Ausdal Starrfelt og Rita Tveiten, fra Fremskrittspartiet, Øystein Hedstrøm og Terje Knudsen, fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan og Anita Apelthun Sæle, fra Høyre, Ansgar Gabrielsen og Ivar Kristiansen, fra Senterpartiet, Jon Tørseth, og fra Venstre, Leif Helge Kongshaug, viser til framlegget fra Nærings- og handelsdepartementet i St.meld. nr. 18 (1998-99).

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har merket seg at det offentlige eierskap i norske bedrifter er betydelig og økte gjennom åttitallet og første halvdel av nittitallet. Disse medlemmer vil understreke at statlig eierskap skal være langsiktig, og være med å trygge sysselsettingen og det norske velferdssamfunnet. Dessuten vil statlig eierskap bidra til å sikre et nasjonalt forankret og vekstkraftig næringsliv. Den teknologiske utviklingen og internasjonaliseringen av kapitalen gir statlig eierskap et viktig virkemiddel i næringspolitikken. Disse medlemmer vil peke på at statlig eierskap ikke minst er positivt gjennom å være langsiktig og stabilt. I en tid da mye av kapitaltilskuddet er fra investorer med kortsiktige og finansielle motiver er dette viktig. Selv om det statlige eierskap er mer utbredt i Norge enn det som er vanlig i Europa, så ser en nå en økende trend i at det utvikler seg et partnerskap mellom stat og private bedrifter. Disse medlemmer vil understreke at flere statlige virkemiddel har en slik innretning. Disse medlemmer mener at dette er virkemiddel som må videreutvikles.

Disse medlemmer vil understreke at salg eller delvis salg av statlige bedrifter må bygge på strategiske planer og grundige analyser. Disse medlemmer ber Regjeringen – i de fremtidige meldingene om bedrifter der staten har eierinteresser - orientere Stortinget om innholdet i analysen og de strategiske vurderinger som ligger til grunn for salg av statlige eiendeler. Disse medlemmer vil understreke at frigitte ressurser ved salg av statlige aksjer må brukes til tiltak som øker verdiskapning i Norge. Det vil si til ulike fond som fører til nyetablering, nyskaping, forskning eller som nykapital til norsk næringsliv.

Komiteens medlemmer, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet, har merket seg at statens omfattende eierskap i norsk næringsliv i stor grad er en følge av historiske tidsbestemte årsaker, og ikke et resultat av en overordnet strategi. Mange av de offentlige foretak og institusjoner er blitt etablert for å sikre politisk innflytelse på områder av stor samfunnsøkonomisk betydning. Disse medlemmer vil peke på viktigheten av kontinuerlig å analysere hvorvidt det statlige eierskapet man til enhver tid har er det mest formålstjenlige ut fra dagens situasjon for å ivareta de primæroppgavene som staten bør ha.

Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at det statlige eierskap må utøves på en profesjonell måte og basert på forretningsmessige prinsipper. Det er viktig at det statlige eierskap er organisert på en slik måte at det sikrer en tilstrekkelig grad av fleksibilitet. I en slik sammenheng er det viktig at den daglige ledelse gis forretningsmessig handlingsrom da det ofte vil være konkurransesituasjonen som er det viktigste styringskorrektiv av en bedrift. Det statlige eierskapets viktigste rolle er å påse at selskapet drives i tråd med målsettingene og at bedriften gis et kompetent styre.

Disse medlemmer deler Regjeringens oppfatning om at statlige selskapers alminnelige utgangspunkt skal være lønnsom drift. Ved fastsettelse av mål for avkasting bør det nyttes samme prinsipper som det som nyttes av private investorer. For staten som eier er verdiskaping over tid et overordnet mål som utbyttepolitikken bør støtte opp under. Utbyttepolitikken må utformes slik at man unngår konkurransevridninger mellom den statlige virksomheten og private selskaper.

Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen legger til grunn at salg av statlige aksjer, innen rammen av fullmakten, kan gjennomføres uten at den enkelte sak forelegges Stortinget.

Disse medlemmer registrerer at den store vekten staten har hatt på et omfattende statlig eierskap i næringslivet i Norge ikke kan sies å være trenden internasjonalt. Andre land har i langt større grad foretatt privatisering enn hva som har vært tilfelle i Norge. Dette økte statlige eierengasjementet har ført til større mulighet for at det offentlige kommer i en dobbeltrolle hva angår eier og regulatørrollen. Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen nå vil vurdere muligheten for å organisere det statlige eierskapet slik at eier- og regulatørrollen i større grad utøves av forskjellige departement. Disse medlemmer mener det er behov for en løpende vurdering og evaluering av organiseringen av det statlige eierskap. I en slik vurdering må man hele tiden se hen til om statens eierskap i næringslivet utvikles slik at det er best mulig i samsvar med formålet med det statlige eierskap. Blant annet av den grunn er det viktig å følge selskapenes utvikling nøye, ikke minst den konkurranseutsatte delen av det statlig eide næringsliv.

Disse medlemmer viser for øvrig til de respektive partiers merknader i Innst. S. nr. 77 (1998-99).

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at staten har eierinteresser i en rekke selskaper i norsk næringsliv. En betydelig del av aksjekapitalen i bedrifter notert på Oslo Børs er statseid og disponert av regjeringen via statsråder som generalforsamlinger eller som representant for staten som mindretallseier. Disse medlemmer vil peke på at muligheten for en sammenblanding eller samrøre mellom såkalte samfunnsinteresser og bedriftsøkonomiske rasjonelle interesser således er tilstede i stor grad. Disse medlemmer finner dette uheldig fordi ansvaret kan utvannes slik at det alltid finnes en vei ut av kritikkverdige disposisjoner, og muligheter for maktmisbruk blir derfor stor.

Disse medlemmer mener at det for alle statlig eide bedrifter må klargjøres om eierskapet har et styringsformål eller et finansielt avkastningsformål. Enhver kombinasjon av disse to formål avvises idet det ene eller andre må velges etter en reell og konkret begrunnelse. Da den eneste begrunnelse er såkalt nasjonalt norsk eierskap for å bevare tilknytningen til Norge og eventuelt et hovedkontor i Norge, mener disse medlemmer at selskapets vedtekter endres slik at en såkalt "gyllen" aksje eiet av staten sikres veto i de spørsmål som faller innenfor slike begrunnelser. Disse medlemmer vil peke på at Fremskrittspartiet en rekke ganger har fremmet forslag om å avvikle statlige eierandeler ved salg, utdele eierandeler til befolkningen eller overføre dem til Folketrygdfondet.

Disse medlemmer vil minne om at de nåværende statlige eierinteresser er betalt av norske skattebetalere, som disponeres av landets myndigheter. Borgerne gjennom staten eier selskaper som Telenor, Statoil, Statkorn, Statskog, Statsbygg og Postbanken, samt store andeler i Hydro, DNL, DNB, Fokus, Kreditkassen m.fl. I forbindelse med en omorganisering av disponeringen av det nåværende eierskap i flere selskaper, vil disse medlemmer også at en del av eierandelene skal kunne overføres direkte til norske borgere uten vederlag, slik at de reelle eierne selv kan disponere sine eierandeler. Det vil føre til en gigantisk voksenopplæring av den norske befolkning i det å være aksjonær og eier. Disse medlemmer vil hevde at det ikke er statlig eie av næringslivet i seg selv som kan være negativt, men muligheten for maktmisbruk og dårlig utøvelse av eierskapet som kan være uheldig. Med overføring av eierskapet til befolkningen og til et uavhengig folketrygdfond, som igjen er oppdelt i flere fond, vil hovedproblemene være løst.

Disse medlemmer mener håndteringen av statlige eierinteresser bør finne sted etter følgende retningslinjer:

• – Skille ut statlige bedriftsinteresser som er finansielt begrunnet, og overføre eierinteressene til Folketrygdfondet, befolkningen, eller selge dem, eller en kombinasjon.

• – Innføre en gyllen aksje i store bedrifter med statlig veto i visse bestemte beslutninger i vedtektene før overføring eller salg.

• – Etter hvert som Folketrygdfondets aksjeportefølje vokser, deles fondet opp i flere fond som holdes helt atskilt fra hverandre, slik at hvert fond opptrer på lik linje med private eiere.

• – Sikre Folketrygdfondets rett og plikt til å plassere nærmere bestemte andeler av sin formue i utenlandske verdipapirer og aksjer.

Disse medlemmer ønsker å få oppnevnt en privatiseringskommisjon som kan foreta en helhetlig vurdering av statens eierinteresser i virksomheter, samt planlegge overføringer av eierinteresser til Folketrygdfondet og befolkningen, eller selge dem til private. På bakgrunn av ovenstående fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen om å oppnevne en privatiseringskommisjon med mandat til å fremme forslag om en nedtrapping av statlig næringslivsengasjement og planlegge den praktiske gjennomføring med overføring av eierinteresser til Folketrygdfondet og befolkningen samt salg til private. Privatiseringskommisjonen bør bestå av minst N representasjon fra næringslivet, samt konsulenter fra internasjonale firmaer med spesialkompetanse innen privatisering av statlig virksomhet.»

Komiteens medlemmer fra Høyre peker på at det ikke er en naturlig oppgave for staten å drive næringsvirksomhet. Utgangspunktet for en velfungerende økonomi er private bedrifter i et marked der reguleringene begrenses til konkurranse-, sikkerhets- og miljøkrav. Det beste virkemiddelet for å fremme nasjonalt eierskap, sysselsetting og vekst i næringslivet er konkurransedyktige rammebetingelser og et lavt skatte- og avgiftsnivå. Disse medlemmer understreker at staten derfor bør konsentrere seg om å skape konkurransedyktige rammebetingelser og utforme et oversiktlig regelverk.

Nærings- og handelsdepartementet forvaltet pr. 1. januar 1998 en samlet aksjekapital pålydende vel 2,9 mrd. kroner. Disse medlemmer mener det vil være en riktigere bruk av samfunnets ressurser om staten frigjorde disse midlene gjennom et nedsalg av statens eierengasjement.

Disse medlemmer peker på at organiseringen av pensjonssparingen har stor betydning for utviklingen av eierskapsstrukturen i Norge. Det obligatoriske medlemskapet i Folketrygden har ført til at den private pensjonssparingen i hovedsak forvaltes av staten og Folketrygdfondet. Resultatet er at en av de viktigste kildene til privat eierskap i andre land er svakt utviklet i Norge. Begrensningene som er lagt på Folketrygdfondets innenlandske plasseringsadgang, innebærer at kapital som ellers hadde blitt investert i norsk næringsliv blir plassert i utlandet. Disse medlemmer ønsker en reform der tilleggspensjonene spares i private fond. Det vil sikre et bredt eierskap, og gjøre det mulig for private pensjonsfond å overta folketrygdens eierrolle. Siden det ikke er naturlig å legge begrensninger på private pensjonsfonds innenlandske plasseringer, vil en slik styrking av det private institusjonelle eierskapet, øke tilgangen på langsiktig og risikovillig investeringskapital til norsk næringsliv.

Privat, kompetent eierskap kan bidra til å styrke statsbedriftenes markedskontakt, gi dem tilgang til et bredere teknologisk og kommersielt miljø og en større internasjonal kontaktflate. Disse medlemmer mener på denne bakgrunn staten bør avvikle sitt næringsengasjement der spesielle hensyn ikke tilsier noe annet. Det fremsettes følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet for 2000 legge fram en nedtrappingsplan for statens eierinteresser i norsk næringsliv. Forslaget bør inneholde en nedtrappingsplan for alle bedrifter der staten har eierinteresser, eventuelt en vurdering av hvilke spesielle hensyn som skulle tilsi fortsatt statlig eierskap.»

Disse medlemmer avviser at fremveksten av IKT-industrien skaper nye behov for statlig eierengasjement i næringslivet. Statens rolle er å legge til rette infrastruktur som høyhastighetsnett for overføring av elektronisk informasjon, forskning og utdanning. Disse medlemmer er derfor kritiske til Arbeiderpartiets og Fremskrittspartiets planer om et omfattende statlig eierengasjement i utviklingen av et IT- og kompetansesenter på Fornebu.