I meldingen gis en kortfattet oversikt over offentlighetsprinsippets utbredelse i norsk rett. De alminnelige bestemmelser om innsyn i forvaltningens saksdokumenter finnes i offentlighetsloven. På enkelte områder kan det dessuten være fastsatt særskilte regler om dokumentoffentlighet. Grunnloven §110 b knesetter en rett til miljøinformasjon. Det er et kjennetegn ved innsynsretten etter offentlighetsloven at den som ønsker innsyn, selv må begjære innsyn.

De sentrale lovbestemmelsene om forvaltningens taushetsplikt finnes i forvaltningsloven §13. Lovgivningen har også andre spredte bestemmelser om taushetsplikt.

Offentlighetsloven gjelder ikke for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og andre organer for Stortinget, men Grunnloven §84 uttrykker en hovedregel om møteoffentlighet i Stortinget, Odelstinget og Lagtinget. Møtene i fagkomiteene er ikke undergitt noe alminnelig prinsipp om møteoffentlighet, men komiteene kan som en prøveordning avholde høringer for åpne dører. Det er ikke gitt bestemmelser om taushetsplikt for stortingsrepresentanter, bortsett fra ved lukkede møter.

Domstolene omfattes i utgangspunktet av offentlighetslovens bestemmelser om dokumentoffentlighet, men det er gitt et vidtrekkende unntak for saker som behandles etter rettspleielovene.

I den private sektor finnes det få lov- eller forskriftsbestemmelser som sikrer innsynsrett for allmennheten.

I meldingen redegjøres det for de viktigste kryssende hensyn og verdier som ligger bak offentlighetsprinsippet og bestemmelsene om adgang og plikt til å gjøre unntak fra offentlighet. Stikkordmessig er argumentene for et offentlighetsprinsipp rettssikkerhetshensyn, demokratihensyn, kontrollhensyn, tillits- og legitimitetshensyn og kunnskapsspredning.

Disse argumentene må avveies mot andre hensyn, som personvernhensyn, effektiv beslutningsprosess og hensynet til grunnleggende samfunnsinteresser.

Komiteens merknader

Komiteen er tilfreds med at Regjeringen har lagt fram meldingen om offentlighet i forvaltningen, og med at Regjeringen foreslår endringer i offentlighetsloven som bl.a. innebærer en innstramming i unntakene og vil medføre et åpnere samfunn.

Komiteen mener at prinsippet om offentlighet i forvaltningen er en nødvendig forutsetning for et demokratisk samfunn. Komiteen viser til at offentlige avgjørelser treffes på vegne av alle landets borgere, og at informasjon om arbeidet i forvaltningen er en forutsetning for at borgerne skal kunne påvirke arbeidet. Åpenhet i forvaltningen skal bidra til at enkeltpersoner og allmennheten kan få innblikk i virksomheten og ta opp kritikkverdige forhold. Prinsippet styrker rettssikkerheten og skaper mulighet for kontroll med at lover og annet regelverk følges under utøvelse av offentlig myndighet.

Komiteen har merket seg at meldingen beskriver flere mulige negative konsekvenser av offentlighetsprinsippet, bl.a. at offentlighet kan føre til økt grad av muntlighet i forvaltningen, at mulighetene for nytenkning innskrenkes og at forvaltningen påføres et merarbeid. Etter komiteens mening vil det alltid være argumenter som taler mot offentlighet i forvaltningen. I en vurdering av argumentene for og mot må man vektlegge de viktige hensyn som taler for innsynsrett, nemlig befolkningens mulighet til deltakelse, innsyn og kontroll med forvaltningen. Komiteen vil samtidig understreke at det er viktige grenser for offentlighetens krav på innsyn, spesielt på taushetsbelagte områder.

Komiteen viser til at saksdokumenter og journaler i forvaltningen skal være offentlige som hovedregel. En hensiktsmessig måte å gjøre dette på vil være å gjøre dokumentene eller journalen digitalisert og dermed søkbar. Dette reiser etter komiteens oppfatning personvernmessige problemstillinger. Slike søkemuligheter vil gjøre det mulig å sammenholde opplysninger og lage «profiler» og «biografier» av enkeltpersoner. Teknisk anonymisering vil ofte vise seg å være utilstrekkelig, da man kan identifisere personer gjennom andre søkekriterier.

Komiteen mener at forskjellen mellom papirdokumenter og digitalt nett som informasjonsbærer er meget stor og bør få konsekvenser. Dagens offentlighetspraksis forutsetter at man vet hva man leter etter, finner det og setter det inn i en sammenheng ut fra en definert interesse. Den sammenstilling av opplysninger som et digitalt nett gir muligheter for, skaper nye utfordringer. Det åpner muligheter for at forvaltningens viten og informasjon fra innbyggerne kan bli misbrukt i en mindre aktverdig retning. Det kan føre til at en del borgere vil unnlate å ta kontakt med forvaltningen. I så fall vil offentlighetsloven motvirke sin intensjon, nemlig å åpne for informert, offentlig ordskifte og meningsbryting om felleskapets anliggender og borgerens aktive engasjement i samfunnsspørsmål.

Komiteen mener at borgere aktivt må informeres om at henvendelser vil bli tilgjengelig elektronisk. Komiteen ber Regjeringen også vurdere mulighetene for anonymisering av enkeltpersoner, og for å fjerne direkte søkemuligheter på personalia.

Komiteen vil understreke at like viktig som selve regelverket, er oppfølgingen fra politiske myndigheter. Dessverre blir det stadig avslørt tilfeller hvor offentlighetslovens prinsipper ikke er fulgt opp i praksis, noe f.eks. undersøkelser fra Sivilombudsmannen har vist, jf. Dokument nr. 4:1 (1997-98).

Komiteen mener at holdningen til offentlighet blant de ansatte i forvaltningen har stor betydning for hvordan offentlighetsprinsippet blir praktisert. De offentlig ansatte må få god skolering i lovverket og forståelse for hvorfor det er viktig med offentlighet i forvaltningen. Komiteen viser til at noen uheldige konsekvenser også kan forebygges ved at man har klare rutiner for hvordan saksbehandlingen skal foregå. Komiteen er tilfreds med at Regjeringen er opptatt av å spre kunnskap om og skape bevissthet omkring offentlighetslovens formål og funksjon, og med at Regjeringen vil iverksette tiltak for å sikre en bedre etterlevelse av offentlighetslovens regler.

Komiteen vil også understreke at det er viktig at forvaltningen aktivt informerer om den virksomhet den driver.

Komiteen viser til at det i 1993 ble vedtatt en endring av regelen i offentlighetsloven §2 om meroffentlighet. Prinsippet om meroffentlighet innebærer at det skal vurderes om et dokument helt eller delvis skal offentliggjøres selv om det i utgangspunktet kan unntas offentlighet. Endringen medførte at forvaltningen fikk en generell plikt til å vurdere meroffentlighet, uavhengig av om noen hadde bedt om en slik vurdering. Komiteen vil peke på at det lovarbeid det legges opp til i meldingen nødvendigvis vil ta noe tid. I påvente av lovrevisjonen er det særlig viktig at forvaltningen aktivt benytter de muligheter som ligger i meroffentlighetsreglene slik at man oppnår mer åpenhet og økt offentlig innsyn også før eventuelle lovendringer kan tre i kraft.

Komiteen ser fram til at Regjeringen så raskt som mulig kommer tilbake til Stortinget med forslag som følger opp Stortingets synspunkter.