2. Forslag til en grønn skatteomlegging
2.1 Komiteens generelle merknader til en grønn skatteomlegging
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til at både miljøavgifter og utslippskvoter i prinsippet har samme egenskaper mht. kostnadseffektivitet. Videre kan begge virkemidlene gi statlige inntekter og dermed grunnlag for reduksjon i andre skatter og avgifter.
Flertallet viser til at det i prinsippet kan være mulig å oppnå doble gevinster gjennom en grønn skatteomlegging, dvs. både bedre miljø og økt sysselsetting. Det vises til de respektive fraksjoners generelle merknader i avsnitt 1.2. Flertallet legger vekt på at det gjennom skatteomleggingen må oppnås en samlet skattemessig effektivitetsgevinst, dvs. at det samlet må oppnås en bedre ressursutnyttelse i økonomien.
Flertallet viser til at tiltak som innebærer at virksomheter blir stilt overfor de reelle kostnadene ved bruk av miljøet i seg selv fremmer effektiviteten i økonomien.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, mener at ved lettelser i personbeskatningen bør det også legges stor vekt på fordelingshensyn.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at statlige inntekter fra slike tiltak bør brukes til andre høyt prioriterte formål. Som et ledd i en videre grønn skatteomlegging vil reduksjon av skatter og avgifter som har uheldige effektivitetsvirkninger være aktuelt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til utredningene som er gjennomført om emnet i de nordiske landene (Grønn skattekommisjon (1996)), « Skatteväxlingskomittèn » i Sverige som er svært skeptiske til de såkalte « doble gevinster », og legger vekt på beregninger som viser at omstillingskostnadene i industrien knyttet til å øke miljøavgiftene kan overstige gevinsten som følge av den reduksjon i skatt på arbeid som dette muliggjør.
Disse medlemmer viser videre til at også Finansministeriet (1994-1996) i Danmark har konkludert med at det er usikkert i hvilken grad det eksisterer slike doble gevinster.
Disse medlemmer vil videre påpeke at effektiviseringsgevinstene som følge av redusert skatt på arbeidskraft er et uttrykk for at skattesystemet i utgangspunktet påfører oss effektiviseringstap, samt at det ikke er åpenbart at økte grønne skatter er den beste eller mest optimale omleggingen av skattesystemet for å gjøre skattesystemet mer effektivt. Når en spesielt tar i betraktning at selv dramatiske økninger i karbonavgiften bare gir grunnlag for moderate endringer i arbeidsgiveravgiften dersom skatteomleggingen skal være provenynøytral, bør hensynet til doble gevinster ikke tillegges særlig vekt i vurderingene av karbonavgiftens rolle og om CO2-avgifter bør innføres.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil legge vekt på at alle skattytere skal få lettelser gjennom grønn skattereform. Disse medlemmer støtter en provenynøytral, grønn skattereform, og vil legge dette til grunn i det videre arbeidet med skatte- og avgiftssystemet.
Disse medlemmer viser til sine merknader under punkt 4.2.
2.2 CO2-avgift
2.2.1 Sammendrag
Den første internasjonale klimaavtalen med kvantitative utslippsforpliktelser er nå inngått. På denne bakgrunn ser Regjeringen et klart behov for å utvide grunnlaget for CO2-avgiften.
Grønn skattekommisjons forslag om en avgift på 50 kroner/tonn var bl.a. begrunnet med ønsket om å synliggjøre en virkemiddelbruk som ville vært effektiv dersom den fikk bred tilslutning internasjonalt. Da kommisjonen arbeidet var det fremdeles uklart om og når det ville bli inngått en internasjonal avtale med kvantitative utslippsforpliktelser. Nå når avtalen er inngått, ser Regjeringen behov for en noe sterkere virkemiddelbruk også på kort sikt. Regjering foreslår derfor en avgift på 100 kroner/tonn CO2 for utslipp som er fritatt i dag og på utslippskilder som har lavere avgift.
Dersom forpliktelsene i Kyotoprotokollen skal innfris, må CO2-avgiften over tid høyst sannsynlig settes høyere enn 100 kroner/tonn. Avgiften må sammen med andre virkemidler settes tilstrekkelig høyt til at vi kan innfri forpliktelsene gjennom tiltak i Norge og i andre land. Dette avhenger dels av mulighetene for og kostnadene ved å redusere utslippene gjennom tiltak i andre land. Det knytter seg en viss usikkerhet til hvor store utslippsreduksjoner vi kan få kredittert i andre land, og til hvilken kostnad. Disse kostnadene vil først bli kjent når et system for handel med utslippskvoter og muligheten for felles gjennomføringstiltak er etablert. I tillegg er første periode med utslippsforpliktelser først fra 2008-2012, dvs. at den først begynner om 10 år. Disse forholdene taler for en skrittvis tilnærming til et kostnadseffektivt system for CO2-avgiften. I første runde er det viktigst å utvide grunnlaget for CO2-avgiften. I neste runde vil nivået måtte vurderes med utgangspunkt i hvor sterk virkemiddelbruk som må til for å oppfylle forpliktelsen gjennom tiltak i Norge og i andre land.
Det framtidige nivå på CO2-avgiften bør også ses i forhold til kostnadene ved å redusere utslippene av andre klimagasser enn CO2. Det samme gjelder i prinsippet for tiltak som krediteres ved binding av klimagasser i vegetasjon. Med unntak av sluttbehandlingsavgiften på avfall som vil begrense metanutslippene, foreslås det ikke nå innført avgifter eller andre økonomiske virkemidler overfor andre klimagasser enn CO2. Regjeringen vil vurdere om det kan innføres avgifter eller andre virkemidler overfor disse utslippene. Avgift kan være et mulig virkemiddel for å oppnå en kostnadseffektiv begrensning i blant annet utslippene av HFK.
Regjeringen foreslår at de eksisterende CO2-avgiftene på bensin, mineralolje og på sokkelen videreføres på dagens nivå. CO2-avgiftene på bensin og på sokkelen er vesentlig høyere enn for de anvendelsene som blir omfattet av grunnlagsutvidelsen.
Innføring av CO2-avgift på områder som i dag ikke er pålagt avgift vil i hovedsak berøre smelteverksindustrien, gasskraftverk, luftfarten, godstransport i innenriks sjøfart, supplyflåten, fiske, sement og lecaproduksjonen, petrokjemi, oljeraffinering, ilandførings- og prosesseringsanlegg for råolje og treforedlings- og sildemelsindustrien. Grønn skattekommisjon vurderte at et nivå på CO2-avgiften på 50 kroner/tonn ville ha liten betydning for om eksisterende virksomheter ble videreført. For noen enkeltbedrifter, først og fremst i ferrolegerings- og karbidindustrien, indikerte kommisjonens analyser at selv en såvidt beskjeden avgiftsøkning kunne gi en merkbar svekkelse av lønnsomheten. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at prosessindustrien på kort sikt blir kompensert fullt ut for CO2-avgiften på innsatsvarer som nyttes som reduksjonsmiddel eller råvare. Det er gitt en nærmere omtale av konsekvensene for enkeltnæringer i kap. 6 i proposisjonen.
Prosessindustrien
Regjeringen foreslår at det innføres en ordning med kompensasjon av prosessindustrien for avgiften på innsatsvarer som brukes som reduksjonsmiddel eller råvare. CO2-utslipp fra forbrenning med energiformål m.v. omfattes ikke av den foreslåtte ordningen.
Hensikten med kompensasjonsordningen er å motvirke at CO2-avgiften i vesentlig grad svekker lønnsomheten i deler av industrien. Kompensasjon med gradvis nedtrapping vil utsette den fulle virkningen av CO2-avgiften på bedriftenes inntjening. Over tid vil mulighetene for å kunne gjennomføre utslippsreduksjoner være økende.
Produksjon av metaller, karbider, ammoniakk og til dels sement gir CO2-utslipp fra bruk av innsatsvarer som reduksjonsmiddel eller råvare. På kort sikt er det teknisk og økonomisk vanskelig å legge om prosessene slik at en oppnår betydelige reduksjoner i CO2-utslippene. Derfor vil det for denne delen av industrien være vanskelig å redusere merkostnadene ved CO2-avgiften i vesentlig grad de første årene avgiften er virksom. Mange bedrifter innen produksjon av metaller, karbider og sement er hjørnesteinsbedrifter på en del industristeder i distriktene. Nedleggelser av bedrifter innen denne delen av industrien vil kunne gi uheldige utslag for berørte lokalsamfunn.
Samlet kompensasjon til prosessindustrien vil fastsettes som en del av de årlige budsjetter. For 1999 foreslår Regjeringen at det bevilges et kompensasjonsbeløp tilsvarende 100 % av forventet innbetalt CO2-avgift fra de innsatsvarer og prosesser som omfattes av ordningen. Det legges opp til å opprettholde 100 % kompensasjon inntil protokollen er ratifisert av et tilstrekkelig antall land til at den kan tre i kraft. Protokollen må ratifiseres av 55 land som står for 55 % av Annex B-landenes CO2-utslipp i 1990, før den trer i kraft. Det samlede kompensasjonsbeløpet foreslås deretter trappet ned med samme prosentpoengs reduksjon for hvert år, og ordningen foreslås avviklet senest innen 2010.
Regjeringen vil nøye følge utviklingen i industribedrifter på ensidige industristeder. Særlig vil en følge hvordan den planlagte nedtrappingen av kompensasjonsordningen for CO2-avgiften slår ut for industribedrifter. I lys av industriselskapenes omstillingsarbeid vil behovet for ekstraordinær innsats overfor lokalsamfunnene bli løpende vurdert. Regjeringen vil vurdere om det er nødvendig med tiltak overfor enkeltbedrifter dersom avgiftene skulle gi store omstillingsproblemer på kort sikt. Forslagenes distriktsvirkninger er nærmere omtalt i proposisjonens avsnitt 6.3.
Kompensasjonsordningen i prosessindustrien foreslås avgrenset til bedriftenes CO2-utslipp fra bruk av innsatsvarer som reduksjonsmiddel og råvare. Det innebærer at ordningen vil gjelde for industriprosesser med følgende kjennetegn:
| - | Karbon benyttes som reduksjonsmiddel eller råvare til fremstilling av metaller, metallegeringer og karbider. |
| - | Karbon brukt i en kjemisk omsetning hvor oksygen fjernes fra karbonater, og hvor produktet vil kunne være metalloksider, sement og glass. |
| - | Katalytisk omforming av petroleum for fremstilling av produkter uten karboninnhold, f.eks. ammoniakk. |
CO2-utslipp fra forbrenning, f.eks. med energiformål eller fakling av gass i petrokjemiske prosesser, vil ikke være omfattet av kompensasjonsordningen. Innsatsvarer som inngår i det endelige produktet, f.eks. råolje til oljeprodukter og gass til petrokjemiske produkter, blir ikke omfattet av kompensasjonsordningen. Disse innsatsvarene blir fritatt for CO2-avgift i henhold til Regjeringens forslag om utvidelse av avgiftsgrunnlaget.
I reduksjonsprosesser vil det tilføres mer karbon enn hva som er det teoretiske minimum. Dette « overskuddet » av karbon vil gi et energibidrag til smelting, men siden det likevel er nødvendig for reduksjonsprosessen, bør det henføres til denne.
En forutsetning for å komme inn under kompensasjonsordningen må være at innsatsvaren i utgangspunktet er avgiftsbelagt. Av administrative hensyn kan det være noen innsatsvarer av mindre betydning for CO2-utslippene som faller utenfor avgiftsordningen, og disse vil selvsagt heller ikke kompenseres.
For å oppfylle Norges forpliktelser etter Kyotoprotokollen mener Regjeringen at også prosessindustrien bør redusere sine CO2-utslipp. En kompensasjonsordning bør derfor være utformet slik at motivene som avgiften gir til å redusere forbruket av innsatsvarer som bidrar til CO2-utslipp, i størst mulig grad opprettholdes. Det forutsetter at reduksjon i forbruket av karbonholdige innsatsvarer ikke må gi tilsvarende reduksjon i kompensasjonsbeløpet som i avgiften.
I proposisjonens avsnitt 3.2.5 er den foreslåtte kompensasjonsordningen beskrevet i hovedtrekk. Den endelige utformingen av ordningen vil bli lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.
En kompensasjonsordning er statsstøtte som må notifiseres til EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i henhold til EØS-avtalen. Regjeringen legger til grunn at den foreslåtte ordningen vil være i overensstemmelse med tillatt statsstøtte etter regelverket. Innføring av kompensasjonsordningen avhenger av at den godkjennes av ESA.
Departementet vil vurdere det rettslige grunnlag for ordningen nærmere og vil eventuelt ta saken opp med Stortinget i forbindelse med den ordinære budsjettbehandlingen til høsten.
Kystfiske
Regjeringen foreslår at kystfisket blir kompensert for merutgiftene knyttet til CO2-avgiften. Kystfisket er i dag et svært viktig næringsgrunnlag for mange lokalsamfunn langs kysten. Regjeringen vil om mulig legge fram forslag til utforming av en kompensasjonsordning i forbindelse med statsbudsjettet til høsten. Ved utforming av ordningen vil en ta sikte på å opprettholde den motivasjon som avgiften gir til reduksjon av drivstofforbruket. For 1999 legger en til grunn at fiskeflåten kompenseres tilsvarende beregnet CO2-avgift. Det årlige kompensasjonsbeløpet trappes ned over tid.
Luftfarten
Fra 1. april 1998 ble passasjeravgiften erstattet med en seteavgift. Dette ga en merbelastning på 435 mill. kroner på årsbasis. En CO2-avgift på 100 kroner/tonn gir isolert en avgiftsøkning for luftfarten på om lag 200 mill. kroner. For den sivile delen av luftfarten anslås avgiftsøkningen å utgjøre i størrelsesorden 180 mill. kroner.
Når det gjelder regionalrutenettet (og noen få ruter utenom dette) foreligger en avtale mellom flyselskapene (hvorav Widerøe er det dominerende) og staten om at det skal kompenseres for eventuelle avgiftsøkninger i avtaleperioden. Kompensasjonen er utformet slik at flyselskapet skal kunne holde uforandrede billettpriser, og dermed uendret forventet trafikkmengde, uten at driftsresultatet for flyselskapet blir påvirket. Det er grovt anslått at CO2-avgiften vil utgjøre om lag 6,5 mill. kroner på årsbasis for regionalrutene.
For den øvrige luftfarten foreslås det at CO2-avgiften motsvares av en tilsvarende reduksjon i flyseteavgiften fra 130 til 106 kroner på utenlandsflygninger, og fra 65 til 53 kroner på innenlandsflygninger.
2.2.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, fremmer følgende forslag:
Stortinget ber Regjeringen nedsette et bredt offentlig utvalg av fagpersoner for å utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser med utgangspunkt i Kyotoprotokollen. Mandatet for utvalget skal ta utgangspunkt i merknadene i denne innstillingen. Regjeringens forslag til kvotesystem bes lagt frem for Stortinget. »
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Tverrpolitisk Folkevalgte, vil i tillegg gjøre følgende tilføyelse:
Utslipp som er regulert gjennom kvoter skal ikke ilegges avgift. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre vil i tillegg gjøre følgende tilføyelse:
Utslipp som er regulert gjennom kvoter skal ikke reguleres gjennom forurensningsloven. »
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at det ikke er mulig å ta stilling til de enkelte elementene i et slikt system før den offentlige utredning foreligger. Flertallet vil likevel peke på noen retningslinjer som bør være utgangspunkt for det videre arbeidet:
| - | Kvotesystemet skal i hvertfall omfatte de industrielle virksomheter som i dag ikke er ilagt CO2-avgift. Dette omfatter bl.a metallurgisk industri, gasskraftverk, sement- og lecaproduksjon, petrokjemi, oljeraffinering og ilandførings- og prosesseringsanlegg for råolje. Utredningen bør også omfatte en vurdering av hvorledes andre sektorer kan inkluderes, herunder hvordan dette kan gjennomføres uten at statens inntekter reduseres. |
| - | Systemet bør omfatte alle klimagasser som omfattes av Kyotoprotokollen. Det legges til grunn at kvotetildelingen skjer med basis i en historisk kvote med 1990-nivå som utgangspunkt. |
| - | De industrielle virksomheter som i dag er fritatt for CO2-avgift pålegges en utslippsreduksjon gjennom tildeling av kvoter. Målet for denne reduksjonen skal være i størrelsesorden 30 % i forhold til 1990-nivå. Desto mer omfattende kvotesystemet blir desto større kan utslippsreduksjonen være. Utredningen bør se på ordninger som hindrer diskriminering av bedrifter som tidligere har gjennomført miljøtiltak. |
| - | Ny virksomhet må basere sine utslipp på kjøp av kvoter gjennom det nasjonale kvotesystemet eller ved bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer. Utredningen vil endelig avklare den praktiske gjennomføringen av dette prinsippet. |
| - | Kvotene bør tildeles langsiktig, men tidsavgrenset. Virksomhetene må imidlertid kunne spare kvoter til senere bruk. Myndighetene må ha anledning til å skjerpe utslippskravene ved nye internasjonale forpliktelser. Det legges begrensninger på bedriftenes adgang til å selge kvoter ved nedleggelse av aktivitet. |
| - | Det nasjonale kvotesystemet skal knyttes opp mot et internasjonalt system for handel med kvoter, felles gjennomføring og grønn utviklingsmekanisme. Disse virkemidlene må brukes innenfor et godkjent internasjonalt avtaleverk. |
| - | Tildelingen av nasjonale kvoter og grunnlaget for disse må være åpen og tilgjengelig. Utvalget må utrede regler for å sikre et velfungerende marked uten mulighet for manipulasjon eller bruk av markedsmakt. |
| - | Utformingen av kvotesystemet skjer i aktiv dialog med de berørte interesser i arbeids- og næringsliv. |
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til at Regjeringen vil utrede et kvotesystem.
Flertallet støtter proposisjonens forslag om at luftfarten, godstransport i innenriks sjøfart og supplyflåten pålegges en CO2-avgift på 100 kroner pr. tonn.
Komiteens flertall medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, går imot proposisjonens forslag om CO2-avgift på 100 kroner/tonn CO2 for industrielle virksomheter som i dag er fritatt.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« I vedtak om særavgifter til statskassen for 1999 skal I Miljøavgifter på mineralske produkter m.v. A. CO2-avgift lyde:
Fra 1. januar 1999 skal det i henhold til lov av 19. mai 1933 nr. 11 betales CO2-avgift til statskassen på følgende mineralske produkter i henhold til følgende satser:
| 1. | Generell sats |
| a) | Mineralolje: 44,5 øre pr. liter |
| b) | Kull og koks m.v.: 44,5 øre pr. kg |
| c) | Bensin: 89 øre pr. liter |
| 2. | Redusert sats, jf. § 2 |
| a) | Mineralolje: 26 øre pr. liter For treforedlingsindustrien, sildemel- og fiskemelindustrien er satsen 22,25 øre pr. liter. |
| b) | Bensin: 24 øre pr. liter |
Departementet kan fastsette nærmere bestemmelser om hvilke produkter som omfattes av avgiftsplikten og om avgrensning og utfylling av reglene i denne bestemmelse.
På vilkår departementet kan fastsette skal det betales redusert sats, refunderes eller gis tilskudd i henhold til § 1 nr. 2 til følgende anvendelsesområder:
| 1. | Mineralolje til bruk i |
| a) | Fly. |
| b) | Anlegg på kontinentalsokkelen og spesialskip (supplyskip) til transport mellom land og slike anlegg. |
| c) | Godstransport i innenriks sjøfart. |
| 2. | Bensin til bruk i |
| a) | Fly, unntatt forsvarets fly. |
| b) | Anlegg på kontinentalsokkelen. |
På vilkår departementet kan fastsette fritas, refunderes eller ytes tilskudd for avgift på produkter til følgende anvendelsesområder:
| 1. | Generelle fritak for produkter som |
| a) | Utføres. |
| b) | Legges inn på tollager, når varene er bestemt til utførsel eller til bruk som nevnt i tolltariffens innledende bestemmelser § 24 nr. 1. Dette gjelder ikke når det skal betales avgift etter § 2. |
| c) | Innføres som reisegods og reiseutstyr. |
| d) | Benyttes som råstoff i industriell virksomhet på en slik måte at det ikke oppstår utslipp av karbon til luft eller utslippet er vesentlig lavere enn den benyttede mengde råstoff skulle tilsi. |
| 2. | Mineralolje til bruk i |
| a) | Skip i utenriks fart. |
| b) | Fiske og fangst i fjerne farvann. |
| c) | Fiske og fangst i nære farvann. |
| d) | Verneverdige fartøy, museumsjernbaner eller tekniske anlegg på museumssektoren. |
| 3. | Bensin til bruk for |
| a) | Diplomater m m. |
| b) | Teknisk og medisinsk formål. |
| c) | Motorsager og andre arbeidsredskaper med 2-taktsmotor der den benyttede bensin har særlige helse- og miljømessige egenskaper, samt |
| d) | Bensin gjenvunnet i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit). |
| 4. | Kull og koks m.v. til bruk som/til |
| a) | Reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prosesser. |
| b) | Fremstilling av klinker i forbindelse med sementproduksjon og løs leca (leca-klinker). |
| c) | Verneverdige fartøy, museumsjernbaner eller tekniske anlegg på museumssektoren. |
På vilkår fastsatt av departementet kan det gis refusjon for nærmere angitte merkostnader knyttet til bruk av mineralolje med særlige miljømessige egenskaper, som leveres til bruk i busser i rutegående drift som mottar driftsstøtte.
Departementet kan fastsette nærmere regler om grunnlaget for avgiften og om avrunding av avgiftsbeløpene.
Departementet kan ved overtredelse av § 2 eller § 3 nekte fritak, nedsettelse eller tilskudd for kortere eller lengre tid.
Oppstår det tvil om avgiftsplikten avgjøres spørsmålet av departementet.
Departementet kan frita for eller sette ned avgiften når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveiet da avgiftsvedtaket ble truffet og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning.
Departementet kan gi forskrift om at skyldig avgiftsbeløp og tilgodebeløp som er lavere enn en nærmere fastsatt grense, ikke skal betales eller tilbakebetales. »
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, mener en innføring av CO2-avgift for fiskeflåten med kompensasjon vil være byråkratisk komplisert.
Flertallet går derfor imot innføring av CO2-avgift for kystfiske, jf. CO2-avgift vedtaket § 3 nr. 2 bokstav b og c, og at disse inkluderes i det kvotesystem som skal utredes.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre viser til at det vil være fordeler knyttet til å utvide kvotesystemet utover industrielle virksomheter som i dag er unntatt CO2-avgift. Disse medlemmer mener at det bl.a. kan gjelde fiskeri- og kystflåten, supplyskip, fiskemel og treforedling. Disse medlemmer mener det vil være spesielt aktuelt å inkludere avfallssektoren i et kvotesystem. Disse medlemmer forutsetter at en vurdering av en slik utvidelse av kvotesystemet inkluderes i retningslinjene for den offentlige utredningen. Disse medlemmer vil allikevel understreke at det ikke må forsinke arbeidet med å få etablert et kvotesystem for industrien.
Disse medlemmer går imot Regjeringens forslag om å innføre CO2-avgift for virksomheter som i dag er unntatt for slik avgift. I stedet vil flertallet at utslippene skal reduseres gjennom et nasjonalt kvotesystem.
Disse medlemmer mener at utslipp som reguleres gjennom kvoter, ikke samtidig kan gjøres til gjenstand for konsesjonsbehandling etter forurensningsloven. De samme utslipp kan ikke dobbeltreguleres gjennom både utslippstillatelser og kvoter.
Disse medlemmer viser til proposisjonens forslag om at CO2-avgiften økes for virksomheter som i dag har lavere avgift enn 100 kroner/tonn CO2. Dette gjelder treforedlings- og sildemelindustrien som i dag har halv sats. Disse medlemmer forutsetter at definisjonen sildemelindustrien omgjøres slik at dette også omfatter fiskemelindustrien jf. forslaget til særavgiftsvedtak I A § 1 nr. 2 bokstav a foran.
Disse medlemmer går imot proposisjonens forslag, og vil opprettholde dagens avgiftsnivå for disse inntil videre. I en neste runde vil det være aktuelt å vurdere å inkludere flere sektorer i det norske kvotesystemet, jf. retningslinjer foran vedr. utredning av kvotesystem, herunder treforedlings- og fiskemelindustrien. Et slikt kvotesystem kan gjennomføres uten at staten taper inntekter sett i forhold til et avgiftssystem.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at som virkemidler kan kvoter og avgifter sidestilles under visse forutsetninger. Disse medlemmer vil understreke at et godt utformet kvotesystem vil kunne ivareta de fleste målsettingene en kan nå gjennom bruk av avgifter. Disse medlemmer vil samtidig peke på viktigheten av at vi i Norge starter omstillingen raskt. De land som er tidlig ute i sin omstilling, og som raskt tar i bruk ny teknologi, vil kunne oppnå et konkurransefortrinn når enda strengere krav vil blir innført senere. Disse medlemmer mener derfor det vil være en fordel, i en situasjon der flertallet ønsker å bruke kvoter fremfor avgifter, at avgifter blir innført midlertidig, fram til en ordning med kvoter er fastlagt.
Disse medlemmer begrunner også dette ut fra at vi i Norge allerede har erfaring med bruk av avgifter. Avgifter er relativt enkle å administrere, og kan innføres allerede fra 1999. Et system med omsettelige kvoter vil kreve et større utredningsarbeid før det kan innføres.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« I vedtak om særavgifter til statskassen for 1999 skal I Miljøavgifter på mineralske produkter m.v. A. CO2-avgift lyde:
Fra 1. januar 1999 skal det i henhold til lov av 19. mai 1933 nr. 11 betales CO2-avgift til statskassen på følgende mineralske produkter i henhold til følgende satser:
| 1. | Generell sats |
| a) | Mineralolje: 44,5 øre pr. liter |
| b) | Kull og koks m.v.: 44,5 øre pr. kg |
| c) | Karbonholdig elektrodemasse m.v.: 34 øre pr. kg |
| d) | Bensin: 89 øre pr. liter |
| e) | Gass: 24 øre pr Sm3 |
| f) | Kalkstein: 4,5 øre pr. kg |
| g) | Dolomitt: 4,5 øre pr. kg |
| h) | CO2-utslipp fra ilandførings-, prosesserings- og raffineringsanlegg: kr 100 pr. tonn CO2. |
| 2. | Redusert sats, jf. § 2 |
| a) | Mineralolje: 26 øre pr. liter |
| b) | Kull m.v.: 24 øre pr. kg |
| c) | Koks m.v.: 34 øre pr. kg |
| d) | Bensin: 24 øre pr. liter |
Departementet kan fastsette nærmere bestemmelser om hvilke produkter som omfattes av avgiftsplikten og om avgrensning og utfylling av reglene i denne bestemmelse. Departementet kan videre fastsette nærmere bestemmelser om at avgiften etter nr. 1 bokstav h skal ilegges produkter som forårsaker CO2-utslippet.
På vilkår departementet kan fastsette skal det betales redusert sats, refunderes eller gis tilskudd i henhold til § 1 nr. 2 til følgende anvendelsesområder:
| 1. | Mineralolje til bruk i |
| a) | Fly. |
| b) | Anlegg på kontinentalsokkelen og spesialskip (supplyskip) til transport mellom land og slike anlegg. |
| c) | Treforedlings- og sildemelsindustrien. |
| d) | Godstransport i innenriks sjøfart. |
| 2. | Kull og koks m.v. til bruk som/til |
| a) | Reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prosesser. |
| b) | Fremstilling av klinker i forbindelse med sementproduksjon og løs leca (leca-klinker). |
| 3. | Bensin til bruk i |
| a) | Fly, unntatt forsvarets fly. |
| b) | Anlegg på kontinentalsokkelen. |
På vilkår departementet kan fastsette fritas, refunderes eller ytes tilskudd for avgift på produkter til følgende anvendelsesområder:
| 1. | Generelle fritak for produkter som |
| a) | Utføres. |
| b) | Legges inn på tollager, når varene er bestemt til utførsel eller til bruk som nevnt i tolltariffens innledende bestemmelser § 24 nr. 1. Dette gjelder ikke når det skal betales avgift etter § 2. |
| c) | Innføres som reisegods og reiseutstyr. |
| d) | Benyttes som råstoff i industriell virksomhet på en slik måte at det ikke oppstår utslipp av karbon til luft eller utslippet er vesentlig lavere enn den benyttede mengde råstoff skulle tilsi. |
| 2. | Mineralolje til bruk i |
| a) | Skip i utenriks fart. |
| b) | Fiske og fangst i fjerne farvann. |
| c) | Fiske og fangst i nære farvann. |
| 3. | Bensin til bruk for |
| a) | Diplomater m.m. |
| b) | Teknisk og medisinsk formål. |
| c) | Motorsager og andre arbeidsredskaper med 2-taktsmotor der den benyttede bensin har særlige helse- og miljømessige egenskaper, samt |
| d) | Bensin gjenvunnet i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit). |
| 4. | Gass til bruk i |
| a) | Framdrift av motorvogn. |
| b) | Ferger |
På vilkår fastsatt av departementet kan det gis refusjon for nærmere angitte merkostnader knyttet til bruk av mineralolje med særlige miljømessige egenskaper, som leveres til bruk i busser i rutegående drift som mottar driftsstøtte.
Departementet kan fastsette nærmere regler om grunnlaget for avgiften og om avrunding av avgiftsbeløpene.
Departementet kan ved overtredelse av § 2 eller § 3 nekte fritak, nedsettelse eller tilskudd for kortere eller lengre tid.
Oppstår det tvil om avgiftsplikten avgjøres spørsmålet av departementet.
Departementet kan frita for eller sette ned avgiften når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveiet da avgiftsvedtaket ble truffet og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning.
Departementet kan gi forskrift om at skyldig avgiftsbeløp og tilgodebeløp som er lavere enn en nærmere fastsatt grense, ikke skal betales eller tilbakebetales. »
Når det gjelder luftfarten mener komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte at seteavgiften må omgjøres til en passasjeravgift, og at kompensasjonen knyttes til denne.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« I vedtak om særavgifter til statskassen for 1999 skal V Avgift på flyging av passasjerer lyde:
Fra 1. januar 1999 skal det i henhold til lov av 19. mai 1933 nr. 11 betales avgift til statskassen på ervervsmessig flyging av passasjerer fra norsk lufthavn til utlandet og mellom Oslo og følgende steder: Bergen, Kristiansand, Stavanger og Trondheim.
Departementet kan bestemme hva som skal anses som ervervsmessig flyging og nærmere om avgrensning av avgiftsplikten.
| 1. | For flyging fra norsk lufthavn til utlandet betales avgift med kr 106 pr. passasjer. |
| 2. | For flyging i Norge mellom steder nevnt i § 1 betales avgift med kr 53 pr. passasjer. |
På vilkår departementet kan fastsette, fritas eller refunderes avgift på:
| a) | Flyging av luftbefordrerens ansatte på tjenestereise. |
| b) | Flyging av barn under 2 år. |
| c) | Transitt- og transferpassasjerer, såfremt reisen står i direkte forbindelse med annen flyreise. Fritaket gjelder ikke for flyging som nevnt under bokstav d i direkte tilknytning til annen avgiftspliktig flyreise. |
| d) | Flyging av mannskap til og fra anlegg eller innretning på kontinentalsokkelen i Nordsjøen i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster der. |
Oppstår det tvil om omfanget av avgiftsplikten, avgjøres spørsmålet av departementet.
Departementet kan frita for eller sette ned avgiften når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveiet da avgiftsvedtaket ble truffet og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning.
Departementet kan gi forskrift om at skyldig avgiftsbeløp og tilgodebeløp som er lavere enn en nærmere fastsatt grense, ikke skal betales eller tilbakebetales. »
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til budsjettforliket høsten 1997, og disse medlemmer vil komme tilbake til spørsmålet om det skal være passasjeravgift eller seteavgift, og hvilket nivå avgiften skal ha under forhandlingen av budsjettet for 1999.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre støtter Regjeringens forslag når det gjelder flyseteavgiften, og henviser samtidig til B.innst.S.nr.1 (1997-1998). Disse medlemmer viser til at hensikten med denne avgiften er å redusere antall avganger med lavt belegg og dermed motivere flyselskapene til å redusere antall avganger med lavt belegg og høy konkurranse. Videre vil flyseteavgiften ut fra prinsippet om at det skal koste å forurense, være provenynøytral. En passasjeravgift vil ikke være tilsvarende provenynøytral, og heller ikke bidra til den samme motivasjonen til å redusere antall flygninger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det stort sett bare er de nordiske landene og Nederland som benyttet, og fremdeles benytter, avgift som virkemiddel for å redusere CO2-utslippene. Disse landene har enten unnlatt helt eller delvis avgifter for konkurranseutsatt industrivirksomhet. Disse medlemmer viser til at sentrale OECD-land som Tyskland, Japan, USA og Storbritannia har i stedet for å benytte avgifter valgt å satse på andre virkemidler. Dette omfatter blant annet frivillige avtaler mellom myndighetene og industrien om utslippsreduksjoner, og medvirkning til overgang fra kull til gass i kraftproduksjonen.
Disse medlemmer vil også vise til at nøkkelland som Japan, Australia og spesielt USA, tidligere har tatt avstand fra avgifter som virkemiddel i klimapolitikken. Det som er helt klart er at norsk økonomi vil bli negativt påvirket av Kyotoprotokollen dels ved at Norge påtar seg å begrense de nasjonale klimagassutslippene, dels ved at verdien av Norges netto energieksport reduseres. I tillegg til kostnader ved omstillinger i norsk økonomi, kommer konsekvensene for Norge av klimapolitiske virkemidler i andre land.
Disse medlemmer registrerer at effektive tiltak mot klimaproblemet i andre land vil medføre redusert produsentpris på olje og gass, og dermed en betydelig svekkelse av vår økonomi og redusert oljeformue.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen vil utrede et kvotesystem og ber om at en slik utredning omfatter både industriell virksomhet som i dag er ilagt CO2-avgift og den delen av industrien som er fritatt for CO2-avgiften.
Disse medlemmene viser til sine forslag og merknader i B.innst.S.nr.1 (1997-1998) der det ble foreslått en reduksjon i CO2-avgiften på 89 øre pr. liter bensin.
Disse medlemmene vil hevde at nivået på avgiftene, blant annet for bensin, vedtas i behandlingen av statsbudsjettet og vil således komme tilbake til dette ved denne behandlingen.
2.3 Enkelte problemstillinger rundt mekanismer for fleksibel gjennomføring
2.3.1 Sammendrag
Kyotoprotokollen åpner for bruk av fleksible mekanismer for å oppfylle landenes forpliktelser. Mekanismene vil i praksis kunne bety at Norge kan gjennomføre deler av forpliktelsen ved reduksjoner i andre lands utslipp. Regjeringen legger opp til at Norge skal gjøre aktivt bruk av slike mekanismer, som et supplement til nasjonale tiltak. Dersom det blir etablert velfungerende mekanismer for fleksibel gjennomføring, vil dette påvirke styrken i vår nasjonale virkemiddelbruk. Kostnadene ved å redusere utslippene i Norge må bl.a. vurderes opp mot kostnadene ved å gjennomføre utslippsreduksjoner i andre land. Det knytter seg betydelig usikkerhet til disse kostnadene.
De fleksible gjennomføringsmekanismene kan brukes til å gjennomføre landenes utslippsforpliktelser for perioden 2008-2012. Basert på erfaringer i pilotfasen for felles gjennomføring, legges det til grunn at disse mekanismene blir operative innen relativt kort tid. Dette understøttes også av at det for Den grønne utviklingsmekanismen kan kreves utslippsreduksjoner allerede fra år 2000.
I prinsippet kan det være aktuelt både for myndighetene og næringslivet å utnytte de fleksible mekanismene for gjennomføring av avtalen. Regjeringen ønsker å legge til rette for at næringslivet skal involveres aktivt i bruken av disse mekanismene. Det må utredes nærmere hvordan dette kan samordnes med det nasjonale virkemiddelapparatet på en hensiktsmessig måte. Det er grunn til å tro at dersom næringslivet skal ønske å delta i slike prosjekter, må de gis en økonomisk stimulans gjennom det nasjonale virkemiddelapparatet. Det vil kreve et relativt omfattende utredningsarbeid å få på plass et kostnadseffektivt system som stimulerer bedriftene til deltakelse. Det kan også være behov for å tilpasse virkemiddelbruken i Norge, f.eks. CO2-avgiftene, for at utilsiktede effekter skal unngås.
2.3.2 Komiteens merknader
Komiteen mener at Norge aktivt bør bruke muligheten for internasjonal kvotehandel og felles gjennomføring for å nå utslippsforpliktelsene i henhold til Kyotoavtalen. Komiteen mener at det i utgangspunktet bør legges til grunn hva som er kostnadseffektivt for å bestemme hvor mye av utslippsreduksjonene som bør tas hhv. nasjonalt og internasjonalt, dvs. at en bør vurdere kostnadene ved å redusere utslipp i Norge opp mot kostnadene ved å gjennomføre utslippsreduksjoner i andre land. Desto lavere kostnadene ved utslippsreduksjoner er i Norge, desto større utslippsreduksjoner bør gjennomføres i Norge. Komiteen viser til at det i proposisjonen er foretatt beregninger som viser at det vil være lønnsomt for Norge å redusere utslippene med om lag 5 millioner tonn CO2-ekvivalenter i Norge og om lag 7 mill. tonn gjennom kvotekjøp og tiltak i utlandet. Beregningen er basert på en kvotepris på 125 kroner/tonn CO2, og at sektorer som i dag er fritatt for CO2-avgift eller har redusert sats pålegges en avgift som trappes opp til 125 kroner/tonn CO2. De samlede samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til gjennomføring av utslippsreduksjoner vil da kunne bli rundt 2 mrd. kroner pr. år i år 2010. Uten bruk av felles gjennomføring og kvotekjøp i utlandet er kostnadene beregnet til 6 mrd. kroner pr. år i 2010. Komiteen viser til at Kyotoavtalen innebærer at bruk av fleksible gjennomføringsmekanismer skal være et supplement til nasjonale tiltak. Komiteen viser videre til at det i dag er betydelig usikkerhet knyttet til kostnadene ved å gjennomføre tiltak i andre land.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til at når det er etablert et velfungerende internasjonalt marked for kjøp og salg av kvoter bør kvoteprisen internasjonalt påvirke hvor mye av utslippsreduksjonene som tas nasjonalt, særlig hvis virksomheter og enkeltpersoner fritt kan delta i dette markedet. Flertallet legger til grunn at det i en slik situasjon ikke vil være like aktuelt å sette spesifikke krav til utslippsreduksjoner i Norge.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til innstillingen fra energi- og miljøkomiteen om Norges oppfølging av Kyoto-protokollen hvor det fremkommer at komiteen er opptatt av at de fleksible gjennomføringsmekanismene sikrer reelle reduksjoner i klimagassutslippene. Det er derfor nødvendig med et regelverk som er kontrollerbart og som sanksjonerer brudd på regelverket. Disse medlemmer er enige med Regjeringen som legger opp til at Norge aktivt skal ta i bruk fleksible gjennomføringsmekanismer fordi disse er et godt virkemiddel samtidig som Kyoto-protokollen presiserer at de er et supplement til nasjonale tiltak. Videre viser disse medlemmer til diskusjonen i innstillingen om Norges oppfølging av Kyoto-protokollen hvor det bl.a. omtales at fleksible gjennomføringsmekanismer som felles gjennomføring og handel med utslippskvoter skal utgjøre en nødvendig del av en offensiv nasjonal klimapolitikk.
Disse medlemmer viser til at det i Kyoto-protokollen er presisert at fleksible gjennomføringsmekanismer skal være et supplement til nasjonale tiltak. Disse medlemmer vil framheve viktigheten av at Norge gjennomfører en betydelig del av forpliktelsene ved nasjonale tiltak. Dette er ikke minst viktig for å unngå at vi på et senere tidspunkt, når vi trolig står overfor enda strengere utslippsforpliktelser, blir stilt overfor langt større omstillingskostnader.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at omsettbare kvoter kan være et kostnadseffektivt virkemiddel som kan bidra til å redusere kostnadene ved utslippsreduksjoner.
Disse medlemmer ser store muligheter for kostnadseffektive løsninger på tvers av land dersom markedet for utslippskvoter blir så åpent som mulig, dvs. at både myndigheter, bedrifter og enkeltpersoner kan være aktører i markedet. Dersom Norge relativt raskt etablerer et nasjonalt system for kvoter for viktige konkurranseutsatte sektorer vil vi kunne delta aktivt i det internasjonale kvotebytte på et tidlig tidspunkt.
Disse medlemmer vil videre påpeke at, hvis et flertall i Stortinget går inn for å ratifisere Kyotoprotokollen, vil utslippskvoter være et mer hensiktsmessig virkemiddel enn meldingens forslag om CO2-avgifter.
2.4 SO2-avgift
2.4.1 Sammendrag
Regjeringen foreslår at SO2-avgiften utvides til områder som i dag ikke er avgiftsbelagt, primært på bruk av kull og koks. For større utslippskilder hvor utslippene ikke skyldes bruken av kull og koks, f.eks. oljeraffinering, anses en utslippsavgift som mest hensiktsmessig. Utslipp fra en del mindre kilder, f.eks. vedfyring, vil fortsatt være unntatt fra SO2-avgiften. Det foreslås at satsen i første omgang settes til 3 kroner pr. kg SO2. Dette er lavere enn den avgiftssatsen Grønn skattekommisjon vurderte, noe som skyldes at Norge, ut fra foreliggende framskrivinger, ligger godt an til å klare forpliktelsen i Oslo-protokollen. Det viktigste i denne omgang er å etablere et system med svovelavgift. Samtidig foreslås det ikke nå endringer i den eksisterende svovelavgiften på oljeprodukter. Det tas sikte på at avgiftene på oljeprodukter og kull og koks skal jevnes ut over tid, slik at våre internasjonale forpliktelser innfris til lavest mulige kostnader.
Dagens svovelavgift for mineralolje er gradert etter svovelinnholdet i oljeproduktene. Det synes hensiktsmessig å innføre et tilsvarende system for kull og koks. Dette skyldes at det er betydelige variasjoner i svovelinnholdet i de partiene som innføres av kull og koks. Dette vil imidlertid kreve at det blir foretatt målinger av svovelinnholdet i de partiene som innføres. Departementet tar sikte på å innføre en gradert avgift på kull og koks etter at det er foretatt en nærmere vurdering av hvordan en slik gradering rent teknisk kan gjennomføres.
Denne utvidelsen vil bl.a. omfatte aluminiumsindustrien, ferrolegeringsindustrien, karbidindustrien, raffinering, sementindustrien og de bransjer som i dag har særskilte fritak som f.eks. supplyflåten.
En utvidelse av SO2-avgiftsgrunnlaget vil sammen med en utvidelse av CO2-avgiftsgrunnlaget i ulik grad påvirke bransjenes lønnsomhet. For enkelte bransjer vil dette kun medføre en noe lavere inntjening. Konsekvensene for industribedriftene er nærmere omtalt i kap. 6.2.5 i proposisjonen. Forslagenes distriktsvirkninger er særlig omtalt i proposisjonens avsnitt 6.3.
2.4.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte, slutter seg til proposisjonens forslag om at det innføres en SO2-avgift på 3 kroner pr. kg SO2 på anvendelser som i dag er fritatt for avgift.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har merket seg at Regjeringen foreslår at SO2-avgiften utvides til områder som i dag ikke er avgiftsbelagt, primært på bruk av kull og koks. Disse medlemmer viser til sine merknader, jf. kap. 1.2, og slutter seg ikke til proposisjonens forslag om at det innføres en SO2-avgift på 3 kroner pr. kg SO2 på anvendelser som i dag er fritatt for avgift jf. forslaget til særavgiftsvedtak I B Svovelavgift.
Komiteens medlemmer fra Høyre legger til grunn at SO2-avgiften på 3 kroner pr. kg er en midlertidig avgift i påvente av at SO22-utslipp reguleres av en ordning med omsettelige utslippskvoter. Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiet har programfestet at « det skal gjøres et forsøk med et innenlands system for omsettelige svoveldioksidkvoter, som skal skape mest mulig kostnadseffektive utslippsreduksjoner ». Disse medlemmer er helt enig i dette og ber Regjeringen utrede et slikt kvotesystem og komme tilbake til Stortinget med forslag om dette.
2.5 Nærmere om eksisterende fritak for CO2-avgift
2.5.1 Sammendrag
Departementet foreslår at CO2-avgiftene samles i et eget vedtak om avgift på CO2. I forbindelse med denne samordningen har departementet også foretatt en teknisk revisjon av regelverket, herunder en harmonisering og forenkling av ordlyden i de ulike avgiftsvedtakene. Samtidig foreslås at enkelte bestemmelser om avgiftspliktens omfang m.v. overføres til forskrift. I forbindelse med denne overføringen vil departementet bl.a. vurdere de mengdebegrensninger som gjelder som vilkår for refusjon av avgift ved utførsel, herunder for fly.
Prinsipielt sett burde CO2-avgifter være basert på det faktiske utslipp av CO2. Idet det er en nær sammenheng mellom en vares karboninnhold og CO2-utslipp, vil en avgift på selve produktene være et godt alternativ. Av avgiftstekniske hensyn foreslås at avgiften fastsettes som en standard avgift basert på den enkelte varegruppes gjennomsnittlige karboninnhold.
En lav avgiftssats på områder som i dag er fritatt for avgift, innebærer at eksisterende avgiftsfritak delvis må oppheves. Konkret foreslås at avgiften på områder som i dag er fritatt for avgift settes til 0,26 kroner/liter for mineralolje, til 0,24 kroner/Sm3 for gass, til 0,24 kroner/kg for kull og til 0,34 kroner/kg for koks. På grunn av ulikt karboninnhold, blir det innført et avgiftsmessig skille mellom bruken av kull og koks som omfattes av den lave satsen. For anvendelser som omfattes av den høye satsen, blir det ikke innført et tilsvarende skille. Bruken av fyringsolje i treforedlings- og sildemelsindustrien blir omfattet av den nye satsen, dvs. 0,26 kroner/liter.
Enkelte av dagens fritak er det imidlertid naturlig å videreføre. Dette gjelder særlig ved utførsel og i utførselslignede situasjoner. Videre gjelder det fritak som ble innført av miljøhensyn.
For alle særavgiftsbelagte varer innrømmes i dag fritak for avgift ved utførsel. Uten et fritak for avgift ved utførsel ville norsk eksportindustri konkurransemessig sett ha en ulempe. Når det gjelder mineralolje gis tilsvarende fritak i dag også for utenriks sjøfart. Dette fritaket foreslås videreført på grunn av den helt særegne stillingen utenriks sjøfart er i.
I dag er flyparafin/-bensin generelt fritatt for drivstoffavgifter. Miljøhensyn tilsier at også flydrivstoff belastes CO2-avgift. Mulighetene for såkalt økonomitanking er mer begrenset i luftfarten enn for utenriks sjøfart. Regjeringen foreslår derfor at all tanking av flyparafin/-bensin i Norge avgiftslegges, men at det gis lettelser i seteavgiften tilsvarende belastningen av en CO2-avgift.
Bensin med særlig helse- og miljømessige egenskaper er i dag fritatt for bensin- og CO2-avgift. Fritaket gjelder kun bensin som er beregnet til bruk i motorsager og andre arbeidsredskaper med 2-taktsmotor. Fritaket foreslås videreført.
De av dagens fritak som er begrunnet i at forbruket ikke innebærer utslipp av CO2, samt fritak som har en særlig miljømessig begrunnelse, foreslås videreført. Det er et vilkår at oljen inngår og forblir i det ferdige produkt, slik at det ikke skjer utslipp av CO2. Tilsvarende gjelder for kull/koks til industriell virksomhet der produktet ikke medfører utslipp eller utslippet er betydelig lavere enn den benyttede mengde kull/koks skulle tilsi.
Bensin til teknisk og medisinske formål foreslås fortsatt fritatt for avgift. Fritaket er i hovedsak knyttet til prosesser der det ikke skjer noen frigjøring av CO2.
Også fritaket for bensin som gjenvinnes i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit) foreslås videreført. Videre foreslås ordningen med refusjon av merkostnader knyttet til bruk av mineralolje med særlige miljømessige egenskaper i rutebusser videreført.
Mineralolje, smøreolje og kull og koks m.v. til bruk i verneverdige fartøy, museumsjernbaner og tekniske anlegg på museumssektoren belastes i dag ikke avgift.
Etter departementets syn bør det være et overordnet mål å bygge ned de mange fritaksordningene i særavgiftssystemet. Det gir etter departementets mening uheldige signaler å frita særskilte større eller mindre brukere fra avgiftsplikten. Dersom det av ulike grunner er ønskelig å støtte enkelte grupper, f.eks. for å lette avgiftsbelastningen, kan dette etter departementets mening mest hensiktsmessig skje innenfor tilskuddsordninger som bevilges på ordinær måte over budsjettets utgiftsside. På den måten blir kostnader ved ordningen også synliggjort. Det vises også til at fritaket ikke er miljømessig begrunnet. På denne bakgrunn foreslår departementet at fritaket oppheves.
Mineralolje og bensin som bringes med som reisegods eller reiseutstyr til personlig bruk belastes ikke avgift. Departementet foreslår således at fritaket videreføres.
NATO-styrker og diplomater m.v. får i dag fritak for drivstoffavgiftene. Departementet foreslår at fritakene videreføres.
Det gis i dag tilskudd som kompensasjon for avgift på bensin som benyttes i båter og snøscootere i veiløse strøk, samt for elvebåter i Finnmark. Tilskuddet må anses knyttet til bensinavgiftens veibrukselement, og ikke til CO2-elementet. Departementet forslår å videreføre tilskuddsordningen, men holde CO2-avgiften utenfor. Eventuelle økninger av CO2-avgiften bør derfor ikke medføre endringer i tilskuddssatsene.
Bruk av gass i transportmidler er pr. i dag ikke pålagt noen form for avgift. Det er få kjøretøy som benytter gass som drivstoff. Betydningen av en CO2-avgift på bruken av gass i kjøretøy og ferger blir således beskjeden på kort sikt. Regjeringen foreslår at gass brukt i kjøretøy og ferger fortsatt blir fritatt for CO2-avgiften.
2.5.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til forslaget om utredning av kvotesystem i avsnitt 2.2.2. Flertallet mener i tillegg at dagens fritak for avgift ved bruk av mineralolje, smøreolje og kull og koks m.v. til bruk i verneverdige fartøy, museumsgjenstander og tekniske anlegg på museumssektoren bør videreføres.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« I vedtak om særavgifter til statskassen for 1999 skal I Miljøavgifter på mineralske produkter m.v. fastsettes følgende:
B. Svovelavgift § 3 nr. 1 bokstav e skal lyde:
| e) | Verneverdige fartøy, museumsjernbaner eller tekniske anlegg på museumssektoren. |
C. Avgift på smøreolje m.v. § 2 bokstav j skal lyde:
| j) | Verneverdige fartøy, museumsjernbaner eller tekniske anlegg på museumssektoren.» |
Flertallet viser for øvrig til forslaget til særavgiftsvedtak I A § 3 nr. 2 bokstav d og nr. 4 bokstav c i avsnitt 2.2.2 foran.
Medlemene i komiteen frå Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet, og Venstre sluttar seg til framlegget i proposisjonen om å bygge ned fritaksordningane i særavgiftssystemet. Dersom det av ulike grunnar er eit ynskje om å støtte einskilde grupper, f.eks. for å lette belastning frå avgift, kan det skje gjennom ordinære tilskotsordningar. Slik vil òg kostnaden verte synleggjort. Noverande fritak for verneverdige fartøy, museumsjernbanar og tekniske anlegg i museumssektoren er ikkje miljømessig begrunna og bør difor opphevast.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte vil på det sterkeste ta avstand fra ensidige nasjonale CO2-avgifter som vil være konkurransehemmende for vårt næringsliv og ikke ha noen betydning i global sammenheng. Disse medlemmer mener videre at dagens fritak bør videreføres, og viser for øvrig til merknad i avsnitt 2.2.2.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti sitt prinsipielle syn er at dersom en næring skal støttes av samfunnsmessige hensyn bør støtten gis som et direkte tilskudd, ikke i form av tillatelse til å forurense. Da vil næringa sikres drift, samtidig som den alltid vil ha incitament til å redusere sine utslipp. Dette medlem går på bakgrunn av dette inn for å oppheve fritak fra CO2-avgift på ytterligere to områder:
| - | Bensin beregnet til bruk i motorsager og andre arbeidsredskaper med 2-taktsmotor. |
| - | Drivstoff til bruk for NATO-styrker og diplomater. |
Komiteens medlem fra Tverrpolitisk Folkevalgte viser til sin generelle merknad under avsnitt 1.2 foran.
Videre vil dette medlem bemerke at allerede ved innkjøp burde avgiftsfritaket komme til anvendelse. Ved refusjonsordning forsvinner en god del av gevinsten i rentetap og saksbehandling, og ikke minst er dette en irriterende og byråkratisk tungvint måte å håndheve fritaket på.
Komiteen slutter seg for øvrig til proposisjonens forslag om videreføring av enkelte av dagens fritak.
2.6 CO2- og SO2-avgift på spillolje
2.6.1 Sammendrag
Regjeringen foreslår at spillolje som forbrennes avgiftslegges med 100 kroner pr. tonn for CO2-utslipp og 3 kroner pr. kg for SO2-utslipp. En avgift på CO2 vil utgjøre 28 øre pr. liter ved forbrenning av spillolje, mens SO2-avgiften vil utgjøre 3,9 øre pr. liter. Merprovenyet kan dermed antas å bli hhv. 11 mill. kroner og 1,3 mill. kroner, dvs. samlet om lag 12 mill. kroner.
Innføring av CO2- og SO2-avgift på spillolje vil isolert sett øke prisen på oljen og gjøre den dyrere å brenne og dermed mindre attraktiv som brensel for industrien sammenliknet med lett og tung fyringsolje. Avhengig av i hvilken grad avgiftene overveltes til innsamlere og avfallsbesittere som leverer spillolje til mottaksanlegg, kan avgiften innebære at mottaksanleggene gir lavere pris på den spillolje som innleveres til mottaksanlegget og at motivene til innsamling dermed svekkes. Det kan isolert øke risikoen for at spillolje kommer på avveie i form av utslipp til vann og jord eller ulovlig forbrenning i anlegg som gir økte utslipp til luft.
Det er prinsipielt riktig at de miljøskadelige utslippene fra energiutnyttelse av spillolje også blir avgiftsbelagt i likhet med andre miljøskadelige utslipp, for derved å få en mer korrekt prising av de samfunnsmessige miljøkostnadene ved de ulike fossile brenselskildene. Om avgiften viser seg å bidra til redusert innsamling, er det aktuelt å vurdere å øke refusjonssatsen.
Et alternativt bruksområde for spillolje er å reraffinere den til baseolje, som kan brukes til å lage ny smøreolje eller mineralolje. En avgift på forbrenning av spillolje fører dermed til at det blir relativt mer lønnsomt å reraffinere spillolje. Ved reraffinering vil spilloljen erstatte råolje i produksjonen av smøreolje m.v. Dette bidrar til at miljøproblemene ved annen utnyttelse av spillolje begrenses.
Det refunderes kun avgift for olje som det er betalt smøreoljeavgift for, dvs. at det ikke refunderes avgift for smøreolje som i dag er fritatt for avgift (olje benyttet til utenriks fart, i havfiskeflåten, i offshorevirksomhet m.v). Det er i dag ikke ubetydelige mengder refusjonsberettiget spillolje blandet i den ikke refusjonsberettigede del av oljen. Kontrollteknisk er det problematisk å avgjøre om olje er refusjonsberettiget eller ikke. En utvidelse av grunnlaget for smøreoljeavgiften ved at fritak oppheves og/eller en utvidelse av refusjonsordningen, vil kunne stimulere til ytterligere innsamling av spillolje. Finansdepartementet vil i samarbeid med Miljøverndepartementet vurdere nærmere om en slik utvidelse er hensiktsmessig.
2.6.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte, slutter seg til proposisjonens forslag om en CO2-avgift på 100 kroner/tonn CO2-utslipp og 3 kroner/tonn SO2-utslipp for spillolje som forbrennes.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til sine merknader vedrørende kvotesystemer for CO2 og SO2 og mener at spillolje må inkorporeres i disse ordningene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vise til sine merknader, jf. kap. 1.2, og slutter seg ikke til proposisjonens forslag om en CO2-avgift på 100 kroner/tonn CO2-utslipp og 3 kroner/tonn SO2-utslipp for spillolje som forbrennes.
Komiteens medlem fra Tverrpolitisk Folkevalgte viser til sin generelle merknad under avsnitt 1.2 foran. Dette medlem vil vise til at det i forbindelse med innsamling og retur av spillolje burde premieres å levere inn spillolje med f.eks. 50 øre pr. liter. En ville da oppleve mye større innlevering av olje enn i dag når man må betale 6 kroner pr. liter i tillegg til den smøreoljeavgift som i utgangspunktet betales ved kjøp. En slik ordning ville etter dette medlems mening gi miljøgevinst. I dag dumpes det store mengder olje fordi det er for dyrt å levere.
2.7 Sluttbehandlingsavgift på avfall
2.7.1 Sammendrag
Sett i lys av forpliktelsene i Kyotoprotokollen om begrensninger i klimagassutslippene fram mot 2008-2012 er det behov for ytterligere virkemiddelbruk på avfallsområdet. For nærmere omtale av eksisterende og planlagte virkemidler, vises det til St.meld. nr. 29 (1997-1998) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen
Regjeringen fremmer i proposisjonen forslag om avgift på avfall som leveres til deponering og forbrenning. Kildesorteringsprosjektet, risikoen for økt ulovlig avfallsdumping som følge av sluttbehandlingsavgiften og avgiftens miljøvirkninger er nærmere omtalt i proposisjonens avsnitt 3.5.5 - 3.5.7.
Avfall til fyllplass
Regjeringen foreslår en avgiftssats på 300 kroner pr. tonn blandet og ensartet organisk avfall for fyllplasser. Avgiften gjelder både næringslivets og de kommunale fyllplassene, og skal betales av den som har tillatelse til å drive fyllplassen. Ensartet uorganisk avfall bidrar ikke til metanutslipp og foreslås derfor ikke avgiftsbelagt.
Installering av gassuttak som samler opp metanutslipp gir vesentlig lavere miljøkostnader fra avfallet gjennom lavere metanutslipp fra fyllingen. En differensiert avgift etter hvorvidt fyllplassen har gassuttak eller ikke ville prinsipielt være å foretrekke. Det er imidlertid en del praktiske og administrative problemer knyttet til en slik differensiering. Det er eksempelvis vanskelig å måle effekten av slike uttak. Videre vil en avgift ikke ha virkning på nedlagte fyllplasser. Derfor vil det uansett være nødvendig å ta i bruk andre virkemidler.
Blant annet på denne bakgrunn foreslås det at avgiften ikke differensieres etter om det er installert metanuttak eller ikke.
Avfall til forbrenningsanlegg
Finansdepartementet vurderer det slik at avgiften på forbrenning av avfall i første omgang bør legges på innlevert mengde avfall, på samme måte som avgiften på deponering av avfall. Det er kun avfall som er innlevert til sluttbehandling som omfattes av avgiften. Dette innebærer at biobrensel og (andre) bearbeidede avfallsbaserte brenselsprodukter som erstatter andre energikilder i produksjon ikke vil bli belastet avfallsavgift.
Regjeringen ønsker å stimulere til utnyttelse av bioenergi til å utnytte energien fra avfallsforbrenningen. Avgiften foreslås derfor utformet med et avgiftselement på opp mot 150 kroner pr. tonn som graderes etter energiutnyttelse i forbrenningsanleggene. Nivået på en avgift på forbrenning av avfall bør imidlertid også baseres på miljøkostnadene av avfallet. Det foreslås derfor at avgiften utformes med et basiselement på 150 kroner pr. tonn som er uavhengig av energiutnyttelse. Det legges opp til at tilleggsavgiften graderes etter en skala fra 0-100 % energiutnyttelse. Forbrenningsanlegg som utnytter all energien betaler dermed kun basiselementet på 150 kroner pr. tonn. Det vil bli utarbeidet nærmere forskrifter om dette. I tillegg til at avgiften stimulerer til energiutnyttelse, stilles det i dag krav til energiutnyttelse i konsesjonene til kommunale forbrenningsanlegg. Ved nye konsesjoner vil det bli stilt krav om lokalisering i nærheten av prosessindustri eller andre avtakere av produsert varme.
Avgiftstekniske forhold m.v.
Avgiften omfatter avfall som leveres til sluttbehandling til næringslivets og til kommunale avfallsanlegg. Den omfatter avfall som innleveres for deponering og for forbrenning. Jordmasse m.v. til avslutning av fyllinger anses ikke som « avfall som er innlevert til sluttbehandling ». Avgiften skal betales av den som har tillatelse til å drive avfallsanlegget og beregnes pr. tonn innlevert avfall. For anlegg uten vekt, vil avgiftspliktig mengde (vekt) måtte beregnes. Nærmere regler om dette vil bli fastsatt i forskrift.
Regjeringen ønsker å stimulere til utnyttelse av energien fra avfallsforbrenningen. Departementet foreslår at avgiften på forbrenningsanlegg fastsettes som en grunnavgift på 150 kroner pr. tonn som er uavhengig av energiutnyttelsen, og en tilleggsavgift på 150 kroner pr. tonn som graderes etter energiutnyttelsesgrad etter en skala fra 0-100 % energiutnyttelse. Departementet vil i forskrift fastsette nærmere regler.
På bakgrunn av at spesialavfall er underlagt særskilte reguleringer, jf. forskrift om spesialavfall av 19. mai 1994, er det foreslått at slikt avfall fritas for avgift. Avfall som innleveres til anlegg for ombruk, gjenvinning eller sortering for gjenvinning foreslås også fritatt for avgift. Dette kan f.eks. gjelde avfall til forbrenning i bioenergianlegg. Videre foreslås fritak for innlevering av ensartet, uorganisk materiale som legges på særskilt opplagsplass. Uorganisk avfall vil si materiale som ikke inneholder karbon. En mindre mengde karbon vil imidlertid ikke nødvendigvis medføre at avfallet anses avgiftspliktig. Med begrepet særskilt opplagsplass siktes til egen opplagsplass, dvs. opplagsplass som ikke også mottar organisk avfall. Denne avgrensning er nødvendig av administrative og kontrollmessige grunner, idet det ikke vil være mulig å foreta avgiftsdifferensiering mellom avfall som legges i ulike fyllinger innenfor en og samme fyllplass.
Økonomiske konsekvenser
Avgiften antas å føre til økt kildesortering og gjenvinning. Dette vil redusere avfallsmengder til sluttbehandling og dermed redusere avgiftsbelastningen for næringslivet og husholdningene. Statens inntekter fra avgiften antas dermed også på sikt å avta.
Husholdningenes årlige avgiftsbelastning anslås å bli på om lag 270 mill. kroner ved innføringen av avgiften, dvs. før økt gjenvinning m.v. finner sted. Etter 5-10 år, antas avgiftsbelastningen å bli om lag halvert som følge av reduserte avfallsmengder og økt gjenvinning. Avfallsgebyrene til husholdningene antas å øke med om lag 150 kroner (ekskl. mva.) første året regnet i gjennomsnitt pr. husholdning. På bakgrunn av at avfallsgebyrene i gjennomsnitt er på drøyt 800 kroner (ekskl. mva.) pr. tonn, kan avgiften innebære en økning i avfallsgebyrene på gjennomsnittlig om lag 20 %
Avgiftsbelastningen for kommunale virksomheter som genererer avfall antas å bli på drøyt 35 mill. kroner pr. år. Etter 5-10 år antas merkostnadene å bli om lag halvert som følge av reduserte avfallsmengder og økt gjenvinning. Avgiften vil få administrative kostnader for kommunene på i størrelsesorden 18 mill. kroner. Kostnadene ved avfallshåndteringen skal dekkes gjennom økte avfallsgebyrer.
De økte kostnadene for næringslivet anslås samlet sett å bli knapt 400 mill. kroner pr. år ved innføring av avgiften. Etter 5-10 år antas den totale avgiftsbelastningen for næringslivet å bli redusert til om lag 200 mill. kroner pr. år som følge av reduserte avfallsmengder og økt gjenvinning. Avgiften vil få administrative konsekvenser for næringslivets fyllplasser. Kostnadene kan anslås til om lag 1,5 mill. kroner årlig.
En sluttbehandlingsavgift utformet slik som foreslått, antas å gi et samlet proveny på om lag 700 mill. kroner på kort sikt og om lag det halve på 5-10 års sikt.
2.7.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte, slutter seg til proposisjonens forslag om en avgift på avfall som leveres til deponering og forbrenning på 300 kroner/tonn.
Flertallet viser til at proposisjonens forslag innebærer at avgiften for avfall til forbrenningsanlegg inndeles i en grunnavgift på 150 kroner pr. tonn som er uavhengig av energiutnyttelsen, og en tilleggsavgift på 150 kroner pr. tonn som graderes etter energiutnyttelsen.
Flertallet har vurdert alternative avgiftsstrukturer for avfall til forbrenning.
Flertallet viser til at flertallet mener at det vil være spesielt aktuelt å inkludere avfallssektoren i et kvotesystem. Det kan utløse betydelige utslippsreduksjoner til lav kostnad. Inntil dette er avklart støtter flertallet innføring av deponiavgiften.
Når det gjelder mulig alternativ struktur på avgiften vises det til Finansministerens brev av 29. mai 1998 der det heter:
| « Regjeringen foreslår i St.prp. nr. 54 (1997-1998) Grønne skatter en avgift på kr 300 pr. tonn avfall levert til fyllplasser. Denne avgiften foreslås ikke differensiert. Det foreslås også en avgift på avfall levert til forbrenningsanlegg som differensieres etter energiutnyttelsesgrad. Forslaget om avgift på avfall til forbrenningsanlegg består av et basiselement på kr 150 per tonn som er uavhengig av energiutnyttelse og et tilleggselement som differensieres etter energiutnyttelse. |
| Regjeringens mål med den foreslåtte sluttbehandlingsavgiften på avfall er å prissette de til dels høye eksterne kostnadene som avfallsbehandlingen forårsaker og som ikke er gjenspeilet i avfallsgebyrene. Ved deponering består miljøkostnadene særlig av utslipp av metangass, mens miljøkostnadene ved forbrenning av avfall særlig er utslipp til luft av miljøgifter, forsurende stoffer, støv m.m, som skap prises gjennom avgiften. Avgiften skal kompensere for de kostnadene samfunnet blir påført som følge av avfallsbehandlingen. Ideelt burde avgiften gjenspeile hele den samfunnsmessige kostnaden. Regjeringen ønsker imidlertid å stimulere til øket utnyttelse av bioenergi, ved at den energien som frigjøres gjennom avfallsforbrenning blir tatt i bruk og ikke går til spille. Det foreslås derfor at halvparten av avgiften differensieres etter graden av energiutnyttelse ved anlegget. |
| Dersom hele avgiften på avfall til forbrenning differensieres etter energiutnyttelsen ved anlegget, vil en i begrenset grad prissette de faktiske utslippene av miljøgifter m.m. fra avfallsforbrenning. Det vil bl.a. medføre at prinsippet om at forurenseren skal betale blir satt til side. Videre vil det stimulere til større grad av avfallsforbrenning i forhold til andre behandlingsformer som materialgjenvinning og deponering. |
| Differensieringen av hele avgiften på avfall levert til forbrenningsanlegg etter graden av energiutnyttelse, kan anslås å gi et provenytap på om lag 70 mill. kroner på årsbasis på kort sikt i forhold til Regjeringens forslag. På lang sikt kan imidlertid provenytapet bli større som følge av at en slik avgiftsutforming kan bidra til utbygging av forbrenningsanlegg med energiutnyttelse på bekostning av fyllplasser. » |
Flertallet er enig i at det bør være en grunnavgift uavhengig av energiutnyttelsen for avfall som leveres til forbrenning. Flertallet mener imidlertid at grunnavgiften bør fastsettes til 75 kroner pr. tonn avfall, og at den graderte avgiften fastsettes til 225 kroner pr. tonn.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« I vedtak om særavgifter til statskassen for 1999 skal IV Avgift på sluttbehandling av avfall § 1 nr. 2 første ledd lyde:
| 2. | anlegg for forbrenning av avfall; |
| a) | grunnavgift kr 75 pr. tonn, |
| b) | tilleggsavgift kr 225 pr. tonn.» |
Når det gjelder mulighetene for differensierte avgifter ut fra om fyllplassen har gassuttak eller ikke vises det til Finansministerens brev av 29. mai 1998 der det heter:
| «I proposisjonen foreslår Regjeringen at avgiften på avfall til deponi ikke differensieres etter om deponiet har installert gassuttak eller ikke. Innføring av en differensiert avgift hvor deponi uten gassuttak betaler en høyere sats enn kr 300 pr. tonn avfall, vil imidlertid motivere kommunene til å installere gassuttak på fyllplassene forholdsvis raskt etter innføring av avgiften. Det ville likevel være nødvendig med en detaljert regulering i forskrift eller i konsesjonsvilkår av hvordan gassuttaket skal være utformet. Effekten av slike gassuttak varierer avhengig av forhold av mer lokal karakter. Dette kan skyldes variasjoner i klima og utforming av den enkelte fyllplass. Det vil ikke være avgiftsteknisk mulig å ta hensyn til variasjoner i effekten av gassuttaket som skyldes slike forhold. |
| Videre ville det uansett være nødvendig med ytterligere regulering i konsesjonsvilkår når det gjelder nedlagte fyllplasser, dvs. fyllplasser som ikke lenger mottar avfall og dermed heller ikke betaler avgift. Alle fyllplasser med organisk eller blandet avfall har - eller får i løpet av kort tid - krav om gassuttak. På denne bakgrunn har Regjeringen valgt å ikke differensiere avgiften, men bruke det eksisterende konsesjonssystemet for å sikre installering av gassuttak. » |
Flertallet tar dette til etterretning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti, viser når det gjelder det svenske systemet for deponiavgift til Finansministerens brev av 29. mai 1998 der det heter:
| « I Sverige er det utarbeidet et forslag til en avgift på deponering av avfall. Forslaget er sendt EU for notifisering og det tas sikte på å fremme forslaget for Riksdagen i en proposisjon høsten 1998. En avgift vil få virkning fra 1. juli 1999. |
| I følge forslaget vil det bli lagt en avgift på 250 svenske kroner pr. tonn avfall som deponeres på kommunale fyllplasser og på fyllplasser drevet av industrien. I det svenske forslaget ilegges det ikke avgift på forbrenning av avfall. |
| I det svenske forslaget er det en rekke unntak, særlig knyttet til forurensede masser, ulike typer spesialavfall og slam m.m. fra enkelte industriprosesser. Når det gjelder det konkrete eksemplet det spørres om, foreslås et unntak for « returfiberavfall och avsvartningsslam från upparbetning av returpapper ». » |
Flertallet mener treforedlingsindustrien bør få fritak for sluttbehandlingsavgift på restavfall fra utnyttelse av returfiber, slik som i Sverige, for å hindre en uheldig konkurransemessig situasjon for norske treforedlingsbedrifter.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« I vedtak om særavgifter til statskassen for 1999 skal IV Avgift på sluttbehandling av avfall § 2 bokstav d lyde:
| d) | Er restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien.» |
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre vil understreke at en av hensiktene med grønn skattereform er å stimulere til atferdsendring i en miljøvennlig retning. For å oppfylle forpliktelsene fra Kyotoprotokollen om begrensninger i klimagassutslippene er det behov for ytterligere virkemiddelbruk på avfallsområdet. Disse medlemmer viser til at Regjeringen for å begrense utslippene av metangass foreslår en sluttbehandlingsavgift på 300 kroner pr. tonn. Denne avgiften graderes for å stimulere til en energiutnyttelse av avfallet. Disse medlemmer støtter Regjeringens prinsipp.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte stiller seg negativt til den foreslåtte sluttbehandlingsavgiften på avfall, på 300 kroner pr. tonn. Disse medlemmer er av den oppfatning at dagens avgiftssystem bør erstattes med det system som praktiseres i bl.a. Sverige, Danmark og Tyskland, der avgiftene blir beregnet ut fra et vektbasert veiesystem. Disse medlemmer vil videre påpeke at biobrensel og (andre) bearbeidede avfallsbaserte brenselsprodukter som erstatter andre energikilder i produksjon ikke blir belastet avfallsavgift.
Komiteens medlem fra Tverrpolitisk Folkevalgte viser til sin generelle merknad under avsnitt 1.2 foran.
2.8 Autodieselavgiftsfritaket for busser
2.8.1 Sammendrag
Busser bør, på lik linje med bruk av andre kjøretøy, pålegges avgifter som korrigerer for kostnadene ved ulykker, vegbruk og miljøulemper. Dagens fritak er uheldig fordi busselskapene i den daglige driften ikke stilles overfor sine eksterne kostnader, og følgelig ikke har økonomiske motiver til å redusere disse kostnadene. Det foreslås derfor å oppheve fritaket.
Departementet er klar over at en fjerning av fritaket for autodieselavgiften for busser vil kunne svekke denne delen av kollektivtrafikkens konkurransesituasjon, gitt at det ikke iverksettes kompenserende tiltak. For å hindre svekkelse av rammebetingelsene foreslås derfor kompenserende tiltak. Tilskuddsberettiget bussdrift anslås å bruke om lag 85 % av samlet drivstofforbruk i bussdriften, mens resten brukes av ekspressbusser, turbusser og utenlandske busser. Det legges opp til at tilskuddsberettiget bussdrift kompenseres for sine merkostnader ved at avgiftsfritaket oppheves.
Det foreslås at det gis kompensasjon i form av økte bevilgninger til fylkeskommunene. Det foreslås at de økte bevilgningene øremerkes kollektivtransport i en overgangsperiode på to år. Deretter legges det opp til at kompensasjonen skal gis i form av økte frie midler til fylkeskommunene. Gjennom de økte rammene som kompensasjonen medfører gis fylkeskommunene anledning til å opprettholde dagens nivå på kollektivtransporten, uten å måtte foreta omprioriteringer i andre sektorer.
Ved at kompensasjonen gis som tilskudd til fylkeskommunene, og ikke direkte til busselskapene, opprettholdes busselskapenes incentiver til redusert drivstofforbruk og bedre sammensetning av bussparken, samtidig som busselskapenes rammebetingelser ikke blir svekket. Det legges opp til at fordelingen mellom fylkene det første året baseres på historisk drivstofforbruk, og at denne fordelingsnøkkelen også benyttes de påfølgende år.
Det må antas at busselskapene foretar ulike former for tilpasninger som reduserer drivstoffbruken når avgiften innføres. Det skyldes ikke minst at forventet prisøkning blir relativt kraftig, i størrelsesorden 115 %. Disse tilpasningene vil være større på lang enn på kort sikt. Selv på kort sikt antas imidlertid forbruket å bli redusert. Departementet anslår inntektene fra autodieselavgift på tilskuddsberettiget bussdrift til 290 mill. kroner. Dette ligger om lag 50 mill. kroner under det inntektene ville vært ved en forutsetning om uendret forbruk. Regjeringen foreslår imidlertid et kompensasjonsbeløp på 310 mill. kroner, dvs. at det legges opp til en viss overkompensasjon. I tillegg foreslås busselskapene kompensert for den ekstra merverdiavgiftsbelastning som autodieselavgiften medfører. Denne merbelastningen anslås til 70 mill. kroner. Det foreslås således en samlet kompensasjon til tilskuddsberettiget bussdrift på 380 mill. kroner.
Ikketilskuddsberettiget bussdrift vil ikke bli kompensert for sine merkostnader som følge av at fritaket for autodieselavgift oppheves. Slik bussdrift må også i dag dekke sine kostnader ved inntekter fra drift. Kostnadsøkningen vil derfor måtte dekkes inn i form av økte billettpriser, eller redusert overskudd.
Det har vært et mål å likestille avgiftsreglene for tilfeller hvor bussene er eid av løyveinnehaver og hvor det er leaset ut til løyveinnehaver, jf. St.prp. nr. 1 (1997-1998) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Ved at fritaket for autodieselavgift for busser eid av løyveinnehaver fjernes, vil all bruk av autodiesel i busser bli avgiftspliktig. Problemet med denne formen for avgiftsmessig forskjellsbehandling vil derfor opphøre. Departementet arbeider med å likestille reglene også for engangsavgiften.
Oppheving av avgiftsfritaket for busser anslås å gi et merproveny på om lag 325 mill. kroner, fordelt med 290 mill. kroner fra tilskuddsberettiget bussdrift og 35 mill. kroner fra ikketilskuddsberettiget bussdrift. Det foreslås at tilskuddsberettiget bussdrift skal kompenseres med totalt 380 mill. kroner, hvorav 70 mill. kroner skyldes økt merverdiavgiftsbelastning.
2.8.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til det problem som er uløst ved at fritaket for autodieselavgift for busser i dag praktiseres slik at leasede busser ikke får fritak. Komiteen viser til at det aldri har vært komiteens mening å forhindre at busselskapene skal kunne lease en buss.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte, slutter seg til proposisjonens forslag om at fritaket for autodieselavgift for busser fjernes. Flertallet mener imidlertid at kompensasjon skal gis til bussdrift med ruteløyve.
Flertallet forutsetter at den foreslåtte refusjonsordning utformes slik at leasede busser er inkludert i ordningen.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« I vedtak om kompensasjon/tilskudd for 1999 skal bokstav a lyde:
| a) | kompensasjon for autodieselavgift til bussdrift med ruteløyve (også leasede busser) herunder kompenseres for økt merverdiavgiftsbelastning. Kompensasjonen gis til fylkeskommunen som øremerkede midler. » |
Flertallet viser til Finansministerens brev av 29. mai 1998 der det heter:
| « Bakgrunnen for forslaget om å oppheve busser sitt fritak for autodieselavgift er at også busselskapene i sin daglige drift bør stilles overfor de eksterne kostnader som kjøring med buss medfører. Ved å oppheve avgiftsfritaket vil busselskapene i sin tilpasning ta hensyn til de kostnader de faktisk påfører samfunnet. Avgiften vil bl.a. motivere til en mer effektiv drift og redusert drivstofforbruk. |
| For å hindre svekkelse av kollektivtrafikkens rammebetingelser er det foreslått å kompensere busselskapene for de merkostnadene som avgiften medfører. En kompensasjonsordning gjennom økte bevilgninger til fylkeskommunene, jf. forslag i St.prp. nr. 54 (1997-1998) Grønne skatter, vil opprettholde busselskapenes motivasjon til å redusere drivstofforbruket. |
| En ordning der busselskapene kompenseres direkte, dvs. at tilskuddet ikke gis via fylkeskommunen, vil være vanskelig å utforme på en annen måte enn som en refusjonsordning, der refusjonen er basert på faktisk drivstofforbruk. Ordningen må være basert på søknad fra busselskapene der drivstofforbruket må dokumenteres. En slik ordning vil kunne administreres av Toll- og avgiftsdirektoratet. På tilsvarende måte som ordningen med refusjon av merkostnader knyttet til bruk av mineralolje med særlige miljømessige egenskaper vil en slik refusjonsordning medføre administrative og kontrollmessige problemer. I tillegg vil ordningen ikke motivere til redusert drivstofforbruk. Dvs. at avgiften og refusjonsordningen ikke gir den ønskede miljøeffekten. |
| Dersom det innføres en kompensasjonsordning med refusjon av innbetalt avgift direkte til busselskapene, vil opphevingen av avgiftsfritaket verken gi samfunnet en miljøgevinst eller gi staten merinntekter. Det vil imidlertid være kostnader knyttet til å administrere ordningen. Samfunnsøkonomisk vil det derfor være mer ulønnsomt med fortsatt avgiftsfritak, enn en refusjonsordning direkte til busselskapene basert på faktisk drivstofforbruk. » |
Flertallet deler disse vurderingene og er derfor enig med proposisjonen i at kompensasjonen for merkostnadene skal skje gjennom fylkeskommunene. Flertallet forutsetter imidlertid at kompensasjonen øremerkes kollektivtransport, ikke bare i en overgangsperiode på 2 år.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittpartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte vil videreføre dagens ordning med avgiftsfritak for busser.
Komiteens medlemmer fra Tverrpolitisk Folkevalgte viser til sin generelle merknad under avsnitt 1.2 foran.
2.9 Tilskudd til vindkraftproduksjon og fritak for investeringsavgift for vindkraftanlegg, bioenergianlegg og varmepumper
2.9.1 Sammendrag
For å forsterke virkemiddelbruken overfor nye fornybare energikilder, bl.a. for å følge opp forpliktelsene i Kyotoprotokollen, ser Regjeringen behov for ytterligere tiltak overfor bioenergi- og vindkraftanlegg og varmepumper. Regjeringen foreslår derfor fritak for investeringsavgift for investeringer i bioenergianlegg, vindkraftanlegg og varmepumper. Samlet kan det på usikkert grunnlag anslås at det foreslåtte fritaket på kort sikt kan gi et inntektstap for staten på om lag 20 mill. kroner for 1999. Inntektstapet kan imidlertid bli større på sikt hvis omfanget av slike investeringer øker.
Finansdepartementet foreslår at avgiftsfritaket for investeringer i vindkraftanlegg avgrenses til installasjoner i vindkraftanlegget for produksjon av energi. Installasjoner og utstyr for transport av energi f.eks. i form av overføringslinjer for elektrisk kraft fra vindkraftanlegget til forsyningsnettet, holdes utenfor fritaket. Et eventuelt fritak også for slikt utstyr vil kunne gi gale incentiver i valg av lokalisering og skape avgrensningsproblemer.
For ytterligere å stimulere til økt produksjon av vindkraft foreslår Regjeringen at det innføres et statlig tilskudd finansiert over budsjettets utgiftsside til vindkraftproduksjon tilsvarende halvparten av forbruksavgiften på elektrisk kraft pr. kWh produsert kraft. I 1998 utgjør dette 2,875 øre/kWh. Det vurderes å innføre en nedre effektgrense for vindkraftanlegg som kan få tilskudd. Ordningen vil bli lagt til Olje- og energidepartementets ansvarsområde. Olje- og energidepartementet vil komme nærmere tilbake med forslag til vedtak og utforming av tilskuddsordningen i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.
Det foreslås at avgiftsfritaket for investeringer i bioenergianlegg avgrenses til installasjoner som utnytter biobrensel til energiformål. Med installasjoner menes forbrenningsutstyr (ovn, brennkammer o.l.) og tilhørende fast utstyr som reguleringsutrustning, skorstein, brenselsilo, transportskruer, askehåndteringssystem m.v. Det legges opp til at fritaket avgrenses mot varmedistribusjonsutstyr. Det legges ikke opp til å stille krav til type biobrensel som nyttes for at fritak skal innrømmes.
Fritakene for investeringsavgift foreslås tatt inn i ny § 11 i Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer m.v. for budsjetterminen 1999. Nødvendige avgrensningsforskrifter vil bli fastsatt av Finansdepartementet i samarbeid med Olje- og energidepartementet.
2.9.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er opptatt av å styrke nye fornybare energikilders plass i energiforsyningen. Flertallet har merket seg at Regjeringen foreslår fritak for investeringsavgift for investeringer i bioenergianlegg, vindkraftanlegg og varmepumper. Flertallet mener dette er et viktig steg for å stimulere til økt satsing på alternative energikilder.
Flertallet slutter seg til proposisjonens forslag og fritak for investeringsavgift for vindkraftanlegg, bioenergianlegg og varmepumper.
Flertallet foreslår videre at også fjernvarmeanlegg, tidevannsanlegg og mikro- og minikraftverk skal slippe investeringsavgift.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« I vedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer m.v. for 1999 skal § 11 lyde:
Det skal ikke betales avgift av nærmere angitte investeringer m.v. i vindkraftanlegg, bioenergianlegg og varmepumper. Det samme gjelder for fjernvarmeanlegg, tidevannanlegg samt mikro- og minivannkraftverk. »
Flertallet viser til brev 11. juni 1998 fra Finansministeren til saksordfører hvor det heter:
| « Basert på gjennomsnittlig investeringer i fjernvarmeanlegg for perioden 1992 til 1996 vil fritak for investeringsavgift gi et provenytap på om lag 4-5 mill. kroner pr. år. Dette anslaget forutsetter at produksjonsanlegg som er basert på bioenergi eller varmepumper allerede er fritatt for investeringsavgift, jf. Regjeringens forslag i St.prp. nr. 54 (1997-1998). |
| De miljømessige virkningene av fritaket er beheftet med usikkerhet. Fritaket vil gjøre det mer lønnsomt å øke utbyggingen av fjernvarme. Dette kan redusere oljeforbruket og utslippene av metan fra søppelanlegg. » |
Når det gjelder tiltakenes bidrag til å bedre lønnsomheten av å investere i vindkraftanlegg, vises det til finansministerens brev av 29. mai 1998 der det heter:
| « Vindkraft har hittil i liten grad blitt betraktet som bedriftsøkonomisk lønnsomt i Norge. Dette skyldes bl.a. høye kapitalkostnader. Kapitalkostnadene for vindkraftanlegg kan anslås å ligge i størrelsesorden 8.000 - 10.000 kroner per installert kW. Produksjonskostnadene for større vindkraftanlegg i Norge har i gjennomsnitt ligget på 39 øre/kWh. Forutsatt at årlige kapitalkostnader for framtidige prosjekter utgjør i underkant av 30 øre/kWh, kan Regjeringens forslag om fritak for investeringsavgift redusere årlige kostnader med 1,1 øre/kWh. Regjeringen har i tillegg til forslaget om fritak for investeringsavgift også foreslått tilskudd til vindkraftproduksjon tilsvarende halvparten av forbruksavgiften på elektrisk kraft. I 1998 tilsvarer dette 2,875 øre/kWh. Samlet kan dette anslås å gi en kostnadslettelse på nærmere 4 øre /kWh. En slik lettelse kan redusere produksjonskostnadene med i størrelsesorden 10-15 %. |
| Framtidige investeringer i vindkraftanlegg vil i tillegg til produksjonskostnadene også bl.a. avhenge av hvordan kraftprisen utvikler seg. Gjennomsnittlig kraftpris til alminnelig forsyning i Norge var i 1995 noe under 17 øre/kWh (regnet uten avgifter og overføringskostnader). Gjennomsnittsprisen for 1997 synes å være noe høyere i 1997 enn i 1995. Det er grunn til å anta at økende kraftetterspørsel i Norge i årene framover må dekkes ved kraft fra kilder hvor kostnadene er høyere enn dagens kraftpriser. Det kan derfor være grunn til å anta en stigende kraftpris, men det er vanskelig å anslå hvor mye prisen kan stige. Det er usikkert i hvilken grad dette tiltaket isolert vil føre til økte investeringer i vindkraftanlegg. |
| Disse tiltakene må ses i forhold til myndighetenes øvrige virkemidler for å stimulere til utbygging av vindkraft. Det gis støtte til forskning, utvikling og introduksjon av ny vindkraftteknologi. Introduksjonsmidlene kan gå til vindmålinger i forbindelse med forprosjekter, til planlegging og utarbeiding av konsesjonssøknader og som direkte bidrag til investeringskostnader. Midlene vil lette introduksjonen av vindkraft i Norge og redusere risikoen ved å investere i nye anlegg. I tillegg til produksjonsstøtte og fritak for investeringsavgift vil investeringsstøtten kunne gjøre de gunstigste prosjektene lønnsomme for investorene. » |
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til proposisjonens forslag om tilskudd til vindkraftanlegg tilsvarende halv el-avgift pr. kWh produsert.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil påpeke at en reduksjon eller fjerning av investeringsavgiften må være et generelt tiltak som gjelder alle typer investeringer. Disse medlemmer vil videre påpeke at så lenge dette prinsippet ikke er gjeldende, kan disse medlemmer ikke slutte seg til proposisjonens forslag om fritak for investeringsavgift for vindkraftanlegg, bioenergianlegg og varmepumper.
Disse medlemmer vil på prinsipielt grunnlag ta avstand fra at enkelte energibærere skal subsidieres fremfor andre, og vil derfor ta avstand fra proposisjonens forslag om tilskudd til vindkraftanlegg tilsvarende halv el-avgift pr. kWh produsert.
Komiteens medlem fra Tverrpolitisk Folkevalgte viser til sin generelle merknad under avsnitt 1.2 foran.