Svar på spørsmål i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 28 (1997-1998) Norges oppfølging av Kyoto-protokollen

       Det vises til brev fra Energi- og miljøkomiteens leder Jens Stoltenberg av 19. mai 1998 med enkelte spørsmål i tilknytning til Stortingets behandling av ovennevnte melding, samt tilleggsspørsmål fra Aud Blattmann datert 25. mai 1998.

Svar på spørsmål 1:

       I St.prp. nr. 54 (1997-1998) foreslås det at CO₂-avgiften utvides til de anvendelser der det ikke betales avgift i dag, med 100 kroner pr. tonn CO₂. I tillegg foreslås bl.a. fritaket for autodieselavgift på busser fjernet. Forslagene er anslått å bidra til en reduksjon i CO₂-utslippene på om lag 0,6 mill. tonn på kort sikt sammenlignet med referansebanen. Bl.a. gjennom forbedret prosessteknologi og ved at kompensasjonsordningene knyttet til CO₂-avgiften blir avviklet, kan utslippsreduksjonen på lengre sikt (rundt år 2010) bli i størrelsesorden 2 mill. tonn i forhold til referansebanen. Anslaget for den kortsiktige virkningen på 0,6 mill. tonn er bakgrunnen for anslaget på side 11 i St.meld. nr. 29 (1997-1998), som det refereres til i brevet fra energi- og miljøkomiteen.

       Industrien står for om lag 3/4 av de CO₂-utslippene som i dag ikke er avgiftsbelagt. Resten er fordelt på godstransport i innenriks sjøfart, innenriks lufttransport, supplyflåten og fiske. I dag er mindre enn 20 prosent av industriens CO₂-utslipp avgiftsbelagt. Utslippene som er unntatt avgift fordeler seg på relativt få bransjer og enkeltbedrifter. Forslaget til utvidelse av avgiften berører om lag 40 industribedrifter innenfor ferrolegeringsindustrien, oljeraffinerier, aluminiumsindustrien, karbidindustrien, gjødselindustrien, petrokjemi, metanolproduksjon og sement- og lecaproduksjon.

       Det er stor usikkerhet knyttet til anslagene for utslippsreduksjoner. Usikkerheten er særlig stor fordi det i dette tilfellet dreier seg om et meget begrenset antall enkeltbedrifter og produksjonsteknologier. Finansdepartementets framskrivinger er basert på makroøkonomiske modeller, som ikke gir grunnlag for å vurdere utviklingen på et slikt detaljnivå. I framskrivingene er det lagt til grunn at utvidelsen av avgiften fører til en prosentvis reduksjon i utslippene fra de berørte industrigrenene som er klart større enn den prosentvise reduksjonen i produksjon og sysselsetting. Tolkningen av dette kan dels være at det vil skje en viss utvikling i retning av mindre utslippsintensiv produksjonsteknologi, dels at eventuelle produksjonsinnskrenkninger vil komme i de mest utslippsintensive bedriftene.

       Industriens fritak for CO₂-avgift er i hovedsak knyttet til bruk av kull, koks, gass og kalkstein der det i dag i hovedsak ikke foreligger tekniske og økonomisk aktuelle alternativer. Dette er det redegjort nærmere for i St.prp. nr. 54. Virkningen av forslagene på CO₂-utslippene er på denne bakgrunn anslått å bli relativt liten på kort sikt. Utslippsreduksjonen på 0,6 mill. tonn på kort sikt er anslått å fordele seg omtrent likt på industrien og andre sektorer. Dette innebærer en reduksjon på 2-3 prosent i den delen av industriens utslipp som i dag er fritatt for avgift.

       På lengre sikt er det anslått at industrien vil stå for om lag 3/4 av utslippsreduksjonen på 2 mill. tonn. Innenriks samferdsel og fiske står for størstedelen av den øvrige reduksjonen.

       I St.prp. nr. 54 er det presentert tall som viser virkningen av avgiftsforslaget på lønnsomheten i aktuelle industribransjer. Dette er gjort ved å sammenholde kostnadsøkningen av avgiftsforslaget med gjennomsnittlig brutto driftsresultat i perioden 1993-1995. Ferrolegerings- og karbidindustrien er de næringene som vil bli sterkest berørt av CO₂-avgiften. CO₂-utslippene fra disse næringene blir også i sin helhet omfattet av kompensasjonsordningen. De foreslåtte avgiftsnivåene ville uten kompensasjon medføre en reduksjon i lønnsomheten i ferrolegerings- og karbidindustrien i størrelsesorden 35-40 prosent av brutto driftsresultat, og om lag 25  prosent av brutto driftsresultat for raffinerier. Det er usikkert hvordan en slik svekkelse av lønnsomheten over tid vil påvirke produksjonen i bedriftene. Det vises til Grønn skattekommisjon som trakk følgende konklusjoner om konsekvenser for enkeltbransjer ( NOU 1996:9 , side 74):

« Det kan ... ikke utelukkes at selv et så lavt avgiftsnivå som 50 kr/tonn CO » vil kunne bidra avgjørende til beslutninger om nedleggelse av enkeltbedrifter med ellers lav inntjening. Forholdsvis få arbeidstakere vil eventuelt rammes, blant annet fordi sysselsettingen generelt er liten i den type virksomhet som gir store utslipp ... »

       Det er i liten grad gjennomført analyser som kan belyse i hvilket omfang økte avgifter eventuelt vil medføre nedleggelser av bedrifter. I NOU 1996:9 vises det til en analyse av Golombek (1996). Golombek har med utgangspunkt i historiske data for sammenhengen mellom lønnsomhet og nedleggelser kommet fram til at en CO₂-avgift på 135 kroner pr. tonn kan føre til en viss økning i sannsynligheten for nedlegging innenfor ferrolegeringsindustrien.

Svar på spørsmål 2:

       I St.meld. nr. 46 (1988-1989) om Norges oppfølging av Verdenskommisjonenes rapport ble det ikke presentert noen referansebane for framtidige CO₂-utslipp i Norge. Det ble imidlertid vist til framskrivinger som ble utarbeidet som en del av SIMEN-prosjektet (Studier av Industri, Miljø og Energi fram mot år 2000), som ble utført av Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra flere departementer. CO₂-utslippene i referansebanen i SIMEN ble anslått til 43 mill. tonn i 2010.

       I Langtidsprogrammet 1990-1993 ble det anslått at CO₂-utslippene i Norge kunne øke til om lag 45 millioner tonn pr. år i 2000 dersom det ikke settes i verk tiltak som begrenser forbruket av fossile brensler. Utover dette ble det ikke presentert tall for framtidige utslipp. I Miljøavgiftutvalgets innstilling ( NOU 1992:3 ) ble CO₂-utslippene i referansebanen for 2000 anslått til 44 mill. tonn. Heller ikke her ble det gitt anslag for år lengre fram i tid.

       Tabellen under gir oversikt over de seneste års publiserte referansebaner for CO₂-utslipp. I referansebanene er det forutsatt at det ikke innføres nye tiltak for å begrense klimagassutslippene. For Langtidsprogrammet 1998-2001 er det i tabellen gitt tall for Referansealternativet uten klimaavtale. Tabellen viser at anslaget for CO₂-utslipp hver gang er blitt oppjustert i forhold til den forrige publikasjonen. Dette skyldes i all hovedsak oppjusteringer av CO₂-utslippene i petroleumsvirksomheten, men også oppjusteringer av anslag for den økonomiske aktiviteten i resten av økonomien. I tillegg ble det i Langtidsprogrammet 1998-2001 lagt inn i forutsetningene at det blir bygd to gasskraftverk, og at disse bidrar til å øke CO₂-utslippene med om lag 2,1 millioner tonn pr. år.

Oversikt over tidligere CO₂-framskrivinger. Mill. tonn CO₂

	2010
Langtidsprogrammet 1994-97	38,4
St.meld. nr. 41 (1994-1995) om norsk politikk mot klimaendringer og
utslipp av nitrogenoksider	40,0
NOU 1996:9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy
sysselsetting	45,0
Langtidsprogrammet 1998-2001	47,3
St.meld. nr. 29 (1997-1998) Norges oppfølging av Kyoto-protokollen	50,6

       Det framgår at i løpet av de om lag 5 årene som er gått mellom første og siste publikasjon i tabellen, er referansebanen for CO₂-utslipp i 2010 justert opp med 12,2 mill. tonn. anslaget for utslipp fra petroleumssektoren er om lag doblet i løpet av denne perioden, og forklarer om lag 7 mill. tonn av den samlede oppjusteringen. 2,1 mill tonn forklares av at det i de siste framskrivingene er lagt til grunn at det blir bygd 2 gasskraftverk. De siste om lag 3 mill tonn kan forklares ved at det nå legges til grunn en generelt høyere økonomisk aktivitet i Fastlands-Norge i 2010 enn det som ble lagt til grunn i Langtidsprogrammet 1994-1997. I Referansealternativet uten klimaavtale i Langtidsprogrammet 1998-2001 er BNP for Fastlands-Norge i 2010 anslått om lag 9 prosent høyere enn i den tilsvarende framskrivingen i forrige langtidsprogram, mens CO₂-utslippene for Fastlands-Norge er justert opp med om lag 10 prosent.

       Oppjusteringen av framskrivingene for CO₂-utslipp fra Langtidsprogrammet 1998-2001 til St.meld. nr. 29 (1997-1998) skyldes nesten i sin helhet oppjustering av anslaget for utslipp fra petroleumssektoren.

       Oljedirektoratet (OD) har siden CO₂-avgiften ble innført på sokkelen utarbeidet utslippsprognoser for CO₂. Frem til årets prognoser ble fremtidige utslipp anslått ved at den forventede produksjonen fra feltene ble multiplisert med utslippsfaktorer i tillegg til et fast produksjonsuavhengig utslipp. Utslippsfaktorene for de forskjellige feltene ble beregnet ut fra innrapportering av historiske tall og raffinert etterhvert som OD fikk mer erfaring med dette arbeidet.

       Hovedendringer i prognosen frem til 1997 skyldes imidlertid i all hovedsak at forventningene til fremtidig produksjon ble oppjustert. Fra årets prognose er utslippsprognosene i større grad basert på forventninger i utvikling i energibehov og teknologi på feltene. Dette systemet er innført fordi det forventes å gi bedre anslag for fremtidige utslipp. Endring i prognosen fra 1997 til 1998 skyldes derfor i større grad enn tidligere også metodeendringer.

Svar på spørsmål 3:

       I St.meld. nr. 29 (1997-1998) er det anslått en forventet utslippsreduksjon i 2010 på 2-3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter gjennom konsesjonsbehandling etter F-loven og ved bruk av tidsbegrensede avtaler. Denne reduksjonen inkluderer effekten av avtalen mellom Miljøverndepartementet og aluminiumsindustrien som ble undertegnet i juni 1997.

       Det er for tidlig i dag å si sikkert hvilken utslippsreduksjon bruk av F-loven og avtaler vil gi i 2010. Anslaget på 2-3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i stortingsmeldingen er basert på følgende tiltak vurdert av SFT på basis av innspill fra industrien selv (alle reduksjoner er gitt i forhold til en « business as usual »-prognose fram til 2010):

Tiltak i aluminiumsindustrien på bakgrunn av den
frivillige avtalen fra 1997 (reduksjon utover de
reduksjoner som ble gjort før avtalen ble undertegnet)	0,88-0,95 mill tonn
Tiltak for å redusere N2O utslipp fra
salpetersyreproduksjonen (gjødselproduksjon)	0,63-0,74 mill tonn
Tiltak for å erstatte bruken av SF6 i
magnesiumproduksjonen	0,4 mill tonn
Tiltak for å redusere CO2-utslipp i
prosessindustrien, som eksempel:
- bruk av biokarbon i ferrolegering
- bruk av bioenergi og plast i sementindustrien
- energieffektivisering i raffineriene	1-1,5 mill tonn

       Når en korrigerer for effekten av den foreslåtte avgiften på 100 kr/tonn CO₂ med kompensasjon vil den samlede effekten av ovennevnte tiltak være 2-3 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.

Svar på spørsmål 4:

       Ut fra gitte forutsetninger definert i MILJØSOK-rapporten, fant Styringsgruppen for MILJØSOK at en gjennomsnittlig reduksjon i CO₂-utslipp (pr. produsert kWh) på omlag 30-40 % vil være mulig ut fra dagens nivå. Styringsgruppen antydet at en vesentlig del av det tekniske forbedringspotensialet vil være innhøstet i løpet av 15 år, men erkjente samtidig at forsinkelser kan skje ved at viktige forutsetninger svikter.

       En viktig teknisk forutsetning er utslippsbidragene fra eksisterende installasjoner, hvor forbedringspotensialet er begrenset, og antallet nye produksjonsinstallasjoner med ny og avansert teknologi. Styringsgruppen påpekte også at blant annet virkemiddelbruken måtte endres hvis en utslippsreduksjon som skissert skal kunne nås.

       Den utslippsprognosen som blir benyttet for petroleumssektoren består av flere elementer - utslipp fra terminaler på land, indirekte utslipp fra bøyelasting av olje og utslipp fra innretningene. Prognosen tar utgangspunkt i en videreføring av dagens virkemiddelbruk og er basert på forutsetninger om fremtidig produksjonsnivå og -teknologi.

       Prognosen inkluderer effekter av besluttede tiltak. Det er vider etter år 2000 lagt til grunn en årlig teknologisk utvikling som tilsvarer 1 % reduksjon i utslippene fra feltene. Utslipp fra fremtidige utbygginger er anslått ut fra utslippsfaktorer. Utslippsfaktorene er etter beste skjønn ment å fange opp de utslippsmessige effektene av en videre teknologisk utvikling og gir noe lavere utslippsnivå enn i dag.

       Forutsetningen om 1 % årlig reduksjon i utslippene fra innretningene reduserer utslippene i 2010 med i størrelsesorden 1 mill. tonn i forhold til hva de ville vært uten inkludering av slik teknologisk fremgang. Dette er mindre enn en forutsetning om 30-40 % per kWh som MILJØSOK anslo var et mulig teknisk potensiale.

       Dette illustrerer både at de nye utslippanslagene viser at selv i 2010 vil i størrelsesorden 80 % av utslippene fortsatt komme fra eksisterende og besluttede innretninger med et begrenset potensiale for utslippsreduksjoner. Dette er høyere enn tidligere antatt. Dessuten illustrerer bildet at referansebanen bygger på en forutsetning om videreføring av dagens virkemiddelbruk, mens MILJØSOK-potensialene knyttes opp mot nye intenciver av både nasjonal og internasjonal art.

Svar på spørsmål 5:

       De anslag som presenteres for metanutslipp fra avfallsdeponering i meldingen er basert på tekniske beregninger av Statens forurensningstilsyn og anslag for virkningen av ulike tiltak som er gjennomført eller er i ferd med å bli gjennomført. På bakgrunn av disse anslagene og beregningene er et laget en referansebane.

       I denne referansebanen reduseres utslippene fra 6,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 1990, via 6,8 mill. tonn i 1996, til 5,2 mill. tonn i 2010. I referansebanen reduseres således utslippene i 2010 med ca 1 mill. tonn i forhold til 1990 nivå, og med ca 1,6 mill. tonn i forhold til 1996-nivå. I referansealternativet er det forutsatt økning i avfallsmengden basert på Statistisk sentralbyrås prognoser. Det er videre forutsatt en viss utvidelse av bransjeavtaler, noe strengere håndheving av retningslinjene for deponering og noe mer bruk av avfall som biobrensel. Videre er det forutsatt at det meste av avfallet som kan gjenvinnes ikke blir deponert. Det gjelder særlig våtorganisk avfall, hvitt og brunt papir, og trevirke. Det forutsetter bl.a. økt grad av kildesortering i kommunene og næringslivet. Det er videre forutsatt at fyllplasser som mottar organisk avfall har installert gassuttak, og at større, nedlagte fyllplasser har gassuttak. Det er antatt at om lag 70 prosent av avfallet vil ligge på deponi med gassuttak. Det er lagt til grunn at den gjennomsnittlige effektiviteten på metangassuttakene vil øke fra om lag 20 prosent i dag til 30-40 prosent i perioden på grunn av teknologiforbedringer.

       I det som i meldingen omtales som tiltaksalternativet ligger alle forutsetningene for referansebanen inne. I tillegg er det lagt inn effekten av at sluttbehandlingsavgiften på avfall vil føre til at økt kildesortering og gjenvinning vil redusere mengden avfall til deponering. I tiltaksalternativet er det anslått at metanutslippene fra avfallsfyllinger i 2010 vil komme ned i om lag 4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Det gir en reduksjon på ca 1,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 i forhold til referansealternativet. Denne effekten tilskrives sluttbehandlingsavgiften på avfall.

       Avslutningsvis vil jeg imidlertid påpeke at også for fremskrivninger av utslipp av metan fra avfallsfyllinger vil det være betydelig usikkerhet. Dette skyldes blant annet at vi har begrenset erfaring med hvor effektivt konsesjonssystemet vil redusere disse utslippene, og at vi ikke har særlig erfaring med hvordan en sluttbehandlingsavgift vil påvirke atferden til kommuner, næringsliv og husholdninger.

Svar på tilleggsspørsmål fra Aud Blattmann:

       Industrielle virksomheters utslipp av klimagasser som ikke var avgiftsbelagt utgjorde i følge SFT 16,1 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 1990. Av dette utgjorde CO₂ 9,2 millioner tonn. Det er stor usikkerhet knyttet til anslag på utviklingen i disse utslippene framover. Basert på de makroøkonomiske framskrivingene i St.meld. nr. 29 (1997-1998) kan det anslås at ikke avgiftsbelagte utslipp av CO₂ fra industrivirksomheter vil kunne utgjøre omlag 11,4 millioner tonn i referansebanen i 2010. Dette anslaget er basert på at utslipp som ikke er avgiftsbelagt utvikler seg i takt med totale CO₂-utslipp fra industrisektorene. Samlet anslås industrielle virksomheters utslipp av klimagasser som ikke er avgiftsbelagt til omlag 15,2 millioner tonn CO₂-ekvivalenter i referansebanen i 2010. Det presiseres imidlertid igjen at denne typen anslag er meget usikre.