4. Forvaltning av kontantstøtten
Trygdeetaten som forvaltere av ordningen
Hovedpunkter i reglene når trygdeetaten er forvalter:
Forslaget om at trygdeetaten skal forvalte ordningen, innebærer at det lokale trygdekontor skal stå for den løpende saksbehandlingen. Regjeringen vil komme nærmere tilbake med detaljerte regler om saksbehandling, utbetaling av kontantstøtte m.v. i den varslede odelstingsproposisjonen om lov om kontantstøtte til småbarnsforeldre. Nedenfor nevnes hovedpunkter som disse regler vil bygge på:
Familier med barn som oppfyller alderskravet for rett til kontantstøtte må sette fram skriftlig søknad om slik støtte til trygdekontoret i bostedskommunen. Det vil bli utarbeidet standardiserte søknadsskjema til dette formålet.
Foruten barnets alder, er det et vilkår for at familien skal ha rett til kontantstøtte at barnet ikke benytter statlig støttet barnehageplass på full tid. Av søknaden må det derfor gå fram om barnet har barnehageplass, og hvilken oppholdstid som er avtalt. For familier som benytter deltids barnehageplass, skal det skje en avkorting i kontantstøtten, se kap. 2.3 om delvis kontantstøtte.
Trygdekontorene skal registrere og vurdere innkomne søknader og fatte vedtak i saken. Kontantstøtten skal utbetales månedlig.
I tillegg til at mottaker i søknaden om kontantstøtte må opplyse om bruk av barnehage, pålegges mottaker å melde fra til trygdekontoret om alle endringer som er av betydning for retten til kontantstøtte og størrelsen på støtten. Trygdekontoret vil kunne kontrollere opplysningene fra søker mot kommunale registre over barn med barnehageplass før vedtak blir gjort, jf. pkt. 6.3 nedenfor. Trygdekontoret må fatte nye vedtak i tilfelle meldingen medfører endringer i grunnlaget for kontantstøtten. I kontantstøtteloven vil det bli gitt regler om konsekvensene for støttemottaker dersom denne gir uriktige opplysninger eller holder tilbake opplysninger som er av betydning for retten til kontantstøtte. Loven vil også gi regler om tilbakekreving etter feilaktig utbetaling.
For det tilfellet at trygdekontoret kommer til at vilkårene for rett til kontantstøtte ikke er oppfylte, må trygdekontoret fatte vedtak om avslag. Søkeren gis klagerett etter forvaltningslovens regler. Klage skal framsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Trygdekontoret skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, og oversendelse til klageinstansen skjer bare dersom trygdekontoret ikke opphever eller endrer sitt tidligere vedtak i saken, eller dersom trygdekontoret avviser å behandle klagen.
Kommunale registre
Som nevnt foran, foreslås det at utbetaling av kontantstøtte fra trygdekontorene skal skje på bakgrunn av de opplysninger støttemottaker gir. For å forhindre eller unngå feilutbetalinger, må opplysningene kunne kontrolleres. I Ot.prp.nr.56 (1997-1998) foreslås det at kommunene skal pålegges å opprette kommunale registre over barn med barnehageplass. Hovedtrekkene i den kontrollordning:
Hva som skal registreres
De kommunale registrene må inneholde opplysninger om barn som oppfyller alderskravet for rett til kontantstøtte og som har barnehageplass. Videre må registrene inneholde opplysninger om barnas avtalte oppholdstid i barnehagen. Opplysninger om avtalt oppholdstid er av betydning for de barna som er berettiget til delvis kontantstøtte. Det kommunale registeret skal bare inneholde opplysninger om barn som er hjemmehørende i kommunen.
Informasjonsplikt for barnehageeier til kommunene
Barnehageeiere, både private, kommunale og andre, vil bli pålagt informasjonsplikt til kommunen vedrørende navn på barn i aldersgruppen ett til tre år med barnehageplass og barnas avtalte oppholdstid. Barnehageeier skal sende opplysningene til barnets hjemkommune. Et slikt system vil fange opp barn med barnehageplass i en annen kommune enn hjemkommunen. Barnehageeiers informasjonsplikt vil bli foreslått tatt inn i barnehageloven.
Kontroll
Det åpnes for at opplysningene i det kommunale registeret skal kunne samkjøres med trygdekontorets register over barn som har søkt om eller utløst rett til kontantstøtte. På denne måten vil man kunne forhindre eller unngå urettmessig utbetaling av kontantstøtte til barn som har barnehageplass. Det vil bli utarbeidet nærmere regler for hvor ofte slik samkjøring skal skje, samt regler for hvor ofte og på hvilken måte barnehagene skal rapportere til kommunene. Videre vil det bli utarbeidet regler for hvor ofte og på hvilken måte kommunene skal oversende opplysninger til trygdeetaten. Opprettelse av kommunale registre vil bli lovhjemlet, noe som innebærer at det ikke er nødvendig å søke om konsesjon for opprettelse av registeret. Datatilsynet vil gi innspill og råd ved opprettelsen av registrene.
Regjeringen tar sikte på å pålegge kommunene oppgaven med å opprette registre gjennom en tilføyelse i barnehageloven. Forslag om dette vil bli tatt inn i odelstingsproposisjonen.
Høringen
Blant de av høringsinstansene som har uttalt seg, er det relativt stor enighet om at trygdekontorene bør stå for utbetalingen av kontantstøtten.
Noen få av høringsinstansene mener at trygdekontorene bør utbetale kontantstøtten som tillegg til barnetrygden til alle familier med barn i aktuell aldersgruppe som fyller vilkårene for rett til støtte. Det er imidlertid langt flere høringsinstanser som indirekte kommenterer forslaget til forvaltningsmodell og som sier at det er svært viktig at dagens ordning med driftstilskudd til barnehagene opprettholdes.
Regjeringens vurderinger
Regjeringen får god støtte i forslaget om å etablere en kombinasjonsmodell som forvaltningsordning der trygdeetaten forvalter kontantstøtteordningen basert på innsendte registre fra kommunene om barnehagebruk. Registrene skal brukes til kontroll av opplysningene fra søker.
Som tidligere nevnt, har alternative forvaltningsmodeller vært oppe til vurdering. Den rene trygdemodellen, der kontantstøtten betales ut som et tillegg til barnetrygden, forutsetter at dagens ordning med statlig driftstilskudd til barnehagen avvikles. Dersom denne forvaltningsordningen hadde blitt valgt, ville familier med privat barnehageplass som drives uten kommunal støtte, ha måttet betale det barnehageplassen reelt koster. En avvikling av dagens ordning med driftstilskudd, ville skapt en usikker inntektssituasjon for barnehagene, og da spesielt for de private barnehagene som i mange tilfeller bare har det statlige driftstilskuddet og foreldrebetalingen som inntektskilder. Ved valg av den rene trygdemodellen, ville det derfor være grunn til å frykte at mange barnehager ikke ville ha satset på videre utvikling av nye plasser for de minste barna. En slik forvaltningsordning ville derfor ikke ha vært forenlig med Regjeringens målsetting i forbindelse med kontantstøtten: at alle foreldre som ønsker det, skal sikres muligheten til å velge barnehage.
En ren trygdemodell, med fjerning av statsstøtten, er også en fjerning av et virkemiddel som en i dag har for å sikre og eventuelt justere tilbudet i pakt med foreldrenes etterspørsel etter småbarnsplasser. Med utelukkende foreldrebetaling kan en ikke praktisere smidige overgangsordninger økonomisk, f.eks. tilskudd en ekstra måned der en barnehageplass plutselig står tom en kort periode. Man vil kunne få en konstant underdekning av småbarnsplasser av økonomiske årsaker. En forvaltningsmodell som særlig rammer de private barnehagene vil være urimelig overfor de barnehager som har stått for mesteparten av barnehageutbyggingen på 90-tallet.
Forvaltningsordningen som Regjeringen går inn for, er innrettet slik at barnehagene sikres større forutsigbarhet og stabilitet på inntektssiden. Full kontantstøtte utbetales bare til familier som velger andre omsorgsløsninger for barna enn barnehageplass. Dermed kan dagens ordning med statlig driftstilskudd til barnehagene opprettholdes. Den foreslåtte forvaltningsordningen for kontantstøtten muliggjør derfor videre satsing på barnehageutbygging, også i forhold til plasser for de minste barna.
Regjeringen mener at den foreslåtte forvaltningsordning også ivaretar rettssikkerheten til den enkelte støttemottaker på en betryggende måte. Trygdekontorene som forvaltere sikrer lik tilgjengelighet og lik saksbehandling overfor mottaker, uavhengig av bostedskommune.
Kontantstøtten skal innføres fra 1. august 1998. I tillegg til å finne fram til en god og hensiktsmessig forvaltningsordning, har det vært av avgjørende betydning å få til en forvaltningsordning som kan iverksettes raskt. Selv om trygdekontorene har lang erfaring som forvaltere av statlige støtteordninger som innebærer utbetaling direkte til stønadsmottakere, vil det ta tid å utvikle rutiner og tekniske systemer for saksbehandling og utbetaling mv. Utbetalingene vil derfor måtte baseres på etterbetaling de første månedene.
Ulike konsekvenser for arbeidsmarkedet
Departementet antar at det på kort sikt vil være flest kvinner som vil velge å være hjemme med barna en periode. Konsekvensene for arbeidsmarkedet vurderes derfor i denne sammenhengen hovedsakelig ut fra kvinners yrkesaktivitet.
Opplysninger fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) gir en god beskrivelse av småbarnsmødres yrkesaktivitet i dag. To hovedtrekk er framtredende:
Småbarnsmødres deltakelse på arbeidsmarkedet varierer med yngste barns alder. 68 % av kvinnene med barn under ett år er yrkesaktive (dette inkluderer gruppen som har fødselspermisjon). Tilsvarende tall for kvinner hvor yngste barn er 3 år, er 77 % yrkesaktivitet. Det har vært en jevn økning i kvinners sysselsetting de senere årene.
Det andre utpregede trekket er at om lag halvparten av de sysselsatte småbarnsmødrene arbeider i deltidsstillinger.
Med utgangspunkt i en normal arbeidsuke på 37,5 timer tilsvarer disse småbarnsmødrenes totale arbeidstilbud i underkant av 60.000 årsverk.
Beregningen gjengitt på s. 29 i proposisjonen antyder at innføring av kontantstøtte for ettåringer og toåringer trolig kan redusere arbeidstilbudet med 5.000 og 10.000 årsverk når ordningen er vel innarbeidet. En betydelig del av mødrene til ett- og toåringer er imidlertid sysselsatt i helse og sosialsektoren hvor det i dag er rekrutteringsproblemer. Kontantstøtten vil kunne forsterke rekrutteringsproblemene i disse sektorene.
En reduksjon i antall sysselsatte på 5-10.000 årsverk kan skjønnsmessig anslås til å redusere skatteinntektene med i størrelsesorden 300-600 mill. kroner årlig.
Arbeidsdirektoratet presenterer i sin høringsuttalelse anslag over hvor mange de mener vil trekke seg ut av arbeidslivet som en følge av innføring av kontantstøtte. Deres anslag er at mellom 10.000 og 15.000 årsverk vil trekke seg tilbake fra arbeidsstyrken pr. år. Arbeidsdirektoratet antar også at personer som mottar delvis trygd (dagpenger eller ytelser til enslige forsørgere) vil få mindre motivasjon til å øke arbeidstilbudet som en følge av at de får kontantstøtte i tillegg til trygdeytelser.
Både departementets og Arbeidsdirektoratets anslag om konsekvensene for arbeidsmarkedet, er basert på stor usikkerhet. Kontantstøttens innvirkning på arbeidstilbudet vil bli fulgt spesielt og vil bli vektlagt i evalueringen av ordningen.
Departementet antar imidlertid at en kontantstøttemodell med stor valgfrihet, i noen grad vil kompensere for tap av arbeidskraft. Muligheten til å bruke praktikant/dagmamma, samt mulighetene til å kombinere jobb og barnehage med for eksempel halv kontantstøtte, vil kunne føre til at en har mer igjen ved å jobbe ute enn før. I denne sammenheng vil departementet påpeke at arbeidsmarkedet har et potensial blant annet hos de sykepleiere og hjelpepleiere som til nå har vært helt eller delvis hjemme på grunn av for dårlig økonomisk uttelling.
Økonomiske konsekvenser for familiene
Innføring av kontantstøtte medfører at det blir mindre lønnsomt enn før å være i arbeid i den forstand at den effektive marginalskatt på arbeid øker for husholdninger som benytter offentlig støttet barnehageplass. Dette betyr at inntektstaker nummer to må ha inntekt på et visst nivå for at det skal lønne seg økonomisk for familien at vedkommende er i arbeid framfor å ta barnet ut av barnehage, være hjemme og motta kontantstøtte.
I tabell 7.2 er det konstruert eksempler som viser når et ektepars samlede inntekt etter skatt er like stor, enten biinntektstaker velger å være i arbeid eller å være hjemme med barnet og motta kontantstøtte. I beregningene er det lagt til grunn at ektefellene skattes i skatteklasse 1 når begge er yrkesaktive og at den yrkesaktive ektefellen skattes i skatteklasse 2 dersom den andre ektefellen ikke er i arbeid. Videre er det lagt inn forutsetninger om at familiene ikke har spesielle inntektsfradrag og at de betaler en gjennomsnittlig pris for barnehagen.
Tabellen illustrerer terskelverdier for ektepar under ulike forutsetninger om hovedinntektstakers inntekt, barn og om biinntektstaker jobber heltid eller deltid med tilsvarende oppholdstid og betaling i barnehage for barn i kontantstøttealder.
I eksemplene er det forutsatt at barnet har full barnehageplass når biinntektstaker arbeider heltid. Tilsvarende er det forutsatt at barnet har halv plass når biinntektstaker jobber i halv stilling.
For nærmere forklaring av tabellen vises til s. 30 i proposisjonen.
Tabell 7.2 Beregnede inntektsgrenser (terskelverdier) som viser når disponibel inntekt for et ektepar er uavhengig av om biinntektstaker er utearbeidende eller ikke. Kroner
| 1 barn mellom | 1 barn m/ | |||
|---|---|---|---|---|
| 1 og 2 år | søsken 3-6 år | |||
| Biinntektstaker | Biinntektstaker | |||
| jobber | jobber | |||
| heltid | deltid | heltid | deltid |
| Hovedinntektstakers inntekt: | ||||
| 248.000 kroner eller lavere | 84.800 | 47.950 | 124.800 | 68.300 |
| 305.000 kroner eller høyere | 93.900 | 55.400 | 133.800 | 77.400 |
Eksempler gjengitt på s. 30-31 i proposisjonen viser at ut fra et rent økonomisk resonnement vil kontantstøtten bidra til at det blir lønnsomt for flere familier å være hjemme med barn, spesielt der biinntektstakers inntekt fra før er lav.
Hvis familien før innføring av kontantstøtte ikke bruker barnehage, men f.eks. dagmamma eller at foreldrene passer « på skift » i forbindelse med den ene ektefelles arbeid, vil ikke eksemplene ovenfor gjelde dem. Kontantstøtten vil her øke husholdningens inntekt. Betydningen i disse familiene må antas å bli at foreldrene står friere økonomisk til å velge mer tid sammen med barna.
Kontantstøttens innflytelse på familieøkonomien kan også illustreres ved andre typer eksempler. Eksemplene i tabell 7.3 viser disponibel inntekt til en familie med ett barn i kontantstøttealder ved tre ulike kombinasjoner av inntekt og barnetilsyn.
Tabell 7.3 Disponibel inntekt etter skatt og utgifter til barnetilsyn ved ulike valg
| Alt. 1 | Alt. 2 | Alt. 3 |
|---|
| Inntektstaker 1 | 210.000 | 210.000 | 210.000 |
| Inntektstaker 2 | 180.000 | 90.000 | 0 |
| Familiens lønnsinntekt | 390.000 | 300.000 | 210.000 |
| Utgifter til barnetilsyn | -29.000 | -17.400 | 0 |
| Skatt | -101.500 | -74.400 | -52.000 |
| Kontantstøtte | 0 | 16.200 | 36.000 |
| Inntekt etter skatt og utgifter til barnetilsyn | 259.500 | 224.400 | 194.000 |
I alternativ 1 arbeider begge foreldrene full tid, barnet har fulltidsplass i barnehage og familien mottar ikke kontantstøtte. I alternativ 2 arbeider en av foreldrene i halv stilling og barnet har halv plass i barnehage. Familien mottar delvis kontantstøtte. I alternativ 3 er en av foreldrene hjemme med barnet på full tid. Barnet går ikke i barnehage, og familien mottar kontantstøtte.
Resultatene fra Opinions undersøkelse tyder på at det er betydelige forskjeller i interessen for å bruke kontantstøtte avhengig av mors inntekt. Interessen er synkende med økende inntekt. Blant kvinner som tjener over 250.000 svarer 57 % at de er interessert i benytte kontantstøtte. Tilsvarende tall for kvinner med inntekter mellom 150 og 200.000 kroner er på 72 %. 87 % av kvinnene med inntekter under 150.000 svarer at de er interessert i å benytte kontantstøtte. I sistnevnte gruppe finner man de som allerede er hjemmearbeidende.
Undersøkelsen påviser ingen klar sammenheng mellom foreldrenes utdanningsnivå og sannsynligheten for at de vil bruke kontantstøtte framfor barnehage. Undersøkelsen tyder videre på at kvinner med få år bak seg i yrkeslivet vil benytte seg av ordningen i større grad enn kvinner som har lengre yrkeserfaring, og at det i familier med flere barn også er flere som vil bruke kontantstøtte.
Likestillingsmessige konsekvenser
De likestillingspolitiske konsekvensene har stått sentralt i debatten om kontantstøtten. I høringsrunden hevdet en del høringsinstanser at kontantstøtten vil være i strid med dagens likestillingsidealer fordi kvinner vil velge å bruke mer tid hjemme med barna, mens menn vil bruke mer tid i yrkeslivet. Det er blitt påpekt at dette vil få følger for kvinners yrkeskarriere og for deres økonomiske selvstendighet. Andre derimot har gitt utrykk for at innføring av kontantstøtte er en fornyelse av likestillingspolitikken fordi det innebærer en anerkjennelse av omsorgsarbeidet i hjemmet.
Regjeringen vil vise til at småbarnsfamiliene innretter familielivet og kombinasjonen av omsorg og yrkesarbeid på ulike måter allerede i dag. En stor andel av dagens unge kvinner har god utdanning og mange ønsker heltidsarbeid, andre må arbeide av økonomiske grunner, og atter andre prioriterer å bruke mye tid til familien og velger derfor å arbeide deltid eller være hjemme en periode mens barna er små. Kvinner er ikke en ensartet gruppe og gjør ulike praktiske og likestillingspolitiske valg. Konsekvenser av kontantstøtteordningen må også vurderes i dette lys. Til nå har likestillingspolitikken i hovedsak tatt opp yrkeskvinnenes interesser. Rettferdighet tilsier en bredere likestillingspolitikk.
Likestilling er ikke at alle må velge likt, men at det i tråd med likestillingsloven legges til rette for at kvinner og menn har like muligheter til deltakelse i familien og i samfunnslivet. Dette krever ordninger som gjør det til en reell valgmulighet for foreldre å være mer hjemme med barna når de er små, så vel som mulighet til å kombinere yrkesaktivitet med god og stabil barneomsorg.
På kort sikt vil det sannsynligvis være flest kvinner som blir hjemme med kontantstøtte. Konsekvensene av kontantstøtten må imidlertid vurderes i lys av den helhetlige familie- og likestillingspolitikk Regjeringen vil føre. Utviklingen går i retning av at fedre tar større del i barneomsorgen. Et positivt resultat av likestillingspolitikken er den mentalitetsforandring som har funnet sted blant fedre. Regjeringen vil videreføre denne politikken og stimulere til mer likestilt omsorg for barna.
Oppvurdering av omsorgsyrkene og omsorgen i hjemmet henger sammen. Lav kvinnelønn medvirker trolig til at flere kvinner enn menn vil ta imot kontantstøtte. Det er i familiens økonomiske interesse at den som har lavest lønn tar mest av barneomsorgen. Lav status for omsorgsarbeidet i hjemmet er medvirkende til at menn ikke ser dette som en valgmulighet. Kontantstøtten kan bidra til å endre normene for hvilke aktiviteter vi tillegger verdi.
Likestillingskonsekvensene skal inngå i evalueringen av kontantstøtten, og de forhold som er nevnt her vil bli særlig vektlagt.
Distriktsmessige konsekvenser
Enkelte høringsinstanser peker på at innføring av kontantstøtte kan få uheldige distriktspolitiske virkninger.
Regjeringen har merket seg at det er uttrykt bekymring for den videre barnehagedriften i utkantkommuner. Det vil derfor bli lagt særlig vekt på at evalueringen fanger opp om innføring av kontantstøtte får spesielle konsekvenser for utkantkommuner. Det vil særlig bli fokusert på barnehagetilbudet i mindre sentrale strøk.
Høringen
Responsen i høringsrunden er ikke entydig, men mange av høringsinstansene ga uttrykk for at innføring av kontantstøtte vil kunne ha uheldige konsekvenser. Mange er bekymret for at kontantstøtten vil kunne virke ugunstig inn på foreldrenes arbeidsdeling i hjemmet. I tillegg påpekes det at kvinners tilknytning til arbeidslivet vil bli svekket.
Videre er det svært mange høringsinstanser som er bekymret for situasjonen på arbeidsmarkedet. Særlig er det mange som antar at rekrutteringsproblemene i pleie- og omsorgssektoren vil øke som en følge av innføring av kontantstøtte.
Regjeringen har merket seg disse synspunktene og vil anføre at det på flere av disse områdene er vanskelig å forutsi konkret hvilke konsekvenser som vil komme som en følge av innføring av kontantstøtte. Det vil imidlertid bli lagt stor vekt på å følge opp disse områdene og dette er blant annet bakgrunnen for at arbeidet med evalueringen av kontantstøtteordningen blir spesielt viktig.
Evaluering
Kontantstøttereformen skal evalueres fra starten. Arbeidet med dette er allerede begynt.
Departementet har gitt Statistisk sentralbyrå i oppdrag å gjennomføre en omfattende spørreundersøkelse til 3.500 familier med barn i førskolealder. Undersøkelsen ble igangsatt i månedsskiftet februar/mars 1998 og en tilsvarende undersøkelse vil bli gjentatt i første halvdel av 1999. Hensikten med den første delen av undersøkelse vil være å kartlegge hvordan småbarnsfamilier i dag organiserer sin hverdag i skjæringspunktet mellom arbeid og barneomsorg.
Videre er det en målsetting med undersøkelsen å få bedre kunnskap om hvor utbredt det er å ha ulønnet permisjon og for hvor lenge, og videre å få mer utfyllende kunnskap om omfanget av deltidsarbeid. Undersøkelsen legger også opp til å kartlegge foreldrenes preferanser forut for innføring av kontantstøtte.
Evalueringen vil ta for seg konsekvenser for arbeidsmarkedet som helhet. Men dagens stramme arbeidsmarkedssituasjon tilsier at en særlig følger med på de delarbeidsmarkedene der kvinner er i flertall. Dette gjelder som tidligere omtalt særlig pleie- og omsorgssektoren.
Et annet sentralt punkt i evalueringen vil være kommunenes tilpasning til reformen og den videre utbyggingen av barnehager, herunder også nivået på foreldrebetalingen og situasjonen for de private barnehageeierne. Om reformen fører til økt etterspørsel etter fleksible barnehagetilbud, og hvordan sektoren tilpasser seg dette, blir også sentrale spørsmål.
Evalueringen skal også ta opp hvordan kontantstøtten vil virke inn på omsorgen for ulike grupper barn med spesielle behov. Det vil gjelde for barn med funksjonshemninger, for barn i innvandrerfamilier og for utsatte grupper av barn som har et spesielt behov for det tilbudet barnehagene kan gi.