1. Sammendrag

       Den gjeldende regel om momskompensasjon ved det offentliges kjøp av visse typer tjenester innebærer at refusjon ytes til den enkelte kommune eller fylkeskommune, ikke til den institusjon eller budsjettenhet som har betalt merverdiavgiften over sine budsjetter.

       Dette medfører i beste fall et forsinkende element i refusjonen til den offentlige enheten som har pådratt seg merverdikostnaden, i verste fall at enheten ikke får refundert kostnadene. Uansett betyr det at de incentivproblemene og konkurransevridende effektene som loven var ment å bøte på, fortsatt eksisterer, fordi det er mer risikofritt å beholde en intern tjenesteyter fremfor en tjeneste fra en momspliktig privat eller offentlig anbyder.

       Forslagsstillerne ber Regjeringen gjøre endringer i forskriftene til loven slik at dette forholdet endres, eller om nødvendig å fremme forslag for Stortinget om endring av lovens § 1 om hvem kompensasjonen skal ytes til.

Bakgrunn

       Stortinget vedtok 17. februar 1995 en lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra private, og fra institusjoner som eies eller drives av kommuner eller fylkeskommuner.

       Loven har vært viktig for å skape en mer rettferdig konkurranse ved anbud mellom offentlige og private anbydere. Den har også muliggjort at offentlig eide bedrifter og institusjoner har kunnet konkurrere om oppdrag i markedet, uten at de blir straffet med fordyring av tjenestene grunnet påløpt momsplikt.

       Et mindretall i Stortinget i forrige periode, Høyre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet, Venstre og de uavhengige representantene ønsket å gjøre regelen generell for kjøp av tjenester. Flertallet begrenset refusjonen til kjøp av tjenester som gjelder:

       I regjeringens melding (St.meld. nr. 21 (1993-1994)) og proposisjon ( Ot.prp. nr. 18 (1994-1995) ) og i finanskomiteens innstillinger ( Innst.S.nr.94 (1993-1994) og Innst.O.nr.25 (1994-1995)) var fokus på hvilket virkemiddel som best var egnet til å fjerne konkurransevridningen, og på diskusjonen om ordningen burde gjøres generell eller rettes mot spesifikke bransjer. Det var derfor liten oppmerksomhet rettet mot hvilken prosedyre som skulle gjelde for refusjonen.

       Momskompensasjonsordningen er med på å legge til rette for konkurranseutsetting av tjenestekjøp fra det offentlige, med to virkninger:

       Forslagsstillerne har i det siste fått signaler om at flere fylkeskommunalt eide vaskerier opplever det som et problem at de tjenestene de leverer til fylkeskommunale sykehus får merverdiavgift tillagt prisen. Vaskeriene har en del oppdrag også til private, og er derfor momspliktige. Det er en forutsetning i loven at merverdiavgiften bare refunderes samlet etter hvert kalenderår, men det er et viktigere forbehold med ordningen at refusjon ikke ytes til vedkommende sykehus, men til sykehuseierne. Usikkerheten om refusjonen faktisk kommer sykehuset i hende er et argument for å velge en helt intern vaskeriløsning, som ikke er merverdiavgiftspliktig. Ironisk nok kan det i dette tilfelle ramme offentlig heleide vaskerier som tilbyr sine tjenester i markedet.

       Dette forholdet gir dermed en virkning som strider nettopp mot hovedhensikten med den loven som ble vedtatt i 1995.

       Sykehusene opplever et tilsvarende problem ved utbetalingen av tilskuddene knyttet til den innsatsbaserte finansieringen av pasientbehandlingen. Også her går statens utbetalinger til sykehusene og ikke til sykehusene selv, med de skadevirkningene dette medfører for sykehusenes incitament til økt pasientbehandling.

       På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen foreta de nødvendige tiltak for å sørge for at kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende skjer direkte til den institusjon/budsjettenhet som har anskaffet tjenesten. Regjeringen bes om nødvendig fremme forslag til lovendring for Stortinget. »

2. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Erik Dalheim, Ranveig Frøiland, Trond Giske, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S Sørfonn, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen og fra Tverrpolitisk Folkevalgte, Steinar Bastesen, viser til brev 28. april 1998 fra finansministeren som følger vedlagt.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, viser til finansministerens redegjørelse i brev 28. april 1998. Flertallet slutter seg til finansministerens vurdering om at forslaget ikke bør tas til følge.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte viser til at intensjonen med momskompensasjonen er å motvirke en konkurransevridning mellom tjenester produsert internt i kommunene og fylkeskommunene og tjenester kjøpt fra private produsenter. At kompensasjonen utbetales til kommunen/fylkeskommunen og ikke til den institusjon som kjøper tjenesten kan virke mot hensikten med ordningen. Disse medlemmer slutter seg til argumentasjonen og konklusjonen i forslaget.

       Disse medlemmer viser til at momskompensasjonsreglene bare gjelder

       Disse medlemmer viser til at diskrimineringen mellom offentlige og private tjenesteprodusenter er generell. Prinsipielt bør derfor momskompensasjonsordningen være generell og gjelde alle bransjer, uavhengig av hvor stort omfang den offentlige egenregivirksomheten har på de enkelte områder. Et diskriminerende regelverk vil i seg selv bremse utviklingen av private virksomheter som vil være med og konkurrere om offentlige oppdrag. Disse medlemmer viser til at både Sverige og Danmark har innført generelle kompensasjonsordninger, og at et flertall i Zimmer-utvalget anbefalte en generell ordning ( NOU 1991:30 )

       På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag om å utvide ordningen med momskompensasjon slik at den gjøres generell og motvirker den konkurransemessige diskrimineringen av private bedrifter innen alle bransjer. »

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte:

Forslag 1

       Stortinget ber Regjeringen foreta de nødvendige tiltak for å sørge for at kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende skjer direkte til den institusjon/budsjettenhet som har anskaffet tjenesten. Regjeringen bes om nødvendig fremme forslag til lovendring for Stortinget.

Forslag 2

       Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag om å utvide ordningen med momskompensasjon slik at den gjøres generell og motvirker den konkurransemessige diskrimineringen av private bedrifter innen alle bransjer.

4. Komiteens tilråding

      Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

       Dok.nr.8:74 (1997-1998) - forslag fra stortingsrepresentantene Lars Arne Ryssdal, Kjellaug Nakkim og Børge Brende om å sørge for at refusjoner som skjer i henhold til lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende ytes direkte til den institusjon/budsjettenhet som har anskaffet tjenesten - avvises.

Vedlegg

Brev fra finansministeren til Stortingets finanskomité, datert 28. april 1998.

Forslag fra stortingsrepresentantene Lars Arne Ryssdal, Kjellaug Nakkim og Børge Brende fremsatt i Dok.nr.8:74 (1997-1998)

       Jeg viser til brev av 26. mars 1998 fra Stortingets finanskomité. Komiteen har bedt om finansministerens uttalelse i forbindelse med dens behandling av saken.

       I Dok.nr.8:74 er det fremmet følgende forslag:

Bakgrunn

       Om bakgrunnen for Stortingets lovvedtak av 17. februar 1995 om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra private institusjoner som eies eller drives av kommuner eller fylkeskommuner vises til det som framgår av Dok.nr.8:74 (1997-1998). Jeg vil i tillegg bemerke at formålet med å etablere en begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet var å motvirke eventuell konkurransevridning som kunne oppstå som følge av merverdiavgiftssystemet. Kommunale og fylkeskommunale institusjoner kan fremstille egne varer eller tjenester ved bruk av egne ansatte uten at dette utløser noen plikt til å beregne merverdiavgift. Slik fremstilling av egne varer eller tjenester er ansett som en del av den interne driften og er ikke omsetning til andre som utløser merverdiavgiftsberegning. Ved kjøp av tilsvarende tjenester eller varer fra registrerte næringsdrivende anses varen eller tjenesten omsatt og omsetningen skal etter merverdiavgiftsloven avgiftsberegnes. Det er bare tjenester som utføres av kommuner eller fylkeskommuner i egenregi i konkurranse med private, hvor kommunen eller fylkeskommunen kan ha en økonomisk fordel som følge av merverdiavgiftssystemet.

       Som en følge av at kommuner i liten utstrekning kan trekke fra inngående merverdiavgift på sine anskaffelser, vil merverdiavgiften derfor kunne være en økonomisk belastning for kommunale anskaffelser av tjenester.

       En forutsetning ved innføringen av kompensasjonsordningen var at staten verken skulle vinne eller tape proveny som følge av ordningen. Utgiftene knyttet til ordningen blir derfor finansiert av kommunesektoren samlet. Finansieringen skjer uavhengig av hva den enkelte kommune mottar i kompensasjon, og gjennomføres ved å redusere overføringen til kommunene i henhold til nærmere angitte fordelingsnøkler. Kompensasjonsordningen er derfor ikke en refusjons- eller tilskuddsordning, men etablert som en ordning for å motvirke eventuell konkurransevridning som følge av merverdiavgiftssystemet mellom offentlig og privat virksomhet.

Til forslaget

       Forslaget om at kompensasjonen skal skje direkte til den institusjon/budsjettenhet som har anskaffet tjeneste, er i noen grad behandlet i Dok.nr.8:81 (1995-1996), forslag 3. Det henvises til behandlingen av dette i Stortinget. I tillegg bemerkes at kommunen er et eget rettssubjekt. Institusjoner fullt ut eiet av kommunen er ikke egne rettssubjekter, men en del av kommunen. Dersom kommunen investerer i nyanlegg eller vedlikeholder eksisterende anlegg er det kommunen som opparbeider et kompensasjonskrav og ikke vedkommende institusjon.

       Kompensasjonen som ytes kommuner representerer en merutgift for staten. For å utligne for denne merverdiavgiften, har Stortinget som nevnt vedtatt at kommunene selv skal finansiere ordningen. Slik ordningen er vedtatt finansiert, vil kommunene ikke komme finansielt bedre ut, men merverdiavgiften er nøytralisert slik at det ikke oppstår konkurransevridning som følge av merverdiavgiftssystemet.

       Når det gjelder den del av forskriften som omhandler administrative rutiner er symmetri vektlagt. Dette innebærer at når det er kommunen som finansierer ordningen, så vil det også være kommunen som er debitor for kompensasjonsbeløpet. Tilsvarende skjer utbetaling av kompensasjonsbeløpet i samme periode som kommunen bidrar til finansieringen av ordningen.

       Kommunal- og regionaldepartementet gir forskrifter om budsjettering og regnskapsføring i kommuner. Dersom det er et krav om at budsjettering og regnskapsføring skal skje på bestemte måter, måtte dette uttrykkes gjennom disse forskriftene.

       Det er angitt i disse forskriftene at kompensasjonsbeløpet skal inntektsføres samme sted som rammetilskuddet. Beløpet vil da være en motpost til den nedgang i rammetilskuddet som ordningen medfører. Kommunen står imidlertid fritt til å godskrive institusjonene med hele eller deler av kompensasjonsbeløpet. De har imidlertid ingen plikt til å godskrive institusjonene for bestemte beløp. Om kompensasjonsbeløpet skulle være godskrevet institusjonene direkte, måtte like fullt institusjonene bidratt til å finansiere kommunens bidrag til finansiering av ordningen. I praksis ville dette skjedd ved at institusjonens ramme i budsjettet ble redusert tilsvarende kompensasjonsbeløpet. Realitetene ville da blitt de samme som med dagens ordning, men da ut fra et mer detaljert regelverk fra statlig side overfor kommunene. Det er viktig at kommunale budsjetter og regnskaper i størst mulig grad avspeiler de økonomiske realiteter. Realitetene er at ordningen ikke innebærer at kommunene finansielt sett blir styrket, og at budsjett- og regnskapsreglene er tilpasset dette.

       Jeg vil etter dette understreke at ved den ordningen som er etablert, får kommunene en reell mulighet til å velge mellom egenregiutførelse og kjøp fra private. Måten kommunene bidrar til finansieringen av ordningen har nøytralisert kommunenes valg mellom egenregivirksomhet og kjøp fra private.

       Jeg vil for øvrig bemerke at Finansdepartementet i nærmeste framtid tar sikte på å foreta en evaluering av kompensasjonsordningen herunder de administrative rutiner som er etablert.

       Jeg tilråder at forslaget ikke blir tatt til følge.