Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Elisabeth Aspaker og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, viser til tidligere behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen bl.a. i Innst.S.nr.98 (1994-1995), hvor komiteen ba Riksrevisjonen om en samlet gjennomgang av Salhusbro-prosjektet.

       Komiteen har gjennomgått Riksrevisjonens rapport vedrørende Nordhordlandsbroen (tidligere Salhusbroen). Komiteen viser til at det som et ledd i saksbehandlingen har vært holdt åpne høringer, i tillegg har komiteen også hatt møter med andre berørte personer og instanser.

       Komiteens medlemmer, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at prosjektet har hatt stor betydning for bosetting og næringsvirksomhet i regionen. Broen har vært sterkt ønsket av store deler av befolkningen i regionen, og det har vært betalt forhåndsbompenger for prosjektet siden 1968.

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti under behandlingen av St.prp. nr. 109 (1986-1987) gikk imot prosjektet flytebru over Salhusfjorden, på grunn av den store usikkerheten rundt prosjektet bl.a når det gjaldt miljøkonsekvensene. Videre fremmet Hanna Kvanmo på vegne av Sosialistisk Venstreparti forslag om at det skulle utredes et høgbrualternativ til den foreslåtte flytebrua.

       Komiteen vil videre understreke at merknadene i denne innstillingen ikke er relatert til nytteverdi eller broprosjektets rolle i regionen, men kun i forhold til etatenes, direktoratets, departementets og Stortingets behandling av planlegging og prosjektering av broprosjektet. Komiteen vil særlig vektlegge kravene til overslagene for prosjektet og ansvarsforholdet mellom de ulike instanser i denne saken.

       Når komiteen finner det nødvendig å gå så grundig inn i saken, er det på grunn av de store kostnadsøkningene i prosjektet og Riksrevisjonens rapport.

       Prosjektet ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med behandling av St.prp. nr. 109 (1986-1987). Kostnadsoverslaget lød på 567 mill. 1994 kroner. Da broen sto ferdig var kostnadene i tilknytning til utbyggingen økt til 1.025 mill. kroner. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har beregnet denne kostnadsøkningen til 68 prosent.

       Komiteen registrerer videre at Samferdselsdepartementet har oversendt komiteen kopi av et brev fra Vegdirektoratet til departementet der kostnadsøkningen er beregnet til 52 prosent. Brevet følger vedlagt innstillingen.

       Komiteen mener at overskridelser av en slik størrelse er meget uheldig. Tilliten til beslutningsgrunnlaget blir i stor grad svekket, det gjelder både i forhold til dette konkrete prosjektet, men også for framtidige prosjekt. Det er viktig at Stortinget, når det skal vedta om et prosjekt skal settes i verk eller ikke, kan forutsette at de kostnadsoverslag som blir lagt fram er realistiske. Komiteen viser til at Riksrevisjonen mener at planleggingen av prosjektet ikke var kommet langt nok da det ble lagt fram for Stortinget. Det er komiteens oppfatning at relativt forutsigbare utviklingstrekk som strengere standardkrav i nye veinormaler, miljøkrav o.l. må innarbeides i de analyser som forelegges Stortinget forut for vedtak av denne type. Komiteen er tilfreds med at Samferdselsdepartementet har meddelt at prosjekter som i framtiden skal legges fram for Stortinget skal bli presentert på et mer detaljert nivå der kostnadene ikke skal variere med mer enn +/- 10 %. I denne forbindelse vises det til St.prp. nr. 1 (1997-1998).

Vedtatt broløsning

       Komiteen viser til at det forelå alternative broløsninger. De to mest aktuelle alternativene var en tradisjonell hengebro og en kombinert flytebro/høybro. Det var delte meninger blant de berørte kommuner om hvilket alternativ som var det beste. Den kombinerte flytebroen/høybroen hadde flest tilhengere, og Hordaland fylkesting vedtok i 1977 å anbefale å bygge flytebro over Salhusfjorden. I St.meld. nr. 75 (1979-1980) ble flytebroalternativet anslått til ca 741 mill. kroner, mens hengebro ble anslått til 961 mill. kroner.

       Komiteen ser meget alvorlig på at den beregnede kostnadsreduksjonen for flytebro fram til framleggelsen og behandlingen av St.prp. nr. 109 (1986-1987), ikke ble tilfredsstillende kvalitetssikret, til tross for at Veidirektoratet var gjort oppmerksom på behovet for dette av entreprenørselskapet Selmer allerede i juni 1987. Disse nye opplysningene burde vært lagt fram for Stortinget.

       Komiteen viser videre til departementets brev til komiteen av 26. mars 1998 vedrørende brevet fra Utvalget mot flytebro over Salhusfjorden, datert 16. mars 1987. Komiteen mener det er kritikkverdig at de opplysninger som framkommer i dette brevet vedrørende økt prisstigning for flytebroprosjektet ikke framkom i de nødvendige dokumenter. Komiteen vil også sterkt understreke at departementet bør besvare denne type henvendelser, noe som ikke ble gjort fra departementets side i dette tilfelle.

       Komiteen har merket seg at da saken på nytt ble forelagt Stortinget i St.prp. nr. 109 (1986-1987), var flytebroløsningen anslått til 567 mill. kroner. Komiteen viser til at Riksrevisjonen ikke har fått tilfredsstillende forklaringer på kostnadsreduksjonen fra 741 til 567 mill. kroner, og at det heller ikke har kommet fram noen nye opplysninger som bakgrunnen for kostnadsreduksjonen gjennom de åpne høringene.

       Komiteen viser til at det under høringene med vegsjef og vegdirektør kom fram at beslutningsgrunnlaget for prosjektet baserte seg delvis på skriftlig dokumentasjon og delvis på samtaler med entreprenørene. Komiteen vil understreke at det i alle prosjekter bør foreligge tilstrekkelig skriftlig dokumentasjon slik at man i ettertid kan få et fullstendig bilde av planlegging og beslutningsgrunnlag.

       Komiteen har merket seg at det ikke ble gitt informasjon til Stortinget om at man hadde valgt å endre brotypen - fra sammenhengende betongbro til pontongbro - før 16. januar 1991, til tross for at det i realiteten var tatt en avgjørelse om dette tidligere. I komiteens høring er tidspunktet for denne avgjørelsen antydet til « medio 1990 ». Komiteen finner det også uheldig at denne informasjonen ikke ble framlagt for Stortinget i et eget dokument, men kun som et svar på spørsmål stilt i spørretimen om broprosjektet fra representanten Kjellbjørg Lunde til daværende miljøvernminister Thorbjørn Berntsen.

Tilførselsveier

       Komiteen vise til at kostnadene for tilførselsveiene ble redusert med totalt 24 mill. kroner for perioden fra St.meld. nr. 75 (1979-1980) og fram til St.prp. nr. 109 (1986-1987), i prosent utgjør dette 24 %. Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpekning av at veimyndighetene ikke har gitt noen forklaring på denne nedjusteringen.

       Komiteen viser til at anleggstekniske forhold talte for å utvide tilførselsveianlegget over Flatøy, men at denne parsellen ikke ble definert som en del av prosjektet i det bevilgningsforslaget som ble lagt fram for Stortinget med anmodning om samtykke til innkreving av bompenger etter veiloven § 27, jf. St.prp. nr. 109 (1986-1987). Veimyndighetene har samtykket i Riksrevisjonens uttalelse om at dette burde ha vært gjort. Komiteen er enig i dette.

       Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen er kritisk til at veimyndighetene ikke har tatt hensyn til at veinormalene var under endring, og at kostnadsoverslaget for veiene var for lavt ut fra de planlagte endringene. Veimyndighetene har forklart til Riksrevisjonen at de var mindre opptatt av tilførselsveiene og mest opptatt av brokonstruksjonen og miljøkonsekvensene. Komiteen vil understreke at veimyndighetene må vise alle deler av et prosjekt tilstrekkelig oppmerksomhet og interesse. Komiteen vil i den sammenheng påpeke at endring av veinormalene er et kostnadselement veimyndighetene selv har kontroll over.

       Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen påpeker det behovet flytebroen skaper for ny tilførselsvei gjennom Åsane.

       Komiteen vil bemerke at det normalt ikke vil være relevant å ta med kostnader knyttet til framtidige, tilstøtende veianlegg i vurderingen av denne typen prosjekter. Dersom realiseringen av et prosjekt forutsetter at det bygges nye tilførselsveier, eller dersom et prosjekt kraftig framskynder bygging av tilførselsveier, bør Stortinget bli orientert om dette. Det samme gjelder dersom ulike alternative løsninger fordrer vesentlig forskjellige tilførselsveisystemer.

       Komiteen vil bemerke at i denne saken kan det synes som om kostnadsforholdet mellom flytebro og hengebro ville sett annerledes ut dersom også kostnadene knyttet til tilførselsveiene hadde blitt regnet inn i prosjektet. Det er derfor etter komiteens syn kritikkverdig at Stortinget ikke fikk den nødvendige informasjon om de reelle tilførselsveikostnadene som framkom i tilknytning til Nordhordlandsbroen.

Orientering til Stortinget

       Komiteen viser til at Riksrevisjonen uttaler at det synes å være lite samsvar mellom kvaliteten på den informasjon som ble gitt og de store kostnadsendringene. Informasjonen var rutinemessig og ble gitt kortfattet i budsjettproposisjonene.

       Komiteen vil understreke behovet for at informasjonen om slike prosjekter gis i en mer detaljert form, fortrinnsvis i en egen sak til Stortinget. Vegmyndighetene bør relatere kostnadsendringene til de opprinnelige overslagene og bruke sammenlignbare kroneverdier. Det bør også spesifiseres hvilke deler av prosjektet endringene gjelder. Komiteen viser til at det både i budsjettproposisjonene og i Norsk Veg- og Vegtrafikkplan (NVVP) blir orientert om en rekke prosjekter, og at nytteverdien av det som blir sagt i disse dokumentene er noe begrenset dersom de nye opplysningene ikke blir relatert til opplysningene på vedtakstidspunktet.

       Komiteen viser til at det i realiteten var et helt annet prosjekt som ble gjennomført enn det som Stortinget hadde vedtatt i St.prp. nr. 109 (1986-1987). Komiteen er også av den oppfatning at dersom et prosjekt av denne typen ser ut til å bli mer kostbart enn det som er forutsatt i Stortingets vedtak, så må saken så snart det lar seg gjøre legges fram til ny behandling i Stortinget.

       Komiteen viser til at det under høringene ble gitt uttrykk for at all oppmerksomhet rundt Nordhordlandsbroen kunne føre til at Statens vegvesen og andre statlige organer i framtiden ville bli mer forsiktig med FoU-prosjekter av denne type. Komiteen vil ta avstand fra en slik begrunnelse for ikke å gi tilstrekkelig informasjon til overordnet myndighet. Komiteen mener videre dette vil være et svært uheldig og uønsket resultat, som følge av denne saken. Men komiteen vil likevel understreke at større forsknings- og utviklingsprosjekter av denne type må ha mest mulig reelt beslutningsgrunnlag før igangsetting.

       Komiteen understreker at det er Stortinget som skal avgjøre om nye/store Forsknings- og utviklingsprosjekter (FOU) skal settes i verk.

Utvidelse av Bognøystraumen

       Komiteen viser til at Stortinget vedtok at det skulle lages en alternativ seilingsled gjennom Bognøystraumen som skulle kunne ta skip på opptil 70.000 tonn dødvekt. Dette vedtak ble fattet samtidig med vedtak om bygging av Salhusbroen, og det var en forutsetning at seilingsleden skulle stå ferdig samtidig med broen. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen påpeker at opplysningene om prosjektet i St.prp. nr. 1 (1992-1993) angående iverksetting av reguleringsarbeidet i 1990 ikke var riktige.

       Komiteen viser til at prosjektet ble svært forsinket og at første byggetrinn først sto ferdig våren 1996. Komiteen vil understreke viktigheten av at Stortinget får korrekte opplysninger om prosjektet, og at Stortingets vedtak blir fulgt opp så raskt som mulig.

       Komiteen har merket seg at hengebroalternativet ikke fordret en alternativ seilingsled.

Kostnadsstyring

       Komiteen viser til at Stortinget først ble informert om den store kostnadsøkningen etter anbudsåpning i budsjettproposisjonen høsten 1991. Komiteen viser videre til at kontraktene på dette tidspunkt allerede var underskrevet. Stans av prosjektet ville ha medført brudd på kontraktene som igjen kunne brakt staten opp i et omfattende erstatningsansvar.

       Komiteen har merket seg at daværende samferdselsminister Kjell Opseth under de åpne høringene understreket at han gjennomgikk de ulike mulighetene, og at han vurderte det som forsvarlig å la prosessen fortsette, selv om det innebar en politisk risiko.

       Komiteen mener at på grunn av kostnadsforskjellen mellom en flytebro og hengebro, som var et vesentlig argument for at hengebroalternativet i sin tid ble forkastet, og på bakgrunn av den kostnadsøkning som tidligere hadde kommet i prosjektet, burde en ha ventet med å inngå endelige og bindende kontrakter til Stortinget hadde vurdert det nye kostnadsoverslaget.

       Komiteen har i denne sammenheng også merket seg at representanten fra Aas-Jakobsen AS i komiteens åpne høring uttalte at man i juni 1990 hadde et kostnadsoverslag for selve broen på « et sted mellom 440 og 500 mill. kroner ». Etter å ha regnet mer på kostnadene for broen, ble det 20. desember 1990 levert et kostnadsoverslag på « 480 mill. kroner minimum og 525 mill. kroner maksimum ». Kontrakten som ble skrevet i september 1991 var på 530 mill. kroner.

       Komiteen konstaterer med bakgrunn i dette at det samlede kostnadsoverslaget for hele prosjektet i juni 1990 var på 850-910 mill. kroner, mens det i desember samme år var på 890-935 mill. kroner.

       Til tross for dette ble ikke Stortinget informert om den nye kostnadsøkningen før høsten 1991. I St.prp. nr. 1 (1990-1991) fra Syse-regjeringen høsten 1990 er kostnadsoverslaget oppgitt til 700 mill. kroner.

       I Stortingets spørretime 17. oktober 1990 oppgav daværende samferdselsminister Lars Gunnar Lie at kostnadsoverslaget på dette tidspunkt var 760 mill. kroner. I budsjettproposisjonen som var framlagt noen uker før var tallet oppgitt å være 700 millioner kroner. Lie understreket under høringen at tallet som ble oppgitt i spørretimen var feil og at det riktige tallet var 700 millioner kroner. Komiteen viser imidlertid til at det faktiske kostnadsoverslaget på dette tidspunkt lå mellom 850 - 910 millioner kroner, og at dette var kjent av veimyndighetene.

       Komiteen mener at Samferdselsdepartementet på dette tidspunkt burde ha kjent til det faktiske kostnadsoverslaget og orientert Stortinget om dette.

       Komiteen kan heller ikke se at Kjell Opseth, som tiltrådte som samferdselsminister 3. november 1990, informerte Stortinget om kostnadsøkningene, heller ikke etter kostnadsoverslaget av 20. desember 1990.

       Komiteen viser i denne sammenheng til at det er anslått om lag samme kostnad ved de to ulike brotypene som ble vurdert - sammenhengende betongbro, som ble forkastet, og en pontongbro. Dette er m.a.o ikke grunnen til overskridelsen; det ville selvsagt også vært sterkt kritikkverdig dersom valget av ny broløsning hadde medført kostnadsøkninger som Stortinget ikke var blitt informert om. Komiteen legger derfor til grunn at kostnadsøkningen ikke kan tilskrives endret, og mer miljøvennlig, broløsning.

       Komiteen viser til at veimyndighetene er av den oppfatning at de hadde svært god kostnadsstyring på gjennomføringen av prosjektet. Komiteen er i tvil om dette kan sies å være tilfelle sett i forhold til den betydelige kostnadsoverskridelsen fra prosjektet ble vedtatt i Stortinget til broen sto ferdig.

       Komiteen konstaterer at Riksrevisjonens gjennomgang av dette broprosjektet har vist et klart behov for forbedrede rutiner i saksbehandlingen mellom vegkontor, direktorat og departement, og at det bør vurderes å tilrettelegge for en uhildet gjennomgang av framtidige prosjekter.

Bompengeavtalen

       Komiteen viser til at i bompengeprosjekt er det Staten og vegmyndighetene som utarbeider prosjektet og utfører beregninger, innhenter anbud og er ansvarlig byggherre. Fylkeskommunens ansvar er å gi lånegarantier, og er altså økonomisk ansvarlig for prosjektet. Staten har et avgrenset ansvar for overskridelser, noe som innebærer at det vanligvis ikke blir bevilget ekstramidler til fylket, men at det i stedet skjer en omdisponering innenfor den godkjente budsjettrammen. Dette medfører videre at andre prosjekter kan bli skadelidende dersom et prosjekt har store overskridelser.

       Komiteen viser videre til at bompenger finansierer 93 % av utgiftene ved prosjektet, og at statens andel dermed er ganske liten. Komiteen mener at dette faktum ikke gjør overskridelsene mindre vesentlige. Når det gis tillatelse til bompengeprosjekter, bygger også tillatelsen på visse forutsetninger, bl.a. på bompengenes størrelse og i hvor mange år det skal betales. Det er ikke likegyldig om disse kriteriene blir endret, spesielt ikke dersom det påfører befolkningen ytterligere utgifter.

       Komiteen stiller seg svært kritisk til at Stortinget ikke ble informert om at avtalen ikke var blitt underskrevet i tråd med Stortingets klare vedtak om dette i tilknytning til behandlingen av St.prp. nr. 109 (1986-1987). Det er kritikkverdig at veimyndighetene lot avtaleutkastet ligge uten å informere om dette forholdet til overordnet myndighet. Det er komiteens klare oppfatning at det er uakseptabelt at partenes juridiske forpliktelser ikke er avklart før prosjektet nesten sto ferdigstilt i 1994. Komiteen forutsetter videre at dette ikke forekommer i framtiden, og at Samferdselsdepartementet i denne type prosjekter har et særlig ansvar for å påse at avtaler mellom statlige myndigheter og andre parter blir ferdigstilt så raskt som mulig.

       Komiteen vil videre peke på at dersom Staten gjennom en avtale hadde tatt en større del av kostnadsøkningen på prosjektet, ville bompengetakstene og/eller nedbetalingstida kunne vært redusert. Når dette ikke har skjedd, kan man uttrykke det slik at trafikantene over Nordhordlandsbroen på denne måten betaler bompenger for å finansiere andre prosjekter i Hordaland.

       Komiteen ser alvorlig på at det ikke forelå noen juridisk bindende bompengeavtale før i 1994. Det ble hevdet under de åpne høringene med veimyndighetene at det var helt naturlig at avtalen ikke ble underskrevet fordi det var så stor usikkerhet ved prosjektet. Komiteen mener at dette ikke er grunn god nok til å vente med å avklare partenes juridiske forpliktelser. Det er like viktig å ha avklart de formelle sidene av et prosjekt som de rent tekniske løsninger.

Ansvarsfordeling

       Komiteen har merket seg den manglende rollefordelingen ved prosjektering og gjennomføring av samferdselsprosjekter. Som nevnt tidligere er det Staten v/Vegsjefen som utarbeider prosjektet og utfører beregninger, innhenter anbud og er ansvarlig byggherre. Vegmyndighetene har dermed mulighet til å justere prosjektet underveis, det gjelder også finansieringsbudsjettet. Fylkeskommunen blir sittende igjen med det økonomiske ansvaret for prosjektet. Komiteen viser til at det har vært en manglende rollefordeling mellom partene, noe som kanskje har gitt vegsjefen et for helhetlig ansvar for prosjektet, og som har vanskeliggjort kontroll av prosjektet.

       Komiteen vil også understreke viktigheten av at det i framtiden er klare ansvarsforhold mellom planlegger og utbygger og betaler. Videre må kravene til overslag over denne type prosjekter være av en slik karakter at de er innenfor de fastsatte risikomarginer og at alle relevante forhold i tilknytning til utbyggingsprosjektet er tatt med i beslutningsgrunnlaget. Komiteen vil understreke at det er departementet som øverste ansvarlige myndighet som må sørge for at underliggende etater ivaretar en nødvendig rolle- og ansvarsfordeling, og at Stortinget får seg løpende forelagt nødvendige opplysninger i saker av denne type. Komiteen konstaterer på dette grunnlag at de anbefalinger som Riksrevisjonen legger til grunn i Dok.nr.3:11 (1996-1997) nå er ivaretatt gjennom de tiltak som Samferdselsdepartmentet legger til grunn i St.prp. nr. 1 (1997-1998).

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti vurderer mangelen på informasjon til Stortinget i forbindelse med denne saken som så alvorlig at det trolig ville fått parlamentariske konsekvenser for en sittende statsråd. Komiteens arbeid med saken har etter disse medlemmers vurdering avdekket at dette i stor grad kan tilbakeføres til tilsvarende mangel på informasjon fra Statens Vegvesens og Hordaland Vegkontors side vis- à-vis departementet og i siste instans Stortinget, og manglende lojalitet i forhold til vedtak og intensjoner bak vedtak i overordnede organer. Disse medlemmer finner det derfor ikke unaturlig dersom de ansvarlige for arbeidet med saken i de underliggende etater, deriblant vegsjefen i Hordaland vurderer sin stilling.

Tiltak

       Komiteen konstaterer at Riksrevisjonenes gjennomgang av dette broprosjektet har vist et klart behov for forbedrede rutiner i saksbehandlingen mellom vegkontor, direktorat og departement. Komiteen vil i denne sammenheng understreke at departementet har et overordnet ansvar for å påse at kommunikasjon og saksbehandling i denne type saker er i samsvar med gjeldende regelverk og de vedtak som Stortinget har besluttet. Når det gjelder informasjon om kostnadsoverslag, planlegging og framdrift av denne type prosjekter, er de tiltak som departementet nå har igangsatt gjennom St.prp. nr. 1 (1997-1998) påkrevet for at Stortinget som overordnet beslutningsorgan skal ha de nødvendige forutsetninger både for å fatte vedtak, og eventuelt foreta justeringer underveis i prosessen.

       Komiteen mener at det i saken er avdekket forhold som kan tyde på at man innen vegmyndighetene har vært for lite kritisk i etterprøvingen av egne beregninger og kostnadsanslag. Komiteen viser til at det kan være uheldig at vegkontorets og Vegdirektoratets rolle som både premissleverandør, planleggingsansvarlig, prosjekteringsansvarlig og utførende etat, blandes sammen.

       Komiteen forutsetter at Samferdselsdepartementet utreder hvordan både internkontroll og det overordnede kontrollansvar fra departementet kan styrkes.

       Komiteen vil understreke viktigheten av at man i framtiden også beskriver tilstøtende veiprosjekter som har relevans til store utbyggingsprosjekter, slik at utbyggingprosessen for hele utbyggingsområdet kan vurderes helhetlig.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil derfor sterkt understreke at mye av de avdekkende forhold vedrørende manglende kontroll ligger i den egengodkjenning vegkontor og Vegdirektoratet praktiserer.

       Det er disse medlemmers oppfatning at de avdekkede kritikkverdige forhold i denne sak kunne vært unngått dersom planlegging, prioritering og utbygging hadde vært skilt fra hverandre og at ikke samme etat forvalter alle disse hensyn.

       Disse medlemmer konstaterer at Vegdirektoratet ikke har noen faglig kontrollinstans som kontrollerer og kvalitetssikrer de økonomiske og tekniske sider ved vegetatens planer. Disse medlemmer mener det er påkrevet med en slik kontrollerende uavhengig instans.

       Disse medlemmer er av den oppfatning at de avdekkede forhold i Salhusbrosaken kan tilbakeføres til tjenesteforsømmelser fra Statens Vegvesens side vis-à-vis departementet og Stortinget.

       Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger og forslag til desisjon « Kan passere ».