1.1 Innledning

       Bakgrunn for Riksrevisjonens undersøkelse av styrkingsmidlene til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede er de forhold som fremkom i en tilsvarende undersøkelse Riksrevisjonen gjennomførte i 1994. Forholdet ble antegnet i Dok.nr.1 (1995-1996). Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte ved behandling av saken, jf. Innst.S.nr.108 (1995-1996), at det er departementets ansvar at kontrollen fungerer som forutsatt selv om kontrollplikten helt eller delvis er delegert. Videre forventer komiteen at rapporteringen vil inneholde svar på hvordan de spesielle styrkingsmidlene er blitt brukt i kommunene slik Riksrevisjonen har bedt om.

       Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om departementets bebudede tiltak er iverksatt, og at de sikrer at midlene benyttes formålstjenlig og etter de forutsetningene som lå til grunn for Stortingets vedtak. I tillegg er det undersøkt om det er foretatt tilfredsstillende kostnadsvurderinger, og om kommunene er i stand til å dokumentere bruk og resultater av midlene.

       I perioden 1989-96 er det bevilget til sammen 4,9 mrd. kroner i styrkingsmidler.

       Riksrevisjonen har sendt spørreskjemaer til et utvalg på 70 kommuner, innhentet materiale fra samtlige fylkesmannsembeter, skriftlig uttalelse fra Norges Kommunerevisorforbund samt omfattende dokumentanalyser av proposisjoner, meldinger etc.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

       Sosial- og helsedepartementet har ifølge St.meld. nr. 47 (1989-1990) gjennomført to kostnadsvurderinger av HVPU-reformen, som begge ifølge departementet var beheftet med stor usikkerhet. Riksrevisjonen kan ikke se at det er foretatt ytterligere undersøkelser for å redusere den usikkerheten de tidligere beregningene avdekket. Det er heller ikke etablert et system for å følge opp hva reformen faktisk har kostet.

       Riksrevisjonen anser at departementet ikke i tilstrekkelig grad har fulgt god praksis i samsvar med Regelverksinstruksen/Utredningsinstruksen.

       På bakgrunn av Rikrevisjonens undersøkelse kan det konkluderes med at de iverksatte tiltak som ble bebudet fra Sosial- og helsedepartementets side i antegnelsen til statsregnskapet for 1994, jf. Dok.nr.1 (1995-1996), i liten grad har bedret den overordnede kontrollen med bruken av midlene. Riksrevisjonens undersøkelse dokumenterer at det er betydelige problemer med å etablere kontroll- og tilsynsordninger i etterkant.

       Undersøkelsen viser bl.a.:

-	usikkerhet ved departementets kostnadsvurderinger, herunder hva som totalt er medgått til reformen samlet sett. Det er ikke i tilstrekkelig grad lagt vekt på å redusere denne usikkerheten.

-	at kommunene i stor grad har problemer med å kunne dokumentere oppnådde resultater og bruk av styrkingsmidlene til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede i ettertid (vel 60 % av de undersøkte kommunene kan ikke legge fram revisorattestert regnskap).

-

at Sosial- og helsedepartementet har vært for lite aktive i forhold til å avklare kommunerevisjonens rolle. Departementet har heller ikke utformet nødvendig veiledningsmateriale for de kontrolloppgaver som forventes utført. Det foretas i praksis ingen systematisk kontroll med at styrkingsmidlene brukes formålstjenlig og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

-	at enkelte kommuner har rapportert at styrkingsmidlene bl.a. er brukt til fondsavsetninger og investeringer.

-	at det over tid i liten grad er foretatt nødvendig resultatoppfølging av styrkingsmidlene, dvs. om økningen i tjenestetilbudet til hjemmeboende står i rimelig forhold til økningen i øremerkede tilskudd.

       På bakgrunn av styrkingsmidlenes vesentlige størrelse og de hjemmeboendes situasjon, burde departementet lagt opp til en oppfølging og kontroll som i større grad sikret at de øremerkede tilskuddene ble brukt i samsvar med forutsetningene. Departementet burde videre ha etablert et system som muliggjør bedre mål- og resultatoppfølging av virkemiddelbruken.

1.3 Sosial- og helsedepartementets kommentarer

       Departementet fremhever i sitt svarbrev av 13. februar 1997 noen viktige prinsipper som ble vedtatt for reformen, bl.a. at tjenestetilbudet til mennesker med psykisk utviklingshemming skulle normaliseres og integreres i det ordinære tjenestetilbudet i kommunen. Videre at det ikke skulle gjøres noe skille i tjenestetilbudet til tidligere institusjonsboere og hjemmeboende, samt at det aller meste av de statlige overføringer til reformen skulle legges inn i inntektssystemet og inngå som en del av kommunenes frie inntekter. Jf. St.meld. nr. 47 (1989-1990) og Innst.S.nr.240 (1989-1990).

       Departementet mener at det i Riksrevisjonens rapport kommer for svakt fram at rapportering og kontroll må tilpasses egenarten ved tilskuddsordningen. Det kommunale tilbudet til hjemmeboende med utviklingshemming er en ordinær driftsoppgave for kommunene og midlene ble derfor etablert som et økonomisk overføringssystem « på siden av » inntektssystemet.

       Som en følge av at reformen omfatter en rekke ulike kommunale tjenester på tvers av sektorene, er det etter departementets vurdering ikke mulig å anslå reformens samlede utgifter i kommunene (og fylkeskommunene).

       Sosial- og helsedepartementets samlede vurderinger av kontroll og rapportering resulterte etter departementets oppfatning i et omfattende resultatrapporteringssystem som gjaldt tiltak for hele gruppen mennesker med psykisk utviklingshemming, supplert med oppfølging av kommunene fra fylkesmennenes side. Rundskriv I-41/95, som fokuserer sterkt på gruppen hjemmeboende, gir tilbakemelding til kommunene og fylkesmennene når det gjelder nøkkeltall for tjenesteproduksjon, men inneholder ikke økonomisk informasjon.

       Ved innledningen til reformen ble det ifølge Sosial- og helsedepartementet framhevet at formålet med styrkingsmidlene var å styrke kommunenes tiltak og tjenester for hjemmeboende psykisk utviklingshemmede. Fra 1995 uttalte departementet at styrkingsmidlene normalt ikke skulle benyttes til investeringer, noe som ble gjentatt i 1996 og 1997. Departementet opplyser at det ikke har gitt spesielle føringer for fondsavsetning, og at slike avsetninger ikke er i strid med de kommunale regnskapsforskriftene.

       Fylkesmannsembetene har gjennom hele reformperioden hatt en viktig og sentral rolle i oppfølgingen av kommunene, og ble styrket med egne stillinger. Instruksjoner til fylkesmennene om arbeidsoppgavene, bl.a. i forhold til kommunene, har vært gitt gjennom rundskriv, konferanser/kurs/møter og gjennom de årlige tildelingsbrevene til fylkesmennene.

       Foruten at departementet har gitt anvisning på hvilket fagkapittel tilskuddet skal inntektsføres på, er kommunerevisjonen tilsendt egen kopi av styrings- og fordelingsbrevene til kommunene. Over flere år har departementet lagt til grunn at kommunerevisjonen foretar nødvendig kontroll med de øremerkede midlene til reformen.

       Departementet erkjenner at man i denne forbindelse ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til kontrollproblemene.

       Departementet opplyser at det skal gjennomføres en ny statusrapportering i 1997. En interdepartemental arbeidsgruppe med representanter for Sosial- og helsedepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Finansdepartementet arbeider med å vurdere treffsikkerheten for tilskuddene til tiltak for psykisk utviklingshemmede, jf. Innst.S.nr.286 (1995-1996). Det vil bli vurdert nye kriterier i inntektssystemet som bl.a. kan fange opp gruppen hjemmeboende psykisk utviklingshemmede, slik at styrkingsmidlene eventuelt kan legges inn i inntektssystemet. Resultatene av dette arbeidet vil bli framlagt i kommuneøkonomiproposisjonen for 1998. Departementet har dessuten igangsatt et prosjekt hvor man går igjennom forvaltningen av en del tilskudd, bl.a. styrkingsmidlene, for å sikre at departementets rutiner tilfredsstiller økonomireglementets krav.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

       I forbindelse med at departementet uttaler at det ikke er mulig å anslå reformens samlede utgifter burde departementet, etter Riksrevisjonens vurdering likevel i mellomtiden ha foretatt ytterligere undersøkelser for å redusere den omtalte usikkerhet i tidligere beregninger.

       Til tross for at departementet framhever at styrkingsmidlene ble etablert som et økonomisk overføringssystem « på siden av » inntektssystemet, og at rapportering og kontroll - herunder bruk av særregnskap - må tilpasses tilskuddsordningens egenart, rokker dette etter Riksrevisjonens vurdering ikke ved det faktum at styrkingsmidlene er et øremerket tilskudd som ikke kan anses som frie midler fra kommunenes side.

       Riksrevisjonen er klar over at Stortinget har ønsket å unngå kommunal særorganisering av tjenester til psykisk utviklingshemmede. Departementet burde imidlertid etter Riksrevisjonens vurdering ha lagt til rette for bedre oppfølging av om styrkingsmidlene blir brukt formålstjenlig og etter Stortingets vedtak og forutsetninger, f.eks. ved i større grad å stille krav om dokumentasjon på forhånd.

       Riksrevisjonens undersøkelse viser også at kommunene har store problemer med å dokumentere bruk av styrkingsmidlene og iverksatte tiltak. Etter Riksrevisjonens vurdering er det vanskelig å følge opp en reform ut i fra et mål- og resultatrettet perspektiv uten i større grad å ta hensyn til den samlede kostnads- og tiltaksside.

       Etter Riksrevisjonens vurdering reiser resultatet av undersøkelsen spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad har fulgt opp fylkesmennenes innsats og oppfølgingsansvar.

       En samlet kontroll- og konstitusjonskomité uttaler i Innst.S.nr.108 (1995-1996) under henvisning til kommunerevisjonens rolle at « ...det må bli forbedrede rutiner, og at departementet påser at kontrollen fungerer som forutsatt ».

       Departementet uttaler i sitt svarbrev at man sender egen kopi direkte til kommunerevisjonen av styrings- og fordelingsbrevene til kommunene, men « at man i denne forbindelse ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til de kontrollproblemene som er skissert foran ». Riksrevisjonen tolker dette dithen at departementet på et vesentlig tidligere tidspunkt burde ha avklart kommunerevisjonens rolle og i større grad ha utformet nødvendig veiledningsmateriale for de kontrolloppgavene som ble forventet utført av kommunerevisjonen.

       Riksrevisjonen ser for øvrig positivt på at det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe, samtidig som departementet i et eget prosjekt går igjennom forvaltningen av en del tilskudd, herunder styrkingsmidlene.

1.5 Sosial- og helsedepartementets svar

       I brev av 8. april 1997 ber departementet Riksrevisjonen om at ytterligere tre forhold som ble omtalt i SHDs brev av 13. februar 1997 tas inn i antegnelsene. Departementet uttaler videre at det har en noe annen oppfatning av de vurderinger som Riksrevisjonen gir under punktene 2 og 4 i rapporten.

       I tillegg til det som er anført i departements brev av 13. februar 1997 ber departementet om at følgende forhold blir innarbeidet under pkt. 3 i rapporten, bl.a. at Sosialdepartementet i St.meld. nr. 47 (1989-1990) opplyste at man senere ville vurdere behovet for overføring av styrkingsmidlene til inntektssystemet. Fra 1997 er ca halvparten av styrkingsmidlene innlemmet i det generelle inntektssystemet.

       Videre ønsker departementet innarbeidet at departementet har fulgt opp Kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader i Innst.S.nr.108 (1995-1996) bl.a. ved å be om egne rapporter fra kommunene om bruken av styrkingsmidlene for 1995, noe departementet også vil kreve for 1996. I det nye rundskrivet om status for tiltak for psykisk utviklingshemmede pr. 1996, vil kommunenes rapportering om bruken av styrkingsmidlene i 1995 bli omtalt. Kommunene og fylkesmennene er blitt orientert om dette i departementets rundskriv I-12/97.

       Til slutt vil departementet ha inn at i B.innst.S.nr.II (1994-1995) ber Stortinget regjeringen om, i samarbeid med kommunene og brukerorganisasjonene, å foreta en vurdering av behovet for ytterligere bevilgninger til reformen. Kommunenes statusrapportering i 1995 utgjorde derfor det viktigste grunnlaget for å foreta denne gjennomgangen av den økonomiske status for reformen. Beregningene var også et ledd i arbeidet med statsbudsjettet for 1996.

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

       Riksrevisjonen kan ikke se at Sosial- og helsedepartementet i sitt svar bringer inn nye momenter av betydning i saken, men tar til etterretning opplysningene om departementets nye Rundskriv I-12/97 som ble sendt ut i februar 1997.

       Riksrevisjonen vil fastholde at departementet har et ansvar for å følge opp at styrkingsmidlene kommer målgruppen til gode, og at midlene benyttes etter Stortingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonens undersøkelse i 1996 viser at departementet ikke har hatt tilfredsstillende oppfølgingsrutiner. Dette gjelder både i forhold til fylkesmennene og kommunerevisjonen. Etter Riksrevisjonens vurdering har ikke departementet i tilstrekkelig grad fulgt opp de tiltak som ble bebudet fra departementets side i svaret til antegnelsen til statsregnskapet for 1994 og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader ved behandlingen av Dok.nr.1 (1995-1996). Det er også konstatert at det er vanskelig å dokumentere hvordan midlene har vært brukt. Riksrevisjonen ser for øvrig positivt på at det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere treffsikkerheten for tilskuddene til tiltak for psykisk utviklingshemmede. Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon ».