Proposisjonen om kommuneøkonomien for 1998 gir i del 1 signaler om kommunesektorens inntektsvekst for 1998, og drøfter utviklingen i kommuneøkonomien i 1997. En omtale av utviklingen i kommuneøkonomien i 1996 og 1997 er også gitt i Revidert nasjonalbudsjett 1997. Proposisjonens del 2 omtaler prinsipper for resultatrapportering og strategi for framtidig rapportering, samt hovedtrekk ved utviklingen i kommuneøkonomien 1992-96 og kommunal tjenesteproduksjon. Proposisjonens del 3 gir en omtale av kommunestruktur og en gjennomgang av kommunelovens regler om økonomisk planlegging og styring.

1.1 Det økonomiske opplegget i 1997

1.1.1 Inntekter og utgifter

       Under sluttbehandlingen av statsbudsjettet for 1997 ble de statlige overføringene til kommunesektoren økt med til sammen om lag 3,4 mrd. kroner i forhold til Regjeringens opplegg i Salderingsproposisjonen for 1997. Merøkningen fordeler seg med om lag 2,2 mrd. kroner på skatter og ca 1,2 mrd. kroner på overføringer. Kommuneforvaltningens samlede inntekter ble etter dette anslått å øke reellt med om lag 2 ¼ % fra 1996 til 1997.

       I Revidert nasjonalbudsjett 1997 er kommunesektorens skatteinntekter oppjustert med til sammen 800 mill. kroner, herav 510 mill. kroner på kommuner og 290 mill. kroner på fylkeskommunene.

       Kommunenes ordinære skatter på inntekt og formue er anslått å øke nominelt med 4,7 %. Dette er en økning på 1,2 prosentenheter i forhold til hva som følger av anslagene i forbindelse med vedtatt statsbudsjett for 1997. Fylkeskommunenes ordinære skatter på inntekt og formue er anslått å øke nominelt med 3,6 %. Dette er en økning på 1 prosentenhet i forhold til hva som følger av anslagene i forbindelse med vedtatt statsbudsjett for 1997.

       På bakgrunn av nye opplysninger om prisutviklingen for vareinnsats og realinvesteringer, i første rekke lavere elektrisitetspriser og importpriser, anslås prisstigningen for kommunal tjenesteyting å gå ned fra 3,5 % til om lag 3 %. Nedjusteringen av prisanslaget på vareinnsats og bruttorealinvesteringer bidrar isolert sett til å øke realverdien av kommunesektorens inntekter i 1997 med mer enn 400 mill. kroner.

       Etter dette anslås kommuneforvaltningens samlede inntekter (utenom tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger) for 1997 å stige reelt med knapt 3 % fra 1996 til 1997. I dette anslaget ligger det inne en forutsetning om lavere renteinntekter som følge av ytterligere nedgang i renten. I tillegg til inntektsveksten vil kommunene også få reduserte utgifter i 1997 som følge av lavere rente. Det regnes nå med at sektorens brutto renteutgifter fra 1996 til 1997 vil gå ned med vel 1 milliard kroner, eller ca 20 %. Nedgangen er om lag ½ mrd. kroner større enn lagt til grunn ved salderingen av statsbudsjettet.

       Opplysninger fra kommunebudsjettene kan isolert tyde på at investeringene i kommunene, særlig innen sektorene undervisning og vann og avløp, vil øke markert i 1997. Samtidig legges det til grunn en fortsatt sterk reell vekst i sektorens løpende utgifter. Bl.a. forutsettes sysselsettingen, målt i timeverk, å øke med ca 2 ¾ %.

       Ut fra dette antas kommunesektoren i 1997 å få et underskudd før lånetransaksjoner på om lag 3 mrd. kroner. Dette er omtrent det samme som ble lagt til grunn i salderingsproposisjonen. Som for 1996 kan en del av underskuddet forklares med økte investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. Kommunene vil få kompensert utgiftene til disse investeringene gjennom statlige bevilgninger fordelt over mange år.

       Den forutsatte utviklingen i kommunesektorens budsjettbalanse innebærer at sektorens gjeld som andel av inntektene ved utgangen av 1997 blir om lag som ved utgangen av 1996, eller noe høyere.

1.1.2 Justering av det økonomiske opplegget for 1997

       I proposisjonen er det gjort nærmere rede for kostnadsjusteringer vedrørende ulike områder under Reform 97.

       Det vises også til at Regjeringen legger frem forslag om å følge opp Oslo kommunes handlingsprogram for Oslo indre øst gjennom en særskilt bevilgning i 1997 på 30 mill. kroner.

1.1.3 Skjønnstildelingen 1996 og 1997

       Totalt ble det fordelt 2.236 mill. kroner som skjønnstilskudd for 1996, fordelt med 1.256 mill. kroner på kommunene og 980 mill. kroner på fylkeskommunene.

       Innenfor rammen ble det bl.a. gitt tilskudd til Odda og Ullensvang kommuner på i alt 11,2 mill. kroner som delfinansiering av skredsikringstiltak. Det ble gitt tilskudd på i alt 24 mill. kroner til planlegging til kommuner i Akershus som blir berørt av Gardermoen-utbyggingen. Som ekstraordinært tilskudd til Trondheim ble det gitt 15 mill. kroner, som var en halvering i forhold til 1995. Det ble fordelt i alt 9 mill. kroner innenfor skjønnet til kommuner som har særlig store utgifter pga. språkdelingsregelen.

       For 1997 fikk Kommunal- og arbeidsdepartementet i forbindelse med Kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 fullmakt til å fordele 2 626 mill. kroner i skjønnstilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Som en del av salderingen av statsbudsjettet for 1997 vedtok Stortinget en økning av skjønnsrammen på 324 mill. kroner. Totalt vil det for 1997 bli fordelt 2 589,60 mill. kroner i skjønn ekskl. tapskompensasjon, hvorav 1 616,11 mill. kroner til kommuner, inkl. 5 mill. kroner i tilskudd til utviklingsprosjekter, jf. omtale nedenfor, og 973,49 mill. kroner til fylkeskommuner.

       Innenfor rammen av det ordinære skjønnet er det for 1997 fordelt 15 mill. kroner til Bergen som oppfølging av forskudd på 30 mill. kroner utbetalt i 1996. Det ekstraordinære tilskuddet til Trondheim er for 1997 redusert til 7 mill. kroner. Stortinget vedtok i desember 1996 at det i 1997 skulle utbetales et forskudd på skjønn på 15 mill. kroner til Kristiansund kommune. Når det er korrigert for skjønn tildelt i 1997, men utbetalt i 1996, får Kristiansund en økning i utbetalt ordinært skjønn fra 13,7 mill. kroner i 1996 til 22,6 mill. kroner i 1997.

       Til kommuner i Akershus som blir berørt av Gardermoen-utbyggingen er det gitt tilskudd på i alt 24 mill. kroner til planlegging.

       Det er fordelt i alt 8,7 mill. kroner til kommuner i Hedmark og Oppland som delvis kompensasjon for utgifter i forbindelse med vannmangel vinteren 1995-96, og i alt 2,3 mill. kroner til kommuner i Nordland og Troms som delvis kompensasjon for skader påført av stormen « Frode » høsten 1996.

       Det er for øvrig bl.a. gitt tilskudd til Odda og Ullensvang kommuner på i alt 13 mill. kroner som delfinansiering av skredsikringstiltak. Det blir fordelt i alt 10,8 mill. kroner innenfor skjønnet til kommuner som har særlig store utgifter pga. språkdelingsregelen.

       Rammen på 31,5 mill. kroner som ikke er fordelt av tilleggsskjønnet på 324 mill. kroner, vil bl.a. bli brukt til å kompensere kommuner i Nord-Norge som har hatt ekstraordinært store utgifter, i forbindelse med stort snøfall denne vinteren.

       Departementet foreslo i St.prp. nr. 1(1996-1997) at det i begrenset omfang skulle kunne tildeles midler fra skjønnsrammen direkte til konkrete utrednings- og utviklingsprosjekter i en kommune/fylkeskommune, eller i samarbeidende kommuner/fylkeskommuner.

       Departementet har på denne bakgrunn satt av 5 mill. kroner av den ordinære skjønnsrammen for 1997. Størrelsen på skjønnsrammen til særskilte prosjekter vil måtte vurderes ut fra behov for det enkelte år. Departementet legger imidlertid ikke opp til at det for de nærmeste år foretas noen vesentlig økning i forhold til rammen som er satt av for 1997.

1.1.4 Andre aktuelle saker for 1997

       Selv med en betydelig ressursinnsats i kommunene er det fortsatt brukere som ikke gis den trygghet, pleie og omsorg de har behov for. Dette ønsker Regjeringen å gjøre noe med gjennom regler om kvalitet i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene. Regelverket skal bidra til å sikre at personer som mottar pleie- og omsorgstjenester får ivaretatt sine grunnleggende behov. Det vises til rundskriv I-13/97.

       Forskriften, som gjelder fra 1. mai 1997, supplerer og utdyper allerede eksisterende regelverk på området, men pålegger ikke kommunene nye oppgaver eller plikter. Forskriften og retningslinjene medfører ikke i seg selv nye/større utgifter for kommunene.

Kommunale avgifter og gebyrer

       I sin innstilling til St.prp. nr. 1(1996-1997) om budsjett for Kommunal- og arbeidsdepartementet hadde kommunalkomiteen merknader vedrørende kommunale avgifter.

« Komiteens flertall (AP, SV og KrF), mener det er nødvendig å tilstrebe et mest mulig rettferdig avgiftssystem. Flertallet mener dette ikke er tilfellet i dag hvor man ser store forskjeller mellom ellers sammenlignbare kommuner. Flertallet ber departementet se nærmere på denne problemstillingen og eventuelt komme tilbake til Stortinget med forslag til forbedringer på dette punkt. »

       Når kommunale avgiftssystemer skal vurderes vil såvel nivået på avgiftene som fordelingen av avgiftsbelastningen på den enkelte abonnent være av betydning. Det har så langt vært bred enighet om at kostnadene ved de kommunaltekniske tjenestene skal dekkes gjennom avgifter og gebyrer som pålegges brukere av slike tjenester. Inntektssystemutvalget har i sin 2. delutredning « Om finansiering av kommunesektoren » behandlet brukerbetalinger som en av flere måter å finansiere kommunale tjenester på. Utvalget foreslår ingen endringer i forhold til gjeldende system når det gjelder gebyr- og avgiftsfinansiering av kommunaltekniske tjenester. Regjeringen vil følge opp utvalgets forslag overfor Stortinget våren 1998.

       Kommunal- og arbeidsdepartementet har ved flere anledninger, senest i St.prp. nr. 55 (1995-1996) « Om kommuneøkonomien for 1997 », redegjort for det arbeidet som gjøres for å begrense variasjoner i avgiftsnivå kommunene imellom til reelle kostnadsvariasjoner. Gjennom fastsettelse av « veileder for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester », er det fastslått felles prinsipper for beregning av kostnader for framstilling av kommunale betalingstjenester jf. nedenfor.

       Det vises bl.a. til at en interdepartemental arbeidsgruppe høsten 1996/våren 1997 har gjennomgått regelverket for kommunale gebyrer og avgifter. Siktemålet med gjennomgangen har vært å vurdere om regelverket sikrer en rimelig fordeling av den totale avgiftsbelastningen mellom ulike typer av husholdninger m.v.

Veileder i beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester

       I januar 1997 fastsatte Kommunal- og arbeidsdepartementet « veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester ». » Retningslinjene forutsettes anvendt ved utforming av regelverk/retningslinjer for fastsettelse av gebyrer/avgifter for den enkelte kommunale betalingstjeneste, evt. når eksisterende retningslinjer og regelverk revideres.

1.1.5 Øremerkede tilskudd og kommunal medfinansiering

       Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1997, jf. B.innst.S.nr.5(1996-1997), ba Stortinget Regjeringen om å synliggjøre behovet for kommunale og fylkeskommunale egenandeler knyttet til øremerkede tilskudd. På denne bakgrunn foretas det i proposisjonen en gjennomgang av ulike problemstillinger knyttet til kommunal medfinansiering.

       Departementet viser til at det bare er et mindre antall øremerkede tilskuddsordninger som er fulgt av eksplisitte krav om kommunal medfinansiering for at tilskudd skal kunne utbetales. For mange av ordningene er det likevel fra statens side forventet at kommunene/fylkeskommunene bidrar med egne ressurser for å finansiere tiltaket, selv om det ikke er eksplisitte krav.

       Departementet påpeker at det er vanskelig å fastslå omfanget av den kommunale medfinansieringen knyttet til øremerkede tilskudd. Dette har bl.a sammenheng med måten kommuneregnskapet er bygd opp på. Videre er kommunenes regnskapspraksis forskjellig med hensyn til føring av utgifter på de ulike formålene. Alt i alt gjør dette det vanskelig å bruke kommuneregnskapet til å fastslå den kommunale medfinansieringen knyttet til de enkelte øremerkede tilskuddene.

       Det er grunn til å anta at kommunal medfinansiering vanligvis blir betraktet som den ressursinnsatsen som er knyttet til selve tjenesteproduksjonen. I dette ligger det gjerne lønnskostnader og materialkostnader. I mange tilfeller må det påregnes ytterligere ressursinnsats fra kommunesektorens side. Dette er knyttet til administrative kostnader av ulike slag, og som kan være vanskelig å anslå, og det er grunn til å tro at det i liten grad tas hensyn til dem.

       På bakgrunn av metodiske problemer mht. omfanget av den kommunale medfinansieringen, peker departementet på at det er knyttet betydelig usikkerhet til anslagene på den kommunale medfinansieringen.

       I proposisjonen vises det til at fra 1990 til 1997 har andelen øremerkede tilskudd av de totale statlige overføringene til kommunesektoren økt fra om lag 17 % til om lag 32 %, altså nær en fordobling. Det er ca 100 øremerkede tilskuddsordninger.

       I 1995 utgjorde bevilgede øremerkede tilskudd i alt om lag 23.200 mill. kroner, inkludert tilskudd til flyktninger og arbeidsmarkedstiltak. Den samlede kommunale medfinansieringen i forhold til øremerkede tilskudd er grovt anslått til 8.500 mill. kroner dette året. Dette utgjør om lag 36 % av de øremerkede tilskuddene.

       Etter 1995 har det blitt opprettet 8 nye øremerkede tilskudd, eksisterende tilskuddsordninger er blitt økt eller redusert/avviklet, eller blitt innlemmet i inntektssystemet. I 1997 utgjør de øremerkede tilskuddene i alt om lag 27.200 mill. kroner, det vil si en økning fra 1995 på 4.000 mill. kroner.

       Beregningsmessig legges det til grunn at den andelen som kommunal medfinansiering utgjør er uforandret fra 1995 til 1997, det vil si om lag 36 %. Den kommunale medfinansieringen av øremerkede tilskudd kan på dette grunnlag anslås til om lag 9.800 mill. kroner i 1997.

1.2 Det økonomiske opplegget for 1998

1.2.1 Generelt om 1998

       Regjeringen legger foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 2 % fra 1997 til 1998. Dette svarer til en vekst i kommunesektorens inntekter på om lag 3.500 mill. kroner. Av den totale veksten i 1998 vil bl.a.:

-	Kommunene bli tilført 1.315 mill. kroner i øremerkede tilskudd som følge av Regjeringens satsing på de eldre.

-	Kommunene vil få tilført økte ressurser som følge av gjennomføringen av grunnskolereformen.

-	Fylkeskommunene vil bli tilført økte ressurser som følge av omlegging til innsatsstyrt finansiering av sykehus.

-	Kommunene og fylkeskommunene vil få en vekst i de frie inntektene på mellom ½ og ¾ % (om lag 700 mill. kroner).

       Regjeringens handlingsplan for satsing på de eldre innebærer en økning i kommunesektorens samlede inntekter på 1.565 mill. kroner i 1998. Hovedelementene i finansieringen av eldresatsingen er som følger:

-	822 mill. kroner i økt øremerket driftstilskudd.

-	50 mill. kroner i økt bostøtte.

-	443 mill. kroner i økt investeringstilskudd.

-	I tillegg er 250 mill. kroner av veksten i de frie inntektene forutsatt brukt til dekning av økt rente- og avdragsbelastning.

       I proposisjonen er det gitt en nærmere omtale av eldresatsingen og handlingsplanen.

       Regjeringen legger til grunn om lag samme reelle nivå på kommunesektorens skatteinntekter i 1998 som i 1997, basert på anslag for kommunesektorens skatteinntekter i 1997 i Revidert nasjonalbudsjett. Dette innebærer at oppjusteringen av kommunesektorens skatteinntekter i 1997 med i alt 800 mill. kroner vil bli videreført til 1998.

       Regjeringen legger opp til en vekst i rammeoverføringene i 1998 med i alt 700 mill. kroner. Av veksten i rammeoverføringene er 250 mill. kroner forutsatt brukt til finansiering av eldrepakken.

       For 1998 legger Regjeringen til grunn de samme prinsipper for kompensasjon for tap som følge av omleggingen av inntektssystemet som for 1997. Dette innebærer full kompensasjon for de kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet.

       Økningen i regionaltilskuddet med 90 mill. kroner i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet videreføres i 1998, slik at regionaltilskuddet i 1998 blir 180 mill. kroner. Regjeringen tar sikte på å trappe opp regionaltilskuddet med 90 mill. kroner i hvert av årene 1999, 2000 og 2001, slik at regionaltilskuddet vil utgjøre 450 mill. kroner i år 2001.

       Regjeringen legger til grunn at fylkeskommunene sikres slik at ingen får en inntektsnedgang totalt som følge av omleggingen av inntektssystemet, utover reduksjon på inntil 60 kroner pr. innbygger.

       Regjeringen legger også til grunn at det i årene 1999, 2000 og 2001 vil bli gitt kompensasjon for omleggingen av inntektssystemet etter de samme prinsipper som for 1998.

       Regjeringen vil for 1998 videreføre Nord-Norge-tilskuddet i samme form og på samme nivå som i 1997. Regjeringen vil komme tilbake til endelige satser i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet til høsten.

       I proposisjonen varsles det om fem øremerkede tilskudd som i statsbudsjettet for 1998 vil bli foreslått innlemmet i inntektssystemet. Til sammen utgjør dette om lag 2,2 mrd. kroner. Tilskuddene er:

-	Tre ulike tilskudd vedrørende pensjonsinnskudd for grunnskolelærere og Statens pensjonskasse.

-	Styringsmidler til psykisk utviklingshemmede.

-	Vertskommunetilskuddet.

       Regjeringen foreslår å innføre antall psykisk utviklingshemmede som kriterium i inntektssystemet. Ved å bruke antall psykisk utviklingshemmede som kriterium, vil det i utgangspunktet skje en omfordeling av midler mellom kommunene. Noen kommuner vil tape på omleggingen, mens andre vil komme ut med en gevinst. Kommunene som taper på omleggingen av systemet for tildeling av midler til psykisk utviklingshemmede, vil bli kompensert for dette tapet sett i sammenheng med tap/gevinst ved omleggingen av inntektssystemet fra 1997. Midler til spesielt ressurskrevende psykisk utviklingshemmede, dagens innsatsmidler, skal fortsette som øremerket tilskudd.

       For 1998 foreslår Regjeringen at Kommunal- og arbeidsdepartementet får fullmakt til å fordele 3 114 mill. kroner i skjønn, hvorav 809 mill. kroner er tapskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner som taper på første- og andre årsvirkningen av revidert inntektssystem. Av tapskompensasjonen er 359 mill. kroner videreføring av tapskompensasjonen for 1997 og 450 mill. kroner er tapskompensasjon for 1998. Regjeringen foreslår at de ekstra skjønnsmidlene på 324 mill. kroner for 1997 som kom i forbindelse med salderingen av budsjettet for 1997 videreføres som ordinært skjønn for 1998. Ordinær skjønnsramme for 1998 blir således på 2.305 mill. kroner som er en reduksjon på 285 mill. kroner i forhold til sammenlignbar ramme for 1997.

       Av den foreslåtte reduksjon i ordinær skjønnsramme gjelder hele reduksjonen skjønn til fylkeskommunene. Reduksjonen vil ikke få omfordelingsvirkninger da de enkelte fylkeskommuner vil få en økning i innbyggertilskuddet lik reduksjonen i skjønnstilskuddet.

1.2.2 De kommunale og fylkeskommunale skattørene

       Regjeringen fremmer heller ikke i denne proposisjonen forslag om satser på de kommunale og fylkeskommunale skattørene.

       Regjeringen vil peke på at selv om den hadde fremmet forslag til satser på de kommunale og fylkeskommunale skattørene i denne proposisjonen, ville det være sannsynlig at Regjeringen måtte komme tilbake til Stortinget til høsten med nye forslag. Dette har sammenheng med den store usikkerheten som er knyttet både til inneværende års skatteinngang og til utviklingen i skatteinntekter fra inneværende år til neste år.

       Regjeringen mener at veksten i kommunesektorens skatteinntekter fra 1997 til 1998 ikke bør avvike for sterkt fra veksten i rammeoverføringene. Dersom en skal få dette til innenfor en gitt ramme for samlede inntekter, vil det være nødvendig å redusere de kommunale og fylkeskommunale skattørene. På grunn av den usikkerheten som både er knyttet til inneværende års skatteanslag og neste års anslag, vil Regjeringen ikke fremme forslag til satser for de kommunale og fylkeskommunale skattørene før i statsbudsjettet for 1998. Da kommunesektoren allerede nå varsles om skattenivået i 1998, gir dette opplegget et godt grunnlag for budsjettarbeidet i kommuner og fylkeskommuner. Alle de viktigste inntektskomponentene presenteres i kommuneøkonomiproposisjonen. Totalramme, fordeling av denne på de frie inntektene og øvrige inntekter, samt fordelingen av frie inntekter på skatt og rammetilskudd.

1.2.3 Det videre arbeid med inntektssystemet

       Det redegjøres i proposisjonen for det videre arbeidet med inntektssystemet. Det vises bl.a. til Inntektssystemutvalgets utredning NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren. I sin andre delutredning har Inntektssystemutvalget foretatt en bred faglig gjennomgang av finansieringssystemet for kommunesektoren. Utvalget har vurdert utformingen og sammensetningen av kommunesektorens finansieringskilder, lokale skatteinntekter, brukerbetaling og statlige overføringer. Flere av utvalgets forslag berører incentivene for kommunal næringspolitikk. Utredningen er sendt på bred høring med høringsfrist 1. juli. Regjeringen ønsker derfor ikke å foreslå endringer i inntektsutjevningen nå, men vil la dette inngå i forbindelse med vurderingen av Inntektssystemetutvalgets andre delutredning i kommuneøkonomiproposisjonen for 1999, i mai 1998.

1.3 Resultatrapportering

       I proposisjonens kapittel 3 omtales prinsipper for resultatrapportering og strategi for framtidig rapportering. I kapittel 4 beskrives den økonomiske utviklingen i kommunene og fylkeskommunene samlet. Gjennom ulike indikatorer vises kommunesektorens plass i norsk økonomi og aktivitetsutviklingen fra 1990 til 1996.

       Fra 1993 har aktivitetsutviklingen i kommunesektoren vært svakere enn utviklingen i BNP. I 1996 var aktivitetsveksten i kommunesektoren 2,6 prosent. Ved siden av vekst i sysselsettingen var det fra 1995 til 1996 en betydelig vekst i bruttoinvesteringen. I faste priser økte bruttoinvesteringene med 7,7 prosent.

       Kommunesektorens løpende inntekter økte med 5,2 prosent fra 1995 til 1996. Skatteveksten i 1996 anslås til 6,4 prosent for kommunesektoren samlet.

       Foreløpige tall for 1996 viser at kommunesektoren i 1996 hadde et underskudd før lånetransaksjoner på 2,6 milliarder kroner mot 0,6 milliarder i 1995. Økningen i underskudd skyldes i stor grad økte kapitalutgifter, bl.a. som følge av grunnskolereformen.

       I proposisjonen gis det også en oversikt over utviklingen i frie inntekter (Skatt og rammetilskudd) fra 1985 til 1996 for den enkelte kommune og fylkeskommune. For å få sammenlignbare tall er inntektsutviklingen korrigert for oppgave- og regelendringer som forutsettes finansiert gjennom inntektssystemet. For perioden 1985-96 var den gjennomsnittlige veksten i frie inntekter 4,6 prosent for fylkeskommunene, mens kommunene utenom Oslo hadde en årlig gjennomsnittlig vekst på 4,3 prosent. Oslo hadde en vekst på 4,2 prosent.

       Gjennom regnskapstall for 1996 er det gitt en beskrivelse av nivå og forskjeller i fylkeskommunenes finansielle situasjon. Det var en klar bedring i den finansielle situasjonen i de fleste fylkeskommunene fra 1994 til 1995. De foreløpige regnskapstallene viser imidlertid at denne bedringen ikke er videreført i 1996, og en samlet vurdering tyder på mindre økonomisk handlefrihet i fylkeskommunene i 1996 enn i 1995.

       Til tross for lavere rente og avdragsbelastning er netto driftsresultat klart svakere i 1996 enn i 1995 med en samlet reduksjon fra 3,1 prosent til 1,9 prosent.

       Videre gis det i proposisjonen en gjennomgang av kommunenes økonomiske situasjon på grunnlag av regnskapstall for 1995. Finansielle indikatorer for kommunene på grunnlag av foreløpige 1996-tall vil bli presentert i juni-rapporten fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

       I proposisjonens kapittel 5 vises utviklingen i den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen. Det vises indikatorer for disse sektorene: barnehager, grunnskole, helsetjenester, pleie- og omsorgstjenester, sosialhjelp, videregående skoler og fylkeskommunale helsetjenester. Indikatorene er i hovedsak basert på tall fra 1995. Det er fokusert på enkle indikatorer som utviklingen i antall plasser, dekningsgrader og ressursinnsats pr. plass. Utviklingen er generelt positiv innen de fleste tjenesteområder.

       Nøkkeltallene som omhandler kommunal tjenesteproduksjon, viser at antallet barnehageplasser nærmest er tredoblet fra 1980 til 1995. I 1995 hadde 59 prosent av 1-6 åringene et tilbud i barnehage eller skole. Elevtallet i grunnskolen øker, noe som innebærer økende klassetall. Imidlertid har årsverksinnsatsen pr. klasse vært konstant fra 93 til 96, som innebærer at den samlede ressursinnsatsen har økt. I perioden 1987-95 har helsestasjons- og skolehelsetjenesten hatt en vekst i antall årsverk på omlag 50 prosent. Innen pleie- og omsorgssektoren har ressursinnsatsen økt med 18 prosent fra 1991 til 1995. Fra 1995 til 1996 økte ressursinnsatsen med omlag 1 prosent. Antallet mottakere av hjemmetjenester og antall plasser i institusjoner og andre boformer for eldre har gått ned fra 1991 til 1995. Standard i institusjonene, målt som andel enerom, har imidlertid hatt en jevn vekst fra 1991 til 1995. Kommuner med de høyeste inntektene har flest enerom. Den sterke veksten som startet på 1980-tallet i antallet som mottar økonomisk sosialhjelp har stoppet opp. Korrigert for befolkningsveksten var antallet mottakere i 1995 på samme nivå som i 1990.

       Nøkkeltallene som omhandler fylkeskommunal tjenesteyting, viser at antallet utskrivninger av heldøgnpasienter fra somatiske sykehus økte med 23.000 fra 1992 til 1995. Siden antallet polikliniske konsultasjoner økte sterkt i samme periode, har den samlede behandlingskapasiteten blitt styrket. I 1995 benyttet 97 prosent av avgangskullet fra ungdomsskolen retten til videregående opplæring samme høst. I skoleåret 1996/97 hadde 7 fylkeskommuner et omfang på videregående opplæring på over 375 prosent av et gjennomsnittlig avgangskull.

       Nøkkeltallene viser til dels klare forskjeller kommunene i mellom både når det gjelder dekningsgrader og ressursinnsats pr. bruker. I proposisjonen vises dekningsgrader og ressursinnsats innen sentrale tjenester for kommuner som er sammenlignbare langs flere dimensjoner. Resultatmålene innenfor samme gruppe av kommuner er til dels meget varierende, og det blir indikert at dette har sammenheng med inntektsforskjeller.

       Videre omtales en rapport fra en arbeidsgruppe, bestående av medlemmer fra Kommunal- og arbeidsdepartementet og fylkesmannsembetene, der det blir foreslått en felles minimumsstandard for indikatorer for tjenesteyting.

       Dessuten redegjøres det for samarbeidet mellom Kommunenes Sentralforbund og departementet om kvalitetssikring i kommunesektoren.

       I kapittel 6 i proposisjonen omtales en organisasjonsdatabase som er utviklet på NIBR for Kommunal- og arbeidsdepartementet. Databasen skal oppdateres i hver valgperiode med dertil omtale i kommuneøkonomiproposisjonen. Det presenteres nøkkeltall for bl.a. politisk organisering, organisering av tjenesteproduksjon og forretningspreget virksomhet samt brukerinnflytelse.

       I likhet med fjorårets kommuneøkonomiproposisjon omtales i kapittel 7 rapportering fra fylkesmannsembetene. Det er foretatt:

-	Kontroll med kommunale budsjettvedtak

-	godkjenning av låneopptak

-	godkjenning av garantier

-	lovlighetskontroll etter kommunelovens § 59

-	behandling av forvaltningsklage etter forvaltningsloven § 28-2.

1.4 Andre saker

1.4.1 Kommunestruktur

       Regjeringen legger i langtidsprogrammet for perioden 1998-2001 til grunn at man fremover vil få nye krav til omstilling og omdisponeringer i offentlig virksomhet dersom det skal skapes rom for nye oppgaver ut over å opprettholde dagens dekningsgrader og standarder i det offentlige tjenestetilbudet.

       Med bakgrunn i Stortingets behandling av inndelingsmeldingen har departementet derfor tatt initiativ til å legge til rette for at de kommunene som ser at utviklingen har ført til nye rammebetingelser for den kommunale virksomheten, får anledning til å utrede sammenslutning som et alternativ til den gjeldende inndelingen. Dette blir gjort ved å tilby en veileder for hvordan en slik analyse kan gjennomføres, og departementet vil også bidra med finansieringen av analysene.

       Tilbudet er i første omgang gitt til 10 områder der spørsmålet om inndelingsendringer har vært diskutert eller fortsatt er på dagsorden. Utredningene har som mål å få fakta på bordet slik at kommunene kan diskutere sammenslutning ut fra et enhetlig grunnlag. Hovedpoenget må være å finne ut hvilken løsning som tjener hensynet til innbyggerne best og om de rammebetingelsene endringer i kommuneinndelingen kan gi, åpner for nye muligheter. Dersom kommunene i de 10 områdene er interessert i å gjennomføre slike utredninger vil arbeidet komme i gang etter sommerferien. Utredningene vil bli ledet av lokale styringsgrupper med representanter fra kommunene, fylkeskommunen, fylkesmannen, departementet og arbeidstakersiden.

       7. juni 1996 behandlet Stortinget meldingen om kommune- og fylkesinndelingen ( Innst.S.nr.225(1995-1996)). Stortingsflertallet mente at en rekke av de problemene som kan knyttes til en uhensiktsmessig inndeling kan løses ved interkommunalt samarbeid. Flertallet pekte på at enkelte regler forhindrer et rasjonelt interkommunalt samarbeid, og mente man burde gå gjennom lovgivningen med sikte på å få slike bestemmelser fjernet. På bakgrunn av dette ble følgende vedtak gjort:

« Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av kommuneloven og andre lover og regler om kommunal organisering med sikte på å legge til rette for interkommunalt samarbeid. »

       Departementet foretar på denne bakgrunn en gjennomgang av lover og regler for å legge til rette for interkommunalt samarbeid. Disse er i denne proposisjon avgrenset til områder der det i regelverket blir antydet at man kan løse oppgaver gjennom interkommunalt samarbeid, eller der det er gitt adgang til påbud om slikt samarbeid.

1.4.2 Gjennomgang av kommuneloven

       Etter at kommuneloven nå har fått virke noen år, er det behov for en evaluering av om reglene om økonomiforvaltning, jf. kommunelovens kap. 8 og 9, virker etter intensjonene.

       Departementet tar sikte på å legge fram eventuelle forslag til regelendringer til høring høsten 1998. Departementet vil da kunne legge fram forslag til Stortinget om endringer i kommuneloven våren 1999 med sikte på ikrafttredelse år 2000.