Bakgrunnen for denne meldingen er at i mai og juni 1995 inntraff den største flom på Østlandet på svært lang tid, og hvor Glomma og Lågen samt Trysilvassdraget ble hardest rammet.

       I St.meld. nr. 37 (1995-1996) om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred, ble det gitt en nærmere oversikt over skadevirkningene av flommen, og en beskrivelse og vurdering av hvordan beredskapsarbeidet ble utført i forkant av, under og etter flommen. Stortingets behandling av hvordan kriser i fredstid skal håndteres m.v. er behandlet i Innst.S.nr.256 (1995-1996). Det såkalte Flomtiltaksutvalgets utredning, jf. NOU 1996:16 om tiltak mot flom, utgjør en viktig referanse for denne meldingen, og Flomtiltaksutvalgets beskrivelser, analyser og anbefalinger er i stor grad rammer for meldingens innhold.

       Flom som naturfenomen er omtalt i meldingen. Flommer har sammenheng med naturgitte forhold som klima og topografi. Fordeling av nedbør i tid og rom har størst betydning for flommers størrelse, men lagringskapasiteten i nedbørsfeltet er også viktig. Hvilken vannstand som inntreffer ved flom et bestemt sted som følge av en bestemt flomstørrelse er avhengig av elvas profil og utformingen av det omkringliggende terreng. Den menneskelige påvirkning av flomforholdene er videre omtalt i meldingen, og det vises til at menneskelig aktivitet påvirker flomforholdene både positivt og negativt gjennom inngrep i vassdraget og nedbørsfeltet. Også menneskeskapte klimaendringer vil påvirke flomforholdene, men det er i dag ikke mulig å si noe sikkert om konsekvensene for norske vassdrag.

       De gjennomsnittlige årlige flomskader i Norge er av Flomtiltaksutvalget estimert til 173 mill. kroner, det gis i dag årlig mellom 35 og 40 mill. kroner i statlig støtte til flomsikringstiltak.

       Det er i meldingen gitt en bred omtale av hovedpunkter i og oppfølgingen av Flomtiltaksutvalgets utredning. Flomtiltaksutvalgets anbefalinger berører en rekke instanser på sentralt, regionalt og lokalt nivå, og Olje- og energidepartementet og NVE er allerede i gang med å følge opp flere av utvalgets tilrådinger. Etter Regjeringens vurdering vil oppfølgingen av utvalgets anbefalinger ha betydning i mange år framover, og det er derfor viktig at de nødvendige grunnlagsinvesteringene foretas nå - før erfaringene fra flommen i Østlandsområdet våren 1995 glemmes, og slik at samfunnet står best mulig rustet neste gang vi blir konfrontert med en alvorlig flomsituasjon.

       Flomtiltaksutvalget har foretatt en bred gjennomgang av tiltak for å redusere samfunnets sårbarhet for flom. Vassdragsreguleringer og flomavledningstunneler kan bidra til å redusere flomvannføringen på skadeutsatte vassdragsstrekninger. Flom- og erosjonssikringstiltak gir lokal beskyttelse av flomutsatte områder, og en fornuftig disponering av slike områder vil sammen med flomvarsling og beredskapstiltak bidra til å redusere skadepotensialet når flom inntreffer.

       Det Regjeringen oppfatter som det mest sentrale budskapet i Flomtiltaksutvalgets utredning er at planlegging og gjennomføring av flomsikringstiltak forutsetter en helhetlig tilnærming. Flommer er naturlige begivenheter som er vanskelig å forutsi, og risikoen for flomskader påvirkes av en rekke beslutninger som i ulike sammenhenger fattes av flere aktører på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Det er ikke tilstrekkelig å fokusere på et enkelt tiltak for å redusere risikoen for flomskader, og det er kun gjennom bevisstgjøring og tiltak på flere områder at man kan få risikoen for flomskader på et forsvarlig nivå.

       Av de tiltak som Flomtiltaksutvalget har vurdert, er en mer bevisst utnytting av flomutsatte områder gjennom større hensyntaken til flomfare i arealplanlegging og byggesaksbehandling etter Regjeringens vurdering det aller viktigste. Det er etableringer i flomutsatte områder som skaper et økonomisk skadepotensial, og den framtidige utnyttingen av slike områder vil ha stor betydning for omfanget av flomskader og behovet for å gjennomføre flomsikringstiltak, med de kostnadene og miljømessige ulempene dette innebærer.

       Det er i meldingen gitt en bred omtale av miljøhensyn ved flom og flomtiltak, miljøinteressene knyttet til kulturminner og friluftsliv er de mest direkte utsatt for flomskade, uansett inngrepsstatus for vassdraget. Departementet viser til at flommen i 1995 medførte betydelig skade på slike interesser. Etter Regjeringens vurdering vil den viktigste måten å ivareta miljøinteresser i vassdrag være å unngå en videre utnytting av vassdragsnære områder som øker forurensingsproblemene og behovet for flom- og erosjonssikringstiltak. Med den knappheten vi har på arealer i mange deler av landet og den utvikling som allerede har skjedd i vassdragsnære områder, vil det imidlertid også være nødvendig å gjennomføre tiltak for å beskytte flomutsatte verdier og interesser. Samtidig kan mange av de negative effektene ved flom- og erosjonssikringstiltak unngås, dersom man i større grad tilgodeser miljøinteresser ved utformingen av tiltakene.

       Det vises i meldingen til at en intensiv utnytting av flomutsatte områder øker risikoen for flomskader og behovet for å gjennomføre tekniske flomsikringstiltak, med de økonomiske og miljømessige konsekvenser dette innebærer. En bedre styring av utnyttingen av flomutsatte områder er derfor det absolutt viktigste tiltaket for å holde risikoen for flomskader på et akseptabelt nivå. Det vises i denne sammenheng til betydningen av arealplanleggingen i kommunene som i første omgang kommer inn der det foreligger alternative utbyggingsområder som ikke er flomutsatt eller utsatt for andre farer. Kommunene har her muligheter til på et tidlig tidspunkt å unngå at etablering skjer i farlige områder. Vurdering av flomfare i arealplanleggingen kan ha direkte nytte for bygningsmyndighetenes vurderinger og legge forholdene til rette for en effektiv byggesaksbehandling, samt styrke bygningsmyndighetenes muligheter til å stå imot et eventuelt press om etablering i et farlig område. Det vises til at Flomtiltaksutvalget anbefaler at det foretas en generell innskjerping av kommunenes plikt til å kartlegge flomutsatte områder i forbindelse med arealplanleggingen. Denne anbefalingen må ses i sammenheng med forslaget om at det utarbeides standarder og retningslinjer for hva slags konsekvenser det skal ha for arealplanlegging og byggesaksbehandling at et område er flomutsatt.

       Regjeringen vil satse på å utarbeide et nasjonalt flomsonekartverk som vil vise utbredelsen av flommer med gitte sannsynligheter for de mest flomskadeutsatte vassdragsstrekningene i Norge. På elvestrekninger som ikke blir gjenstand for flomsonekartlegging vil fortsatt kommunene i samråd med NVE være ansvarlig for å fremskaffe nødvendig underlag for vurdering av flomfaren i forbindelse med arealplanlegging og byggesaksbehandling. Flomtiltaksutvalget anbefaler generelt at grunnlaget for risikoanalyser knyttet til flom forbedres, bl.a. med systematisering av skadedata. Utvalget anbefaler at NVE intensiverer sitt arbeid med bevisstgjøring om flomfare og andre faremomenter knyttet til vassdrag, samt vektlegger dokumentasjon av faktiske hendelser og erfaringer på tiltakssiden i forbindelse med store flommer.

       NVE gjennomfører kost/nytteanalyser som en del av beslutningsgrunnlaget for om planlegging skal iverksettes og bevilgning skal gis i forbindelse med vurdering av konkrete flom- og erosjonssikringstiltak. Flomtiltaksutvalget vurderer dette som et viktig grunnlag for å sikre en samfunnsøkonomisk optimal bruk av ressursene til flomsikringstiltak. Departementet viser til at grunnlaget for gjennomføring av risikovurderinger og kost/nytteanalyser vil bli styrket, ved at både hydrologiske data og skadedata samles og systematiseres. Videre vil det satses på utvikling av metodene for risikoanalyser generelt og anvendt på vassdragsproblematikk spesielt.

       Når det gjelder styringen med de arealdisposisjoner som foretas og de sikringstiltak som gjennomføres viser departementet til at det bør fastsettes kvantifiserte sikkerhetskrav i byggeforskriftene, som et bidrag til en mer enhetlig og enklere vurdering av om etablering skal skje i flomutsatte områder, eventuelt på hvilke vilkår. Sikkerhetskravene vil bli differensiert i forhold til hvilke verdier og farer det er tale om. Det vises videre til at de sikkerhetskrav som legges til grunn for byggesaksbehandling og arealplanlegging også vil bli lagt til grunn ved dimensjonering av flomsikringstiltak. Det understrekes imidlertid at påvisning av lavere sikkerhetsnivå enn normene ikke automatisk vil utløse statlig bevilgning til sikringstiltak. Bevilgning til konkrete sikringstiltak vil fortsatt bli basert på en totalvurdering, der nytten i forhold til kostnaden ved tiltaket står sentralt.

       Departementet viser til at Flomtiltaksutvalgets anbefalinger når det gjelder å gi flom- og erosjonssikringstiltak en bedre sikkerhet og miljømessig utforming vil bli fulgt opp ved planlegging og gjennomføring av anlegg i statlig regi, og krav til anleggene vil bli vurdert fastsatt i en håndbok eller nærmere retningslinjer. Regjeringen ser det som særlig viktig å følge opp Flomtiltaksutvalgets anbefalinger om sikring av eksisterende anlegg mot hendelser som knytter seg til grunnbrudd. En mer miljømessig utforming av flom- og erosjonssikringstiltak vil være mest aktuelt for nye tiltak, men vil også bli vurdert i forbindelse med vedlikehold av eksisterende anlegg. Ansvaret for tilsyn og vedlikehold med flom- og erosjonssikringstiltak skal fortsatt ligge lokalt. Tilsyns- og vedlikeholdsfunksjonene vil bli innskjerpet og styrket, ved økt veiledning, oppfølging og kontroll.

       Når det gjelder finansiering av flom- og erosjonssikringstiltak kreves det i dag en delfinansiering fra distriktet som har nytte av slike statlige tiltak på 25 % (distriktsandel). Det vises til at tiltakene gir varige fordeler lokalt, og Regjeringen mener at distriktet fortsatt skal delta i finansieringen. Regjeringen ser det som en stor fordel at lokale interesser deltar i vurderingen og prioriteringen av tiltak, og Regjeringen går inn for å opprettholde distriktsandelen på dagens nivå. Regjeringen går også inn for å opprettholde dagens ordning med at distriktsandelen kan nedsettes helt eller delvis etter at ekstraordinære flomskader har inntruffet. Regjeringen ser det videre som en prioritert oppgave å sørge for at tiltak gjennomføres i forkant av skadeforløp av svært alvorlig karakter, dette gjelder særlig tiltak som tar sikte på å erosjonsbeskytte og stabilisere rasutsatte områder. Det vises til at gjennomføringen av flom- og erosjonssikringstiltak forutsetter at det foreligger klart definerte lokale interesser som vil være interessert i finansieringen av tiltakene. Regjeringen går imidlertid inn for at det gis adgang til helt eller delvis å fravike kravet om distriktsandel ved tiltak mot masseavlagring og tiltak som primært tar sikte på å ivareta allmenne interesser, som f.eks. å hindre forurensning eller bedre forholdene for fisk i vassdragene.

       Regjeringen vil gjennomføre flere tiltak for å legge forholdene bedre til rette for bruk av vassdragsreguleringer til flomdemping ved eksisterende og nye reguleringer. Fordelene ved flomdemping bør også tillegges betydelig større vekt i Samlet plan, og gi større utslag i lokalisering og utforming av de enkelte utbyggingsprosjekter. Regjeringen vil foreslå en begrenset utvidelse av adgangen til administrativ behandling av følgende prosjekter som er fremhevet av Flomtiltaksutvalget med flomdempingseffekt i Glomma og Lågen:

-	Osensjøen-Østre Æra/Vesleflisa

-	Storsjøen i Rendalen

-	Raudalsvatn/Øvre Otta

-

Bygdin

-	Vinsteren/Heimdalsvatn (/Bygdin)

       Regjeringen tar videre sikte på å fremme de øvrige prosjekter som er fremhevet av Flomtiltaksutvalget for stortingsbehandling, utenom en fullstendig rullering av Samlet plan. Forutsetningene for en slik behandling vil være at den flomdempende effekten av prosjektene er betydelig og at dette innebærer en vesentlig reduksjon i de økonomiske tap som følge av flomskade i de aktuelle områdene. Departementet viser til at prosjektene skal forberedes for Stortinget på samme måte som ved ordinær rullering, og utformes slik at den flomdempende virkningen optimaliseres innenfor rammene av hva som er forsvarlig av hensyn til natur- og miljøforhold.

       Flomavledningen ved Solbergsfoss og ved Sarpsfoss er omhandlet i meldingen, og Regjeringen vil vurdere å nedlegge eksisterende omløpstunneler og erstatte disse med én ny luke i Solbergsfoss dam. Eventuelle sikringstiltak ved Sarpsfossen i nedre Glomma må avvente en klarlegging av utbyggingsplaner i området.

       Departementet peker i meldingen på erfaringene fra flommen på Østlandet 1995, som viser at en slagkraftig vassdragsforvaltning kan bidra vesentlig til håndteringen av krisesituasjoner i vassdrag. Flomtiltaksutvalget anbefaler at det utarbeides en felles beredskapsplan for hele NVEs apparat, som klarlegger ansvarsfordelingen mellom NVE sentralt og de ulike regionkontorene. Videre anbefales en gjennomgang av kompetanse og struktur på regionalt nivå, med sikte på at alle NVEs regionkontorer kan virke som autoritative rådgivere og kontaktledd for lokale myndigheter, og om nødvendig bidra i den lokale krisehåndteringen ved flom- og krisesituasjoner i vassdrag. Departementet understreker betydningen av at NVE kan bidra med sin vassdragsfaglige kompetanse i risiko- og sårbarhetsanalyser, som et viktig tiltak med sikte på å styrke kommunenes håndtering av krisesituasjoner i vassdrag. Det vil bli foretatt en gjennomgang av kompetanse og struktur for NVEs regionapparat, hvor behovet for økt ressurstilgang for å ivareta beredskapsoppgaver vil bli vurdert.

       Når det gjelder foreliggende forsikrings- og støtteordninger viser departementet til at disse i stor grad bidrar til å holde flomofre skadesløse, og at ordningene i dag hovedsakelig er rettet inn mot reparasjon av skade. Regjeringen ser behov for en økt vektlegging av ordningene for skadeforebyggende innretning, men det er ikke grunnlag for å foreta en ny og omfattende gjennomgang av bestemmelsene. Regjeringen mener imidlertid det er nødvendig å se på avkortingsreglene for utnyttelse av bygninger, husombygginger med kjellerinnredning, utstyrsplassering i eksisterende hus samt konkret redningsplikt når flom truer. En slik gjennomgang vil bli sett i sammenheng med en utredning av mulighetene for å fastsette retningslinjer for bruk av materialer og plassering av utstyr i flomutsatte områder. Det vil bli foretatt en gjennomgang av mulighetene for å kreve regress fra kommunene der det er gitt tillatelse til etablering i farlige områder, samt mulighetene for å foreta avkorting i erstatningsutbetalingene i tilfeller hvor skadelidte ikke har gjort det som er nødvendig for å forebygge skade. Det vil også bli foretatt en nærmere gjennomgang av ansvars- og oppgavefordelingen ved gjennomføring av sikringstiltak etter naturskadeloven, med sikte på å oppnå en mer aktiv bruk av ordningen.

       Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser vises det i meldingen til at den politikk Regjeringen legger opp til forutsetter en styrking av NVEs ressurser til arbeidet med flomvarsling og flomsikringstiltak. Denne meldingen nødvendiggjør ikke grunnleggende endringer i organiseringen av flomsikringsvirksomheten, men NVEs organisasjon vil bli gjennomgått med sikte på en styrking av etatens støttefunksjoner i forhold til kommunal arealplanlegging og håndtering av beredskapssituasjoner. Ressursbehovet knyttet til en eventuell styrking av beredskapsfunksjonene til NVEs regionkontorer vil bli vurdert når behovene er klarere definert. For å sikre flomavløpet fra Øyeren vil Regjeringen vurdere å gjenstøpe eksisterende omløpstunneler og erstatte disse med en ny luke i Solbergsfoss dam.

       Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om økte bevilgninger til de tiltakene som er omtalt i denne meldingen i de årlige statsbudsjetter.